1、完善行政強制措施(qin zh cu sh)的司法監督制度調研報告黨的十八屆四中全會審議通過了中共中央關于全面推進依法治國若干重大(zhngd)問題的決定（以下簡稱決定），決定提出要“優化司法職權(zhqun)配置”“完善對涉及公民人身、財產權益的行政強制措施實行司法監督制度”，明確了對行政強制措施實行司法監督的價值取向，同時也進行了范圍限縮，即實行司法監督制度的對象不具有列舉加概括式的可拓展性，不是針對所有行政強制措施，而是完全列舉式的，僅限于涉及公民人身、財產權益的行政強制措施。本調研報告通過探討行政強制措施的種類及依據、存在的問題，檢察機關監督行政強制措施的法律依據，來分析行政強制措施的

2、司法監督現狀，并試圖用有限的知識來分析完善司法監督制度的途徑，有效保障受違法行政強制侵害的當事人的合法權益。涉及公民人身、財產權益的行政強制措施所謂行政強制措施，是指行政機關在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大等情形，依法對公民人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財產實施暫時性控制的行為。基于這一定義，行政強制措施可分為對公民人身自由的行政強制措施和對公民、法人或者其他組織的財產的行政強制措施。行政強制法第9條規定了4種類型的行政強制措施:限制公民人身自由，查封場所、設施或者財物，扣押財物，凍結存款、匯款，并作了“其他行政強制措施”的兜底

3、規定。綜觀(znggun)我國現行有關行政法律法規，各類行政強制措施主要以單列條款專門規定形式出現，由于我國現在還沒有一部統一的行政強制法，因此在執法實踐中不可避免地存在缺陷，諸如濫用權力，沒有法律依據而實施行政強制措施，超期查封、扣押，對查封、扣押的財物野蠻搬運并隨意堆放，侵入私人住宅扣留財物，甚至侵犯人權等嚴重損害(snhi)當事人合法權益的情況屢有發生。檢察機關對涉及公民人身、財產權益(quny)的行政強制措施實行司法監督的現狀加強行政強制措施的檢察監督，是落實科學發展觀和構建和諧社會的客觀需要。隨著我國改革開放的不斷深入，各種體制機制的深層次發展矛盾逐漸突顯出來，尤其是發展成果分配及不

4、平等主體間的利益沖突，已演變成制約社會發展與和諧穩定的重要因素。加強行政強制措施檢察監督工作有利于各種矛盾的及時有效解決，對促進經濟社會快速發展，維護社會和諧穩定，有著十分重要的現實意義。法律監督是法律實施的重要組成和保障，在我國強政府、弱社會的特定歷史背景下，加強行政強制措施的檢察監督工作，對促進行政體制機制完善，保證法律全面、及時、有效執行，對推進依法治國和維護社會發展的公平正義，起到不可替代的作用。檢察機關對于偵查活動、刑事審判的監督相對完備，而對于民事審判與行政訴訟的監督、民事執行活動的監督、刑事立案的監督以及對司法工作人員在訴訟活動中的瀆職行為的監督，則相對薄弱。雖然關于對民事審判活

5、動與行政訴訟實行法律監督的若干意見(試行)明確了人民檢察院對民事審判活動與行政訴訟監督的范圍，很多行政強制執行案件檢察機關仍然無法抗訴，甚至連檢察建議權都沒有。行政強制措施(qin zh cu sh)的司法監督缺陷(quxin)檢察監督(jind)的范圍過小檢察監督的范圍是涉及檢查監督與其他法律監督關系的一個重要內容。作為國家法律監督機關，檢察監督范圍是全面而廣泛的，不是單純的刑事法律監督和單純的司法機關，其范圍不僅包括刑事法律監督，而且包括民事法律、行政法律、經濟法律的監督，它不僅對適用法律即司法活動進行監督，而且對國家工作人員職務活動進行監督。但在目前我國的檢察監督職能十分有限，按照目前的

6、法律規定，被憲法定位為我國專門的法律監督機關的檢察機關的法律監督只能只包括三個方面：一是對法律執行情況的監督，即對國家工作人員職務活動中構成犯罪的行為的立案、偵查和公訴；二是對法律執行情況的監督，即對嚴重違反法律以至于構成犯罪的行為的追訴；三是對法律適用情況的監督，即對三大訴訟活動中確有錯誤的判決、裁定以及違反法律的情況進行的監督。這樣的司法監督或者稱之為訴訟監督，實際上也就只是在行使對刑事犯罪的追訴權以及為實現這種追訴權而享有的其他權利。這樣的檢察權配置，沒有體現法律監督機關的性質，無法擔負法律監督職責。現行人民檢察院組織法第5條規定的法律監督權，是以刑為主，以訴為本的法律監督模式，而沒有對

