1、第一節 行政規劃l一、行政規劃的概念與特征一、行政規劃的概念與特征l（一）行政規劃的概念（一）行政規劃的概念l行政規劃也稱行政計劃，是指行政主體在實施公共事業和其他活動之前，首先綜合地提出有關行政目標，事先制定出規劃藍圖，以作為具體的行政目標，并進一步制定為實現該綜合目標所必需的各項政策性大綱的活動。（二）行政規劃的特征（二）行政規劃的特征l1、綜合性，行政規劃需要綜合考慮各種因素，進行統籌安排，使各方利益得以協調。l2、法定性，行政規劃要遵循行政法治原則。l3、裁量性，一般情況下，只規定總體目標或者規劃制定時應該考慮的要素及應當遵循的程序，而將具體的制定委任給規劃的策劃、制定者。l4、長期性

2、，行政規劃既要考慮解決現存問題，也要考慮到整個社會的長遠發展要求，制定規劃要有一種高瞻遠矚的長期性、全局性戰略眼光。l5、現實性，要做到規劃切實可行。二、行政規劃的種類l1、按層級劃分：國家規劃，省（直轄市、自治區）級規劃，市（設區的市、自治州）和縣（縣級市、自治縣）級規劃。l2、根據行政規劃對象的范圍：綜合規劃（或者總體規劃）和特定規劃（專項規劃、詳細規劃）l3、根據行政規劃的區域范圍：全國規劃、地方規劃和區域規劃l4、根據行政規劃的時間長短：長期規劃（長遠規劃、遠景規劃）、中期規劃（如五年規劃）、短期規劃（如年度規劃）l5、根據行政規劃內容的具體性，目標規劃和實施規劃。l6、根據規劃有無法

3、律上的依據：法制上的規劃和事實上的規劃，或者稱為依據法律規范的行政規劃和依據職權的行政規劃。l7、根據是否具有法律上的拘束力，可以分為非拘束性規劃（或指導性規劃）和拘束性規劃（或政府組織落實的規劃）。l8、根據對象事項：經濟規劃、產業規劃、社會規劃、土地規劃等。三、行政規劃的作用l1、程序功能，行政規劃是行政管理過程的起點。l2、整合功能，整合各種行政資源，實現共同目標l3、引導與約束功能，行政規劃一經形成就有法律效力，行政管理活動要依其導向、受其拘束而不得隨意違反。l4、評價功能，行政規劃中的項目、指標、目標等是評價、檢驗行政管理活動，管理效果的重要標準。第二節行政合同l一、行政合同的概念一

4、、行政合同的概念l行政合同，又稱行政契約，是指行政主體為了行使行政職能，實現特定的行政管理目標與公民、法人和其他組織經過相互協商、意思表示一致所達成的協議。l行政合同屬于一種雙方行政行為行政合同屬于一種雙方行政行為，它通過契約方式將國家在一定時期內所欲實現的行政管理目標固定化、法律化、明確雙方當事人在行政管理活動中的權利與義務，以發揮其他行政主體和行政相對方的積極性、創造性。據此，它區別于其他行政行為。l行政合同行政合同是行政機關管理國家和公共事務的一種特殊方式是行政機關管理國家和公共事務的一種特殊方式，以國家行政權為后盾，具有行政法上的一定的約束力，從而區別于民事合同。l行政合同行政合同是適

5、應現代行政管理的發展需要的一種特殊的行政行為是適應現代行政管理的發展需要的一種特殊的行政行為，區別于傳統行政行為。二、行政合同的特征l與一般的民事合同相比，它具有以下特征：l（1）行政合同的當事人一方必定是行政主體；l（2）行政合同簽訂的目的是為了行使行政職能實現特定的國家行政管理目標；l（3）行政合同以雙方意思表示一致為前提；l（4）在行政合同的履行、變更或解除中，行政機關享有行政優益權；l（5）行政合同糾紛通常通過行政法的救濟途徑解決。二、行政合同的種類l（一）行政合同的種類（一）行政合同的種類l1.根據合同所基于的行政關系的范圍根據合同所基于的行政關系的范圍，行政合同分為內部合同內部合同

