1、 文章來源：中顧法律網上網找律師 就到中顧法律網 快速專業解決您的法律問題制定中國國有財產法的基本思路屈茂輝 湖南大學法學院 教授關鍵詞: 國有資產/專門立法/原則/框架內容提要: 在民法典之外另行制定國有財產法是世界許多國家的通行做法。我國現行國有財產法律體系存在較多缺陷 ,必須在物權法之外制定國有財產法。在制定國有財產法時,必須把握五個立法原則:(1)貫徹國有財產分類規范的 思想;(2)按照國際化趨勢確立國有財產取得制度;(3)遵循經營性國有財產法律規范的自身科學性;(4)規定國家一 體所有、中央與地方分級代表的基本制度;(5)具有可操作性和可訴性。國有財產法的內容如下:總則;國有財產的取

2、 得;國有財產所有權的行使;國家公共財產的管理機關;經營性國有財產的分級代表;國家財產的處分;國庫;國有財 產的登記備案;對國有財產支配者的監督;法律責任;附則。在依法治國,建設社會主義法治國家的目標模式和總體進程中,國有財產(國有資產)管理體制的改革,自然也離不開法治,離不開制定一部中華人民共和國國有財產法來進行規范。但是,如何制定一部既有中國特色又體現國有財產法自身科學性的法,卻是一個極值得探討的重要課題。本文以一個學者的立場,在緊扣我國國情的基礎上,就制定中國國有財產法的基本思路作些研討,以期有益于該法的出臺和我國國有財產管理體制的改革。一、制定中國國有財產法的必要性國有財產雖然在國際法

3、上不是國家的構成要素之一,但它是政府運行和社會公共事業的基礎,更是社會主義制度得以建立和保障的物質前提。因此,現代國家都有自己的財產 (資產)。根據國家財產的實質特性,國家所控制的財產可以分為兩類:一類是國家公共財產,又稱為不可交易的國有財產、公用財產,它們是為公共利用和公共利益而存在的財產,國家在任何情況下對它的處分都必須通過特定的程序才能使其加入到整個社會財產的流轉之中;另一類是國家普通財產,也稱為國家私產、可交易國有財產、經營性國有財產,這是國家專有的可以自主處分的財產,不管是用于社會公益事業,還是用于商業投資,或者是將之出賣給個人,只要符合民法的平等自愿、等價有償原則,都是合法有效的。

4、在自由資本主義時期,發達國家一般認為國有財產適用民法規范但通過公共目的或者立法來限制某些財產的處分或者將不可交易的國家財產排除在民法之外。20世紀以來的普遍趨勢是, 民法對國有財產分類作出規定,可交易國有財產適用民法的一般規則,另行制定國有財產法對國有財產進行特別規范。 我國現行國有財產法律體系,主要是通過我國憲法、民法通則、公司法、專利法、著作權法、土地管理法、草原法、海域使用權管理法、個人所得稅法、稅收征管法等法律以及大量的涉及國有財產的行政法規、行政規章如國有資產評估管理辦法、國有企業財產監督管理條例等構成。這些法律法規的制定和實施,對于規范我國國有財產的取得、使用和管理,防止國有財產的

5、流失、促使國有財產的保值和增值,發揮了積極的作用。但是,對照把我國建設成為富強、民主、文明的社會主義國家的憲法精神與“十六大”確定的全面建設小康社會的目標,我國現行國有財產法律體系,還存在較多的缺陷,最主要的有以下幾個方面:1.可供執行的法律依據形式零亂,層次較低。我國目前關于國有財產的立法,除刑法外,形式過于分散,內容也多具有即時性,同時立法形式主要表現為行政法規和行政規章,甚至非規章的政策性文件在實踐中發揮著極其突出的作用。2.沒有區分兩類性質不同的國有財產。我國現行立法沒有國家公共財產和國家私產的規定,實踐中常常發生地方政府處分具有獨立的法人資格的事業單位的經營性財產的案件。3.國有財產

6、取得缺乏與建設社會主義法治國家相協調的系統制度。從法理上說,沒收、征收、稅收、罰金、罰款、收費等國家依據其公權力取得的財產都是國有財產,但我國還沒有全面建立依據這些方式取得的財產都是國有財產的觀 念,特別是收費制度,問題更是世人共睹。另外,無主財產應由誰取得尚無詳細具體的法律規定。4.沒有確認地方公共團體所支配的財產的權利性質,從而使得現行地方公共團體的財產欠缺合法性。地方公共團體(包括地方政府)所支配的財產,無論在改革開放之前還是之后,客觀上都是存在的,在實行社會主義市場經濟體制之后尤其在國家實行分稅制以后,地方公共團體支配的財產在不斷增加,但地方公共團體所支配的財產,在權利屬性上是什么,現

7、行立法沒有涉及。5.國有財產支配主體過于寬泛,極易造成國有財產的流失和部門之間的分配不公。我國目前能夠支配國有財產的主體,從中央到地方基層單位,數量非常之大,各支配單位客觀上有著自己本單位的利益,為了實現這種利益,相當多的國有財產支配者將非稅國有財產視為本單位的財產予以分配,既造成了國有財產的流失也造成了部門之間的嚴重的分配不公。此外,國有財產的管理機關尤其是分級代表機關及其權利、義務沒有法律確認,國有財產的登記備案制度、總帳制度、報告制度無法律規定,經營性國有財產所有權代表者比較混亂,國有財產對于國有財產的支配者特別是數額巨大的基礎建設投資的支配者欠缺必要的監督制度。我國正在擬定中華人民共和