7、行政審判、民事審判及行政執法活動實施檢查監督的相應規定，給人造成檢察監督只是對刑事偵查和審判監督的錯誤觀念。從監督(jind)對象上看，檢察機關對公安機關、人民法院的監督主要在刑事訴訟的過程中，而對公安機關、人民法院以外的機關鮮有甚至無從監督。對刑事訴訟活動監督，只能監督偵查活動、審判活動和刑罰執法活動，而作為偵查活動的前奏和準備，并與之密切關聯的行政執法活動，在現實(xinsh)基本法中鮮有規定。線索信息(xnx)來源問題對涉及公民人身、財產權益的行政強制措施進行監督，首先是要確定監督哪些行為。傳統的監督的線索信息來源就是群眾向檢察機關的舉報、申訴，也就是只有群眾向我們反映某一行政強制行為違

8、法違規情況時，我們才可能據此進行監督，而且因為具體法律的缺失，致使只有少部分群眾知道檢察機關這一職能，進而向檢察機關反映。所以，僅僅依靠群眾向檢察機關的舉報、申訴，檢察機關仍舊面臨著線索孤立、成案率低等困難，難以切實履行司法監督的職責。因此，深入拓展群眾對行政行為的舉報、申訴渠道，掌握需要進行監督的行政強制措施信息自然成為檢察機關履行好法律督職責的前提。對行政強制措施合法性判斷問題檢察機關行政強制措施的監督是指檢察機關作為負有監督職責的專門的法律監督機關對行政強制行為實施的主體的合法性行以及政強制措施主體實施的行政執法行為，是否符合行政法律法規所規定的內容、程序進行監督。要對這幾方面進行監督，

9、其實就是判斷其是否合法，雖然檢察機關作為法律監督機關，無論是從其法律專業素質還是綜合素質來說，對判斷一個行政執法是否合法，可以說都具有足夠的法律專業資格，但要對各個行政執法部門尤其(yuq)是一些學科專業性較強的執法部門（如質量監督部門）的職能和具體程序做到了解判斷是比較困難(kn nn)的，沒有一定時間的學習了解是很難對其是否合法作出判斷的。例如，食品安全的執法行為就涉及到衛生、工商、質監等多個部門；又如城建部門對違章建筑的處理是否合法合理等等。構建(u jin)檢察機關司法監督制度的建議完善立法 我國立法對行政違法檢察監督制度的規定在實踐中陷入了難解的困境，檢查監督在行政法律監督中被邊緣化

10、，因此需要完善立法，重構行政強制措施違法檢察監督模式。首先要明確監督的范圍，建議監督應針對行政機關違法設立、違法采取行政強制措的行為，難以通過其他途徑予以解決，或者如果不及時糾正將發生難以挽回的損失的情況。其次，立法應對檢察機關進行監督的方式進行規定。現有法律規定的監督方式就是檢察建議，以及對涉及職務犯罪的進行立案調查。但就檢察建議來說，雖是法律明文規定的監督方式，其執行效力卻未有剛性規定，在司法實踐中，檢察機關發出的檢察建議，不少行政執法部門及人員往往因為自身利益而以種種理由和方式消極對待。所以應對檢察機關進行監督的方式進行明確剛性的規定，使檢察監督能有確實有效的作用。最后，就是要對檢察監督

11、的程序，包括行政執法部門對收到檢察機關的監督建議后所需要做出應對的程序。檢察機關收到控告、申訴后如何處理，由什么職能科室處理，對監督的內容如何進行審查，監督意見如何做出以及行政執法部門收到檢察監督意見后如何應對，如何配合檢察機關監督，如何回復監督意見等等，這一系列的操作程序都需做出明確的規定。而且要明確一點，檢察機關行政強制措施監督工作并不是在具體問題上代替行政部門履行職能，而僅是對其工作合法性合理性上的監督。（二）完善信息來源機制(jzh)等相關制度要隨時掌握(zhngw)群眾反映的行政強制措施(qin zh cu sh)的信息，要抽查監督行為等，都需要有一個及時準確的信息來源。實踐中比較成

12、功的例子是浙江省某甲市人民檢察院的“執法信息庫”系統，通過網絡互聯，全市21個行政執法部門可以及時將各自執法信息通過網絡輸入信息庫，接受檢察機關的監督。類似的如某乙市人民檢察院建議設立全市統一行政投訴舉報中心，集中受理有關行政執法的群眾投訴舉報，并通過介入該舉報機制而對行政投訴舉報線索的處置情況進行跟蹤監督。這些機制的建立完善，一方面可以保證檢察機關能夠隨時掌握行政執法情況，更好地履行法律監督的職責；另一方面，也從根本上督促執法人員提高執法質量和執法水平，增強依法行政的意識，減少和避免執法差錯。（三）科學合理的配置(pizh)檢察院 對檢察院的內容進行必要的調整，即按照檢察機關作為國家法律監督機關的性質，增加具有法律監督性質的職能，縮減與法律監督職能性質不協調的職能，同時，增加對檢察權的監督制約，使法律監督職能即得以充分發揮，又能與行政權、審判權保持一種相對穩定的平衡轉態，避免由于監督權的膨