6、和外部合同外部合同。l內部合同，指行政機關相互之間或行政機關與其公務員之間簽訂的合同。l外部合同，指行政機關與公民、法人或其他組織之間簽訂的合同。l2.根據合同的內容根據合同的內容，行政合同可分為承包合承包合同同、轉讓合同轉讓合同和委托合同委托合同等。l3.根據合同是否涉及金錢給付根據合同是否涉及金錢給付，行政合同可以分為有金錢給付內容的合同有金錢給付內容的合同和無金錢給付內無金錢給付內容的合同容的合同。l4.根據合同事項所涉及的行政管理領域根據合同事項所涉及的行政管理領域，行政合同分為工業、交通、農業、科技、教育等工業、交通、農業、科技、教育等不同領域的專業合同不同領域的專業合同。（二）我國

7、目前常見的行政合同l1.科研合同：科研合同：行政機關與其下屬科研機構之間，為實行某種技術經濟責任制，并完成一定的技術開發項目，而確立雙方權利義務關系所簽訂的合同。l2.國家訂貨合同：國家訂貨合同：行政機關基于國防與社會保障等方面的需要，與對方當事人簽訂的訂購有關物資、產品的合同。l3.公用征收合同：公用征收合同：國家行政機關為社會公共利益，在依法給予補償的前提下，通過與相對方簽訂合同，對相對方的財產實行強制取得。l4.國有土地使用合同：國有土地使用合同：國家以土地所有者身份將土地使用權在一定期限內出讓與土地使用者，并由土地使用者向國家支付土地使用權出讓金的合同。l5.企業承包管理合同企業承包管

8、理合同。l此外，還有行政委托合同、計劃生育合同、交通安全保障合同、人事聘用合同等。三、行政合同的作用l行政合同是一種富有彈性和靈活性的管理形式，即不像行政命令那樣僵硬，易窒息相對方的主動性和積極性，也不像民事合同那樣自由隨便。行政合同雖有雙方當事人的自由協商，但又以保留行政機關必要的行政優先權為其條件，它是對行政命令、行政處罰、行政強制等管理手段的重要補充。l行政合同在社會生活中的作用主要表現在：行政合同在社會生活中的作用主要表現在：l（1）從行政機關方面講，訂立行政合同既可以更好地行使行政職能，保證國家行政目標的實現，又可以因合同雙方權利義務關系的明確而避免相互扯皮、推諉，杜絕不負責任的官僚

9、主義作風。l（2）從相對方來說，訂立行政合同既可以使用權他們更好地發揮積極性和創造性，又可以使合同爭議發生后控告有門，解決有據。l 四、行政合同的締結、變更與解除l（一）、行政合同的締結（一）、行政合同的締結l1、締結行政合同的原則、締結行政合同的原則l（1）適應行政需要的原則。）適應行政需要的原則。行政需要是由行政主體根據法律、法規的原則精神結合具體情況具體分析而決定的。l（2）不超越行政權限的原則）不超越行政權限的原則。即行政機關締結行政合同，不得超出自己管轄的事務范圍和權限范圍。否則，即歸無效。l（3）合同內容合法的原則。）合同內容合法的原則。2、締結行政合同的方式l（1）招標。是指行政

10、機關通過一定方式，公布一定的條件，向公眾發出的以訂立行政合國目的的意思表示。它是行政合同簽訂中最主要的方式，其作用在于防止營私舞弊和財政經費的浪費。l（2）拍賣。是指行政機關向公眾發出以訂立行政合同為目的的意思表示，拍賣人在同意拍買人的條件亞熱帶合同即告成立的一種簽約方式。此方式通常僅適用于國有資產的出讓。l（3）邀請發價。是指行政機關基于政治、經濟、技術等方面的原因，在招標時不一定與要價最低的相對方締結合同，而是邀請它認為適當的人發價，并由行政機關從中自由選擇合同當事人。l（4）直接磋商。即在某些特定情況下，行政機關可以直接與其他組織或公民進行協商，簽訂合同。（二）、行政合同雙方的權利和義務

