1、第 PAGE7 頁 共 NUMPAGES7 頁旅游資一體化經驗交流 - 經驗交流 - 重要旅游資是旅游業發展的主要依托，通過旅游資一體化促進重要旅游資的有效保護和科學利用是發展旅游業比較有效的做法。近年來，一些地方在推進旅游資一體化方面進行了大膽嘗試，取得了較好的成效。在2022年出臺的國務院關于加快發展旅游業的意見中，“鼓勵有條件的地方探索旅游資一體化管理”被作為“深化旅游業改革開放”任務中的重要內容。、秦皇島、舟山和張家界四個全國首批旅游綜合改革試點城市也都以不同形式把旅游資一體化納入到改革總體方案中。未來需要在旅游改革的背景下進一步研究和推進旅游資一體化及相關工作，不斷完善和創新旅游資管

2、理和開發的體制機制。旅游資本身是完整的，游客對旅游資的把握也是整體的；同時從主要屬性看，旅游資自身是自然或者人文的，而不是行政區劃或部門職能的。但是在現實中，旅游資管理的部門分割、區域分割卻很突出，這導致旅游資的整體保護和利用難以實現，進而影響了旅游業的健康發展。為解決這一問題，許多地方把目光投向了旅游資一體化。所謂“一體化”指的是，“將兩個或兩個以上互不相同、互不協調的事項，采取適當的方式、方法，有機地融合為一個整體，形成協同效力，從而實現預定目標的措施。”參照這一定義，“旅游資一體化”則是在尊重游客對旅游資整體感知和遵循旅游業自身發展規律的前提下，結合各地實際，采取相應的方法來打破部門或區

3、域的分割管理，統籌協調各方面力量，實現旅游資的整體管理和開發，從而全面提高旅游資保護和利用水平的一種措施。目前，對旅游資一體化的認識主要局限在整合旅游資部門與旅游部門，成立相應機構這一種方式上。從各地的實踐看，一些新的旅游資一體化方式正在出現。大體而言，主要有三種：一是職能一體化。這是目前各地推進旅游資一體化的主要方式，也是被旅游業界所熟知的方式。由行政職能分割造成的旅游資低效利用，是當前旅游業發展中比較突出的現象。比如在一個旅游景區內，旅游資可能分屬建設、林業、水利、宗教、文物等部門，旅游部門作為行業管理部門很難協調各方利益，“各自為戰”的結果不利于旅游資的有效保護，同時也必然會削弱當地旅游

4、業的整體競爭力。因此，通過整合部門職能的方式來實現旅游資的一體化，可以使部門之間的外部矛盾在機構內部得到協調和化解。早在上個世紀90年代，省就在以職能一體化促進旅游資一體化方面進行了大膽的嘗試。1997年，市天臺縣依托國家級風景名勝區成立了天臺山風景旅游區管委會，由一名縣委副書記擔任管委會主任，縣風景旅游局局長兼任常務副主任。1998年省委、省政府明確提出：“縣(市)一級根據風景與旅游一體、產品與市場結合、開發與保護統一的原則，可以結合當地實際建立有利于旅游發展的、統一的管理機構”。按照這一要求，多數縣（市）都已經成立了風景旅游局或者文化旅游局。除之外，全國還有許多縣（市）采取類似做法推進旅游

5、資一體化，比如江蘇無錫的江陰市園林旅游局，山東濟寧的曲阜文物旅游局，的市林業和風景旅游局。總體來看，這一種旅游資一體化方式多集中在縣一級；由于部門職能整合難度較大，這一做法在市一級并不普遍。目前有所突破的是，2022年南京市把園林局的景點管理職能并入旅游局，成立新的旅游園林局。2022年舟山提出建立風景資與旅游管理一體化體制，嘗試在市一級通過管理權限的整合和集中推動旅游資一體化。需要指出的是，職能一體化的做法不能簡單地理解為旅游部門以旅游資一體化為由擴張“地盤”，侵蝕其他資管理部門的權力，而應該看作符合當地旅游業發展需求的一種制度創新。比如，邛崍市新成立林業和旅游管理局的主要目的之一就是為了通

6、過機構調整，將邛崍豐富的林業資利用起來，加快旅游業的發展，而新機構的局長也是由原來的林業局局長擔任。預計未來隨著旅游資一體化的不斷推進和區縣一級機構改革的深入，這種將主要旅游資部門與旅游部門合并的方式將會在更多地方推行。二是區域一體化。這是通過調整行政權限或區劃，將旅游資富集地區單獨劃出來進行管理和開發，從而實現旅游資一體化的做法。與“職能一體化”主要涉及與旅游相關部門職能的整合不同，區域一體化則是以更廣泛和更深入的方式來打破旅游資的區域分割和部門分割。比如武當山，過去由于體制不順，極大地影響了當地旅游業的發展。為解決這一問題，2022年湖北省委省政府在武當山設立了真正意義上的旅游經濟特區，賦