8、國物權法,也正在準備對現行憲法進行修改,但這些都只能解決國有財產法律制度的一小部分問題。因為,憲法只能宣示性規定國家所有權,同時面對兩類不同特性的國有財產,物權法不可能作出同一性規定,亦即它不能解決國有財產的一切問題,仍然需要有專門的立法即國有財產法。因此,從國際比較的角度及我國的歷史經驗看,彌補我國國有財產法缺陷的最好對策是盡快制定國有財產法。物權法只對國有財產作出原則規定,根據憲法和物權法,制定國有財產法。二、制定中國國有財產法的立法原則1.貫徹國有財產分類規范的思想國有財產法不但要規定國有財產的范圍,更要規定兩類不同特性的國有財產。對于不可交易的國有財產,要明確規定其類型,從中國的實際情

9、況來看,它主要為:全面直接利用的財產如公共道路、廣場、公共設施等,不具有經濟價值或者暫時難以利用的財產如沙漠、荒山、海洋等,只能由國家占有利用的財產如國家機關占用的土地、軍事用地、邊境用地、自然保護區等。基于中國的國情,對于土地、礦產、水資源等自然資源,國家不能處分所有權只能讓與占有、使用、收益權,即這些可交易國有財產屬于處分權受限制的不動產。其他的國有財產即為自由處分的國有財產。2.按照國際化趨勢確立國有財產取得制度以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展,是我國社會主義初級階段的一項基本經濟制度。因此,國有財產法應當以此為出發點來全面規定國有財產的取得制度,明確規 定對私人財產不實行國有化,

10、區分征收和征用,規定征收的公共利益目的范圍以及對征收財產按市場價值進行補償的原則,將收費納入國有財產的取得方式之內并規定收費法定主義,將現行具有合法性的收費盡可能的轉化為稅收,以法律的形式明確中央稅(國稅)與地方稅的界限,建立無主財產由國家取得的一般規則。3.遵循經營性國有財產法律規范的自身科學性經營性國有財產性質上屬于可交易國有財產,包括:國有土地及其他自然資源使用權、國有建筑物、國有動產(含貨幣)、國有知識產權、國有股權、國有債權等。應當遵循經營性國有財產法律規范的自身科學性確認國有財產代表機關對國有企業的出資人身份及其股東權,規定國有企業中國有財產代表人的選任條件、程序及其監督制度,對于

11、國有企業的獨立主體地位及法人財產權責應由民法規定,剝離國家行業性總公司的行政管理職能,拋棄國有企業經營權的提法及國有大型企業或企業集團行使國有財產出資人權利的做法。4.規定國家一體所有、中央與地方分級代表的基本制度雖然在分稅制的格局下,各個地方有自己可以支配的財產,但是,從尊重中國的現實并著眼于未來的基本政策出發,我們必須堅持國家一體所有即國家統一所有的基本制度,放棄國家所有(也稱中央所有)、地方所有的思路,確立中央政府和地方縣以上政府的國有財產代表機關地位,賦予中央政府、省級政府、設區的市政府的國有財產管理部門對于經營性國有財產的代表機關資格,規定國庫的設置及其管理體制,具體規定代表機關的行

12、為規則。5.具有可操作性和可訴性可操作性是指國有財產法的規則比較細密,可以直接適用,不需要另行制定實施條例或實施辦法、實施細則。可訴性則是該法規定了對國有財產管理者的監督者,同時,當國有財產發生流失和權屬糾紛時,能夠訴之于司法機關。三、中國國有財產法框架結構與主要內容第一章總則規定立法依據和立法宗旨;國有財產的法律定義;國有財產的范圍;以例舉的方式界定國家公共財產的范圍;規定國家普通財產。第二章國有財產的取得規定國有財產的各種取得方式,具體規定國家財產的稅收取得、收費取得、罰金取得、罰款取得、沒收取得、經營取得、接受贈與、無主財產的取得、征收取得;規定稅收取得、收費取得、罰金取得、罰款取得、沒

13、收取得、征收取得的法定主義原則;規定征收取得的補償規則;規定中央稅和地方稅的范圍;明確規定不實行國有化。第三章國有財產所有權的行使規定國有財產的所有權由中央政府和縣以上地方政府代表國家行使;明確政府行政首長對于國有財產進行處分的權限。第四章 國家公共財產的管理機關規定國家公共財產的所有權由中央政府和縣以上地方 政府代表國家行使,但軍事設施所有權由軍隊代表國家行使;公共設施的直接管理人經中央政府或者縣以上地方政府授權,可以行使其管理的公共設施的所有權。第五章經營性國有財產的分級代表規定經營性國有財產由中央政府、省級政府、設區的市政府設立的國有資產管理部門代表國家行使所有權或其他財產權,其收益所得

14、歸國家所有;規定中央政府、省級政府、設區的市政府的國有資產管理部門的權利義務;中央政府、省級政府、設區的市政府的國有資產管理部門可以作為出資人設立企業,向企業派出董事、監事或者非公司制企業的負責人,也可以依法設置具有法人資格的投資管理公司,負責經營性國有財產的經營管理;規定國有企業董事、監事的任職條件及考試選拔程序;規定經營性國有財產的信托;明確規定上級政府國有資產管理部門對下級政府國有資產管理部門的業務指導關系。第六章國家財產的處分規定處分國家公共財產的條件及其程序;規定各級政府處分國家普通財產的具體情形;規定國家公共財產轉化為普通財產的具體情況。第七章國庫規定國庫的性質、地位和分級;規定國庫與各級財政、國家銀行的關系;明確各級國庫的權利義務;規定國有財產入庫、出庫的具體規則。第八章國有財產的登記備案規定中央政府、地方各級政府、國庫、國有資產管理部門必須對國有財產登記備案,設立總帳;規定國有財產總帳的具體規則。第九章對國有財產支配者的監督