11、l1、行政機關一方的權利、行政機關一方的權利l（1）選擇合同相對方的權利。l（2）對合同履行享有監督權和指揮權。l（3）有單方面變更或解除合同的權利。l（4）對不履行或不適當履行合同義務的相對方際有制裁權。l2、行政機關一方的義務、行政機關一方的義務l（1）依法履行合同的義務。l（2）保證其給予合同相對方的優惠或照顧的義務。l（3）給予相對方物質損害賠償或補償的義務。l（4）按照合同規定給付價金的義務。n3、相對方的權利、相對方的權利n（1）取得報酬權。n（2）損豁償請求權和特權行為損害的補償權。n（3）不可預見的困難情況的補償權。n4、相對方的義務、相對方的義務n（1）按照合同規定的要求和期

12、限認真履行合同的義務。n（2）接受行政機關管理監督和指揮的義務。（三）、行政合同的履行（三）、行政合同的履行n行政合同的履行主要應遵循下列原則原則：n（1）實際履行原則。實際履行是指必須按照合同規定的標的履行，不能任意變更標的或用違約金或賠償損失的方法代替。n（2）自己履行原則。相對方必須本人履行合同，不能由他人替代。n（3）全面適當履行原則。指當事人按照合同規定的內容全面、適當地履行，在任何條博士學位上都不得違反合同規定。（四）、行政合同的變更和解除（四）、行政合同的變更和解除n1、行政合同的變更、行政合同的變更n指指現存行政合同基于行政機關的裁量權或其他法律事實，在不改變現存合同性質的基礎

13、上，對涉及合同主體、客體、內容的條款作相應的修改、補充和限制。n行政合同的變更要基于以下兩種理由：行政合同的變更要基于以下兩種理由：n一是行政機關為滿足公共利益的需要行使裁量權。n二是單方面變更合同是因一定的法律事實的出現而導致行政合同的變更，如不可抗力等。2、行政合同的解除、行政合同的解除n指指行政合同當事人一方尚未履行或尚未全面履行時，雙方當事人提前結束約定的權利義務關系。n行政合同的解除方式有兩種：行政合同的解除方式有兩種：n一種是單方解除，即行政機關基于自己單方的意思表示即可產生解除效力的解除方式；n另一種是協議解除，即相對方提出解除合同意思表示，在征得行政機關同意后提前終止行政合同的

14、效力 3、變更和解除行政合同的法律后果。、變更和解除行政合同的法律后果。n（1）行政合同變更后，原合同不再履行，雙方當事人按變更后的權利義務關系行使權利，履行義務。行政合同解除后，雙方當事人之間合同關系終止，彼此不再享有原合同規定的權利，不再承擔相應的義務。n（2）因行政機關單方面變更和解除行政合同的，行政機關應對相對方因此受到的損失進行補償。（五）、行政合同的終止（五）、行政合同的終止n行政合同的終止主要有下述情形：行政合同的終止主要有下述情形：n（1）合同履行完畢或者合同期限屆滿。）合同履行完畢或者合同期限屆滿。n（2）雙方當事人同意解除。）雙方當事人同意解除。n（3）行政機關依法律或政策

15、規定以及出于公共利益的）行政機關依法律或政策規定以及出于公共利益的需要，單方面解除合同。需要，單方面解除合同。n（4）因不可抗力導致合同履行不能。）因不可抗力導致合同履行不能。n（5）行政機關因相對方的過錯而宣布解除合同。）行政機關因相對方的過錯而宣布解除合同。n（6）因行政機關有嚴重過錯，法院可根據相對方的申）因行政機關有嚴重過錯，法院可根據相對方的申請依法判決解除合同。請依法判決解除合同。第三節行政指導第三節行政指導n一、行政指導的概念一、行政指導的概念n行政指導指行政主體在其職責、任務或其所管轄的事項范圍內，為適應復雜多變的經濟和社會生活的需要，基于國家的法律原則和政策，在行政相同方同意

16、或協助下，適時靈活地采取非強制手段，以有效地實現一定行政目的，不直接產生法律效果的行為。主要把握如下內容：主要把握如下內容：n（1）行政主體實施行政指導的依據是其法定職責和承擔的具體事務。n（2）實施行政指導的宗旨是適應現代市場經濟下日益復雜多變的社會、經濟生活對行政管理的需要。n（3）行政指導行為具有適時靈活性。n（4）行政指導行為不具有強制力，不直接產生行政法律后果。（二）、行政指導的特征（二）、行政指導的特征n（1）行政指導是行政主體的社會管理行為。n（2）行政指導適用的范圍極其廣泛，其方法多樣。如可采取指導、勸告、建議、告誡等。n（3）行政指導屬于“積極行政”的范疇，而區別“消極”的傳

