1、新常態下財政改革如何支持經濟發展（中）溫來成 中央財經大學公共管理中心主任 / 教授二、新常態經濟運行下的財政改革與發展面臨的挑戰我們以經濟新常態為背景， 來看一下這一種經濟新常態運行環境的變化， 對國家財政的改革與發展帶來了哪些挑戰。 我們認識這些挑戰， 也是為今后我們國家各項財政改革和發展措施的出臺， 要能夠有一個充分的思想準備， 充分的理論準備。 這些挑戰可能體現在很多方面，我們下面主要從收入、支出和財政的宏觀管理這樣一些方面來做一些歸納。（一）財政收入告別超常規增長，進入中低速增長時期，國家財政平衡壓力增大我們現有的財政基礎是在過去長達10 多年，兩位數增長的基礎上形成的。那么隨著現在

2、經濟的下行， 財政增長速度的放慢， 過去已經抬高了的財政支出基數， 那么我們如何在新的形勢下能夠保持平衡？比方說，我們2015 年全國財政收入總收入總的這個口徑，也就是增長7%。那么收入只增長了7%，我們各級政府所面臨的經濟發展、社會發展的支出責任并沒有降低。在這樣一種情況下，財政收支平衡的難度就大大提高了，這是第一個。（二）壓縮公共管理支出，降低公共管理成本壓力增大在財政收入增長速度放慢， 支出壓縮比較困難的情況下， 我們要壓縮公共管理支出， 降低公共管理成本的壓力， 也就比較大了。 那么我們知道公共管理支出， 像行政管理費用，它是政府履行職責的必要條件。 那同時和經濟發展支出， 和民生支出

3、， 和直接用于改善人民生活的支出， 它是一個彼此消長的關系。 也就是說收入一定的條件下， 你用于行政管理經費等公共管理支出增加， 相對而言就要減少發展經濟的支出， 減少科技教育文化等民生支出。 那么在經濟新常態下， 我們為了保持經濟的增長， 為了繼續改善民生， 使人民從經濟發展中得到更多的實惠。 在這樣一種情況下， 我們就需要進一步地壓縮公共管理的支出， 降低公共管理的成本， 使我們有更多的資源用于發展經濟，用于改善民生。在這個方面來講， 我們的壓力還是比較大的。那么從改革以后， 開放以來的情況看， 我們推動了多輪的的行政管理體制改革， 大幅度地壓縮了行政機構和行政人員。 從這一點上來講， 改

4、革的效果還是明顯的。 但是在另外一個方面， 從國家財政用于行政管理支出的費用上來講， 這種下降還不是很明顯。 或者說目前在我們財政支出的比例里面， 公共管理支出所占的份額還是比較高的。 然后在一個新的形勢下，就要求采取措施，降低成本，節約資源。（三）就業壓力增加，就業服務、低保、失業救濟支出增加在經濟新常態下就業壓力將進一步增加， 就業服務、 低保、 失業救濟等社會保障類的支出增加。 因為經濟進入新常態以后， 那么一些經營管理不善的企業， 可能面臨著破產倒閉的境地。 有一些行業面臨著去產能、去庫存的問題。 在這一種形勢下，就業的壓力就會進一步 地增加。從某種程度上來講，就業問題是最大的民生，老

5、百姓有就業崗位，他就有收入，就 能夠有相應的貨幣去購買生活所需要的各種資料，市場就有正常的需求。因此在經濟新常態下， 要高度關注就業問題， 特別是在煤炭行業， 鋼鐵等行業大幅度地壓縮產能的情況下，要做好職工的安置工作，防止形成大規模的失業現象。通過轉崗培訓，通過鼓勵職工創業再就業， 使我們的就業市場能夠保持相對穩定， 這是一個非常重要的方面。（四）老齡化加速形勢下社會保障支出剛性壓力增加在經濟進入新常態下， 隨著我們國家老齡化形勢的加劇， 政府財政社會保障支出的剛性、壓力就會增加， 因為你收入減少了。 但是隨著我們國家人口的老齡化， 用于社會保障的支出，不僅不能夠減少， 反而還要增加。 這是我

6、們國家在現階段， 就財政管理過程當中面臨的一個巨大的難題。從我們現有的指標來看，比方說我們60 歲以上的人口，占社會總人口的比重已經到了15%左右，平均壽命在延長，這就給我們財政的一系列的支出帶來了很大的壓力。比如退休金、社會保障等支出，這是第四點。（五）環境保護支出壓力增加在我們國家經濟進入新常態， 財政收入下降的情況下， 我們要治理環境污染， 要給人民生活一個碧水藍天的環境。 這樣就面臨著一個環保的需求和資金需要之間的缺口， 這個也會給各級財政帶來比較大的壓力。（六）社會矛盾凸現，維穩支出壓力增加在經濟進入新常態條件下， 各種社會矛盾肯定會進一步地加劇。 我們維護社會穩定的各項支出，也隨之