7、予武當山旅游經濟特區獨立的縣一級政府職能，并通過封閉管理，全面負責武當山風景區的保護、管理、開發、利用、規劃和建設。通過提升武當山特區的行政權限和采取相關配置措施，武當山旅游業發展取得了顯著的成效。較之武當山，秦皇島市北戴河新區的做法則更具典型性。為更好利用秦皇島高品質的沙灘、大漠，瀉湖、沿海林帶等濱海旅游資，河北省將秦皇島下屬的昌黎、撫寧兩縣沿海425.81平方公里的區域單獨劃出，成立了北戴河新區。秦皇島市希望通過圍繞旅游資調整行政區劃的方式，對優質旅游資進行集中開發，實現旅游業的集聚發展，進而打造以人文和生態為核心的中國北方休閑、旅游、文化新區和國際知名濱海休閑旅游度假勝地。此外，采取類似

8、做法的還有天津濱海旅游區。這一區域面積100平方公里，是天津濱海新區九個功能區中唯一以旅游為主導功能的綜合性城區。作為一個新設立的區域，濱海旅游區也是天津深度挖掘其濱海旅游資，促進濱海旅游資整體利用的一種積極嘗試。值得注意的是，區域一體化方式雖然以旅游業為特定區域的主導產業，但是在區域內并不排斥其他產業的發展。同時，區域一體化不僅是旅游資的一體化；作為獨立的行政區域，還必然會涉及到產業發展之外的社會管理等方面的職能。對于旅游資富集地區而言，區域一體化可以最大限度地促進旅游資一體化，也有利于形成旅游產業聚集區，但是行政區劃的調整是非常慎重之事，比在市一級或者縣一級調整幾個部門難度要大得多。按照國

9、務院關于行政區劃管理的規定，哪怕鄉鎮一級的設立、撤銷、更名和行政區域界線的變更，都需要由省、自治區、直轄市人民政府審批。總體來看，對旅游業發展需求迫切，旅游資豐富但旅游資分割又很嚴重的區域而言，區域一體化的方式值得嘗試；但由于這種方式牽涉面太寬，并不適宜作為旅游資一體化的主要方式在全國大范圍推行。三是規劃一體化。從理論上講，以規劃一體化促進旅游資一體化不涉及區域和職能的調整，推行起來比較容易，但從實際情況看，通過總體旅游規劃促進跨區域旅游資整體利用成功的例子很少。比如，雖然在國家層面編制了青藏鐵路沿線、絲綢之路、香格里拉等跨區域旅游規劃，但由于協調落實這種跨區域旅游規劃的難度很大，相關區域旅游

10、業發展的情況并不樂觀。在這一方面，的嘗試值得關注。2022年，市提出了建設世界現代田園城市的戰略目標，并將全市所有區域劃分為13個功能區，其中從旅游資完整性的角度出發，占面積一半的和龍泉山被確定為生態旅游功能區。由于功能區涉及六個區（市）縣，龍泉山功能區涉及五個區（市）縣，簡單地通過整合部門職能很難實現旅游資的一體化，而行政區域重新劃分的方式因為牽涉區（市）縣太多，也不太可行。面對這一困局，提出了用統一規劃促進旅游資一體化的工作思路。為了保證規劃在協調區（市）縣的相關行動中發揮關鍵性作用，采取了一系列措施。其一，生態旅游功能區規劃不是單純的旅游產業規劃，而是以保護生態本底為前提，以旅游業為主導

11、產業的區域戰略性規劃。這一規劃不是要取代其他規劃，而是要統領和協調區域發展中涉及到的主要規劃。像的規劃，就涵蓋了生態環境保護、歷史文化保護、旅游核心吸引物體系、體育產業、旅游休閑產業、土地利用、旅游城鎮體系引導、景觀風貌與控制引導、基礎設施配套、管理與服務引導規劃等與旅游業發展相關的規劃內容。其二，為強調生態旅游功能區規劃在各項規劃中的戰略引領地位，市明確提出，旅游功能區所在區域的土地利用規劃、城鎮體系規劃等專項規劃要以功能區規劃為基礎，服務和服從于功能區建設。其三，為保障規劃能夠真正落實，還建立了由市委常委擔任小組組長的生態旅游功能區領導小組，并初步確立了功能區領導小組統一領導、區（市）縣為實施主體、按“統規分建”的辦法推進的機制。除此之外，領導小組對功能區內重大旅游項目有審查權，同時還對各實施主體進行目標責任考核。正是有了這些保障措施，生態旅游功能區的規劃才有可能成為功能區開發建設的置頂性規劃，在促進旅游資一體化中發揮重要作用。伴隨全國主體功能區規劃的出臺，在推進旅游資一體化上的新做法會引起更多的關注。經過多年的探索，縣一級的旅游資一體化已經比較成熟，一些好的做法正在被廣泛采用。市一級的旅游資一體化探索方興未艾，也開始出現一些新