17、統行政。n（4）行政指導是符合現代法治原則的一種具有行政活動性質的行為，是對傳統上依法行政原則的一種必要補充。n（5）行政指導是一種柔性的不具有法律強制力的行為。它主要以指導、勸告、建議、鼓勵等非強制性的方式進行，并輔以利益誘導機制。n（6）行政指導不直接產生法律后果，因此，不屬于嚴格的行政行為范疇。二、行政指導的種類、意義與作用二、行政指導的種類、意義與作用n（一）、行政指導的種類（一）、行政指導的種類n對行政指導可以從不同角度加以分類：n1.以有無法律根據為標準以有無法律根據為標準，可以分為有法律根法律根據的行政指導和無法律根據的行政指導據的行政指導和無法律根據的行政指導。n2.以其指導層

18、次為標準以其指導層次為標準，可以分為宏觀行政指宏觀行政指導導和個別行政指導個別行政指導。n宏觀行政指導指行政機關對不特定的行業和相對方進行的行政指導；n個別行政指導指針對特定的行業地區和相對方進行的行政指導。n3.以其作用的性質為標準以其作用的性質為標準，可以分為促進性行政指導和限制性行政指導促進性行政指導和限制性行政指導：n促進性指導，指行政機關通過采取鼓勵性措施等方式，促進行政相對方積極作為而進行的指導；n限制性指導，指行政機關以限制行政相對方的行為為目的而進行的指導。n4.以行業或部門管理領域為標準以行業或部門管理領域為標準，還可分為教育、科技、商業、對外貿教育、科技、商業、對外貿易等若

19、干類別易等若干類別。n5.以行政指導功能為標準以行政指導功能為標準，可以分為管制性行政指導、調整性行政指導管制性行政指導、調整性行政指導和促進性行政指導和促進性行政指導。n分為管制性（抑制性）行政指導，指對于妨害秩序或公益的行為加以預防或抑制的行政指導；n調整性（調停性）行政指導，指相對方相互之間發生爭執，自行協商不成時，行政主體出面調停以達成妥協的行政指導；n促進性（輔助性）行政指導，指行政主體為了促使行政相對方的行為合法化而給予的行政指導。（二）、行政指導的意義（二）、行政指導的意義n（1）行政指導是對現行法律不完備的補充，是解決快速多變的社會生活與有局限的立法活動矛盾的有效措施。n（2）

20、行政指導是對某些僵硬法律手段的有效替代。n（3）行政指導體現了現代行政管理民主化的發展趨勢。行政機關采用行政指導手段，更符合行政相對方的意愿，從而更有利于減少相對方對行政管理的阻力，更有利于行政管理任務的完成。（三）、行政指導在我國行政管理中的作用（三）、行政指導在我國行政管理中的作用n1.對法律手段的補充作用。對法律手段的補充作用。我國由于現階段經濟和社會生活的迅速發展，難免會出現立法跟不上、存在“法律空白”的現象。為補充法律手段之不足，可以采取行政指導措施來替代法律手段進行調整，以更為有效地實現行政目標。n2.輔導和促進作用。輔導和促進作用。由于行政機關在掌握知識、信息、政策等方面的優越性

21、，行政指導更具有一種導向和促進作用，能夠合理引導、影響行政相對方的行為選擇，保障社會主義市場經濟順利進行。n3.協調和疏導作用。協調和疏導作用。行政指導的非強制性和自主抉擇，使其在緩解和平衡各種利益主體間的矛盾與沖突中具有特殊有效的作用。尤其是對于社會經濟組織之間的沖突，更需要通過行政指導進行協調和斡旋。n4.預防和抑制作用。預防和抑制作用。行政指導對于可能發生的妨害社會經濟秩序和社會公益的行為，可以起到防患于未然的作用；對于剛萌芽的妨害行為，則可以起到防微杜漸的抑制作用。三、三、 建立、健全我國的行政指導制度建立、健全我國的行政指導制度n（一）、在市場經濟條件下，建立、健全行政指導制度（一）