7、需要增加。因為在經濟繁榮時期， 經濟高速度增長時期，許多矛盾都被這一種高速度的增長、 繁榮所掩蓋。 而這一個高速度增長逐漸退去， 在它掩蓋之下的各種社會矛盾逐漸就會顯現， 這樣就形成各種各樣的社會的不穩定因素。 那么我們在財政管理過程當中，需要考慮到這一種財政支出的壓力。（七）如何推行績效預算，提高支出效益，滿足社會公共需要就是說我們在財政收入增長速度下降， 而財政支出責任并沒有多大減少的情況下。 那么所面臨的一個難題，那就只能說努力去提高資金的使用效果，就是我們平常所講的少花錢、多辦事、辦好事，來滿足目前經濟社會發展和管理的需要。從我們財政管理上來講，就需要推行績效預算， 加強對財政資金支出

8、績效的考核， 不斷地提高財政支出的效益， 來滿足社會的需要。 目前我們國家已經進行了許多方面的探索， 財政部門已經制定了一些財政支出績效評價的規章制度和一些基本的評價指標體系。 那這個還不夠， 還需要進一步地推進這些方面的工作。（八）如何努力實現公共服務均等化，體現社會公平我們在經濟新常態下， 還面臨著一個如何努力實現公共服務的均等化， 體現社會的公平。雖然收入減少了， 但是我們所面臨的解決區域之間， 解決城鄉之間， 公共服務不均等的這個問題的責任，并沒有減少。特別目前，我們國家仍然處在一個高速城鎮化的歷史時期。 在這樣一種情況下， 大批的農民工進入城市以后， 如何來解決這些流動人口和原有城市

9、居民之間的這種矛盾。比方說，農民工子女入學的問題，農民工享受養老保險、 醫療保險等社會保障的問題， 農民工等流動人口群體， 享受當地公共衛生服務的問題。 那么從我們目前的情況來看， 這是在新型城鎮化過程當中， 必須要解決的問題。 但是又面臨著財政收入減收所帶來的壓力，需要在兩者之間進行平衡。這是第八個方面。（九）如何規范財政投融資，劃清政府財政與市場的邊界就是我們現在在財政管理上出現的一些新的情況， 我們面臨著如何規范財政投融資， 劃清政府投資與市場的邊界，也就是我們面臨著一個轉變職能的問題。因為經過30 多年我們國家經濟高速度的發展， 我們已經有了一個比較好的經濟發展環境， 社會主義市場經濟

10、的秩序也已經初步建立。 那么在這樣一種情況下， 我們怎么樣來進一步地轉變政府職能， 解決政府職能和市場的邊界的問題， 也就是我們平常講的所謂越位和缺位的問題。 這個在財政投資領域它是非常明顯的。 首先， 盡管我們現在是世界第二大經濟體， 我們人均國民生產總值已經達到八千美元左右， 也就是達到中等收入國家的下限。 但是我們和發達國家相比， 人均收入水平還比較低。 也就是說， 我們仍然是一個世界上最大的發展中國家。 那么在今后一個比較長的時間內發展經濟， 把這個蛋糕做大仍然是我們國家首要的任務。 也就是說， 發展是硬道理。在這樣一個過程當中，國家財政需要保持對經濟發展的一定的投入，不能夠太少。另外

11、一個方面， 咱們現在已經有了一個良好的基礎， 我們國家已經有比較健全的國民經濟體系。鄉鎮企業、 民營經濟等非公有制經濟，已經獲得了比較快的發展。 那么我們政府對財政投資應該逐步轉變到以彌補市場失靈為主的領域。 在競爭性領域， 國家財政應該逐步退出， 不與民爭利， 重點解決市場失靈的問題。 也就是說財政的投資主要解決那些在一般情況下，企業和個人不愿意干，干不了， 但同時經濟社會發展又需要的這樣一些投資項目。 和整個社會形成一個互補的優勢， 而不是一個與民爭利的局面。 這也是我們在新經濟常態下， 財政投資所需要解決的一個問題。（十）如何控制政府債務增長，防范債務危機我們面臨著如何控制債務增長， 防

12、范債務危機的問題。 因為 2008 年金融危機爆發以后，我們為了應對突如其來的危機， 進行大規模的投資。 許多地方政府成立了大批的地方政府投融資平臺， 開展融資直接債務， 進行地方的經濟建設。 在我們有效地應對了這場危機的同時，也產生了不少的地方政府債務。那么根據財政部債務甄別的結果到 2014 年年底，我們地方政府的債務中，政府負有直接償還責任的債務有15 萬億之多。從我們2016 年的情況來看，國家繼續推行積極的財政政策，提高了財政赤字占GDP勺比例，適當地擴大了地方政府債券的發行， 這就意味著今后我們還是要有效地控制地方政府債務的增長， 要防范債務危機的出現， 就是我們前面所講的， 我們