22、、在市場經濟條件下，建立、健全行政指導制度的必要性的必要性n1.行政指導是建立和發展社會主義市場經濟的要求。行政指導是建立和發展社會主義市場經濟的要求。市場經濟是效率經濟、民主經濟，它要求政府采取具有靈活性而非僵硬性、民主性而非專制性的行政管理方式，因此行政指導即是現代市場經濟對行政管理方式及行政法制的一種必然選擇。n2.行政指導是轉變政府職能和行政模式的要求。行政指導是轉變政府職能和行政模式的要求。傳統行政模式是一種“官本位”的全面管制模式、縱向命令模式，不能充分發揮行政相對方的積極性、主動生，管理手段落后，效率低下。行政指導的非權力強制性行政活動方式的特點，對改革傳統行政模式具有重要意義。

23、n3.行政指導是現代行政法制成本效益原則的要求。行政指導是現代行政法制成本效益原則的要求。行政管理要講求效率與效益。行政指導以其靈活機動性，并能調動相對方的積極性提高行政管理的效率和效果。1、我國有關行政指導的法律規定及其特點、我國有關行政指導的法律規定及其特點n（1）實行改革開放，特別是確立發展市場經濟的方針以來，國家重視了對行政指導的立法規定，不過這些規定的絕對數量還不多，在整個法律規范中僅占極小的比例；n（2）這些規定主要涉及經濟管理部門、科技管理部門和某些社會管理部門的管理領域；n（3）這些規定往往較為原則、簡單，在理解上伸縮性較大，至今尚未正式使用“行政指導”的概念，有時“引導”、“

24、指導”還是泛指一種國家職能；n4）立法對行政指導的程序鮮有涉及。2、目前我國行政指導在法律規定和實、目前我國行政指導在法律規定和實踐中存在的問題踐中存在的問題n1.行政指導行為的規范化、制度化程度低。n2.學術界對行政指導缺乏系統、深入的研究，行政實務界對之缺乏全面的了解和認識；一些人對之采取否定或排斥的態度；這些均制約著行政指導制度在我為的發展。n3.一些行政相關及其工作人員在實際運作中有時將行政指導措施當成行政命令操作，從而侵害了行政相對方的自主權益，導致了行政相對方“希望指導又害怕指導”現象的出現。n4.法律上缺乏對行政指導的約束和糾錯機制。(三三)、構建我國行政指導制度的對策、構建我國

25、行政指導制度的對策和建議和建議n1、轉變觀念，培育現代行政意識、轉變觀念，培育現代行政意識n使行政機關及其工作人員逐步樹立行政目的與效益統一觀、公平與效率觀、行政成本效率觀、行政民主觀、責任觀等現代法治觀念。n2、確立我國行政指導的原則、確立我國行政指導的原則n1.合法原則。n2.合政策原則。n3.民主自愿原則。n4及時靈活原則。3、加強有關行政指導的法制建議：、加強有關行政指導的法制建議：（n1）建立審議會制度。審議會是一種咨詢性、調研性、獨立性、非權力性的合議制組織，由專家學者和有關利害關系人組成。n（2）建立、健全政府信息發布、告示制度。n（3）建立行政建議、勸告、告誡制度。n（4）加強

26、和完善行政調解和協調制度。n（5）建立健全行政獎勵制度。n（6）健全行政計劃制度。n（7）建立責任、救濟制度。單選題n1.下列關于行政機關在行政合同中享有的權利，表述正確的是( )nA.單方變更或解除合同必須雙方協商一致nB.對合同履行沒有監督權和指揮權nC.對不履行或不適當履行行政合同義務的相對人有制裁權nD.沒有選擇合同相對方的權利n n2下列屬于行政合同的是（ ）nA國有企業與其員工簽訂的聘任合同n B行政機關為解決工作人員住房問題而與某房地產公司簽訂的房屋買賣合同nC行政機關與其機關內的清潔工簽訂的用工合同 nD國有土地的出讓合同1C 2Dn3以其作用的性質為標準，行政指導可以分為（

27、）nA促進性行政指導和限制性行政指導 nB管制性行政指導、調整性行政指導和促進性行政指導nC宏觀行政指導和個別行政指導 D有具體法律依據的行政指導和無具體法律依據的行政指導3An4下列關于行政合同的表述，正確的是 （）n A行政合同是一種單方行政行為n B行政合同是傳統合同制度在行政領域的運用，因此它與民事合同是完全一樣的n C行政合同以雙方意思表示一致為前提n D行政機關在任何情況下，不得單方面變更或解除合同n5下列關于行政指導的表述，正確的是 () n A行政指導能直接產生法律后果 n B行政指導屬于“積極”行政的范疇n C行政指導具有法律強制力 n D行政指導具有雙方性4C 5Bn6.下

28、列關于行政合同的表述，正確的是 （ ）nA.行政合同的當事人一方必定是行政主體nB.行政合同的成立只需行政機關單方意志nC.行政合同履行、變更或解除，行政機關沒有優益權nD.行政合同的糾紛不能通過司法救濟n7.下列關于行政指導，表述正確的是 （ ）nA.行政指導是行政主體的社會管理行為nB.行政指導屬于“消極行政”的范疇nC.行政指導具有法律強制力nD.行政指導能直接產生法律效果6A 7An8下列關于行政合同糾紛的表述，不正確的是( )nA行政合同糾紛屬于行政糾紛nB行政合同糾紛可以適用調解nC行政合同糾紛責任承擔的方式主要是賠償責任nD行政合同糾紛應該適用民事訴訟程序n9行政機關締結行政合同

29、不需要遵循的原則是( )nA適應行政需要的原則B全面適當履行原則nC不超越行政權限原則D合同內容合法原則8D 9Bn10行政指導對行政相對人而言( )nA不具有強制力nB部分有強制力nC無法律意義nD是否具有強制力取決于具體情況n11行政指導以其功能為標準，分為管制性行政指導、調整性行政指導和( )nA限制性行政指導 B授益性行政指導nC促進性行政指導 D個別行政指導10D 11C 12.在行政合同中，行政相對人的權利是nA.單方變更或解除合同的權利nB.對不履行義務的行政機關的制裁權nC.對合同履行的監督權和指揮權nD.不可預見的困難情況的補償權n13下列可以成為行政指導主體的是nA國家檢察

30、機關B國家權力機關nC國家行政機關D國家審判機關12D 13Cn14下列行政行為中，不直接產生法律效果的是（ ）n A行政許可 B行政指導nC行政確認 D行政處罰n15下列行為屬于行政指導的是（ ）nA某鄉政府作出決定要求全鄉農民種植煙草 nB某市政府發出文明養狗的倡議nC某工商局依法要求張某提供其經營商品的質量合格證書 nD某環保部門對造成污染的甲企業作出停業整頓的決定14B 15Bn1下列關于行政機關在行政合同中的權利義務的說法，正確的是（ ABCDE ）nA行政機關對合同履行具有監督權和指導權 nB行政機關可以單方無條件地變更或解除合同nC行政機關對不適當履行合同義務的相對人可以加以制裁

31、nD因行政機關原因引起合同變更或解除而造成相對人合法權益損害的，行政機關應依法賠償或補償nE行政機關有保證兌現其應給予合同相對方的優惠或照顧的義務 1ABCDEn2、締結行政合同的方式、締結行政合同的方式主要有（）nA.招標 B.拍賣 C.邀請發價nD.直接磋商 E.談判n3、行政規劃的主要作用是（）nA.程序功能 B.整合功能nC.引導與約束功能 D.評價功能nE.預測功能2ABCD 3ABCDn行政合同n行政指導n行政規劃行政指導指行政主體在其職責、任務或其所管轄的事項范圍內，為適應復雜多變的經濟和社會生活的需要，基于國家的法律原則和政策，在行政相同方同意或協助下，適時靈活地采取非強制手段

32、，以有效地實現一定行政目的，不直接產生法律效果的行為n行政合同，又稱行政契約，是指行政主體為了行使行政職能，實現特定的行政管理目標與公民、法人和其他組織經過相互協商、意思表示一致所達成的協議。n行政規劃是指行政主體在實施公共事業和其他活動之前，首先綜合地提出有關行政目標，事先制定出規劃藍圖，以作為具體的行政目標，并進一步制定為實現該綜合目標所必需的各項政策性大綱的活動。簡答題n1、簡述行政指導在我國行政、簡述行政指導在我國行政管理中的作用管理中的作用n2、簡述行政合同的特征n3、簡述行政指導的特征、簡述行政指導的特征n4.簡述行政合同中行政機關的權利1、簡述行政指導在我國行政管理中的作用行政指導在我