13、的底線是不能夠出現系統性和區域性的這種危機。 這種情況在地方政府債務管理領域還是比較明顯的。（十一）如何增設新稅種，優化稅制結構，開辟新稅源在經濟新常態下，我們還面臨著如何增設新的稅種，優化稅制結構，開辟新的財源。也就是說我們的政府還是需要根據新的環境的變化， 要為政府履行公共管理職責儲集相應的收入。 也就是說要面臨著一個開辟新的財源的一個壓力， 或者說一個任務。 在這些方面我們國家從目前現有的稅種來看， 有一些稅種還是有一定的潛力。 比方說， 我們國家目前實施的房產稅，在經過改革以后，實行評估征稅。那有可能將來成為我們國家地方政府的支柱財源，為城市的維護和建設提供穩定的收入。 還有像資源稅，

14、 我們可以適當地擴大資源稅開征的范圍。一方面抑制資源開采、開發、利用過程中的浪費的現象。另外一個方面，也能夠適當地增加政府財政收入，來應對在經濟新常態下，由于經濟整體下滑，財政收入增長速度放慢，甚至下降的這樣一種情況。（十二）如何處理政府間財政關系，促進經濟社會可穩定、協調、可持續發展我們在經濟新的形勢下， 面臨著經濟新常態， 我們還是要進一步地完善我們國家財政管理體制，解決好各級政府之間的關系，為經濟和社會的發展創造良好的條件。也就是說，我們要通過調整中央和地方各級政府的事權， 履行各自的職責， 為經濟和社會的發展創造良好 的條件。這是我們講的第二個問題。 三、新常態下財政改革支持國家經濟發

15、展的目標下面我們接著看第三個問題， 新常態下財政改革支持國家經濟發展的目標。 那么也就是說在新的形勢下， 我們需要通過一系列的財政改革， 來促進我們國家經濟可持續發展。 那么 具體來講，需要達到一個什么樣的目標呢？我們可以從這么三個方面來看。（一）保持經濟增長處于合理區間（6.5%左右）我們通過財政的改革， 包括對經濟的投入， 最終要能夠保持我們國家的經濟增長率處在一個合理的區間。那么根據我們現在的測算，要能夠實現2020 年達到小康社會的標準，經濟增長率要能夠平均達到年GDP曾長6.5%左右。因此我們各項財政改革的措施的推進，要有利于實現這樣一個目標。雖然說我們要改變過去，以GDP英雄，追求

16、經濟的高速度增長。 但是我們前面已經講過了，我們國家目前仍然處在一個發展中國家的一個狀態。也就是說，我們的經濟發展水平和發達國家之間有比較大的差距。 特別是人均國民生產總值或者人均收入。 因此在相當長的一段時間內， 發展仍然是第一要務。 我們雖然不能夠去追求過高的增長速度，不能唯GDP不能按照GDP英雄，但是我們還是要保持合理的必要的經濟增長速度。在財政改革的過程當中， 無論是各項改革制度的設計， 財政政策的制定， 都要圍繞著這樣一 個目標來實施。我們的財政投資、 產業結構的調整等措施， 要能夠促進經濟的增長， 調動社會各個方面投資創業的積極性。 我們的各項稅收政策，要能夠實現合理負擔， 規范

17、行政事業的收費，減輕企業的負擔， 促進經濟的增長。我們要繼續推進科學技術的進步，鼓勵企業增加投資，在這樣一系列政策的推動之下， 使我們國家經濟在今后一個比較長的時間里， 能夠保持一個中速或者中高速增長的態勢。也就是說，經濟的平均的增長率，能夠保持在6.5%左右，如期實現小康社會的宏偉目標， 為實現我們國家的經濟社會發展戰略， 實現中華民族的復興的夢想，提供堅實的基礎。這是第一點。（二）調整經濟結構，促進產業升級，提高國家產業競爭力，實現可持續發展我們各項財政改革， 各項制度的實施，各項政策的制定， 要把調整產業結構，促進產業升級，提高國家產業競爭力，實現經濟的可持續發展，作為一個重要的目標。也

18、就是說，在經濟進入新常態以后，我們在某種程度上，要把經濟調整的重點， 放在結構的調整上。 如何實現由粗放式經營向內涵式發展？由過去依靠人力、 物力、 財力的投入， 來促進經濟增長轉變到更多地依靠科學技術，依靠勞動生產率的提高，來增加效益。不僅要能夠在一、二、三產業之間協調發展， 而且在各個產業內部都要不斷地優化， 提高我們國家產業在國際上的競 爭力。比方說在農業內部， 種植業、 養殖業以及其他農副業產品生產之間的關系； 在工業內部，戰略新興式產業、 高科技產業和傳統產業之間的這一種關系， 來推動我們國家產業結構能夠不斷地升級。 在服務業， 那么一些新的服務業業態， 比方說生產型服務業、 互聯網

19、金融等等，這樣一些新的服務業， 新的業態的出現， 它可以大大地提高服務業的競爭力， 能夠為城鄉居民提供更多的服務， 來改善人民生活。 在今后相當長的一個時間里， 我們都面臨著一個產業結構的調整問題， 淘汰落后的產能， 減少對于資源的消耗和環境的破壞， 走可持續發展這個道路， 使我們國家的產品，在國際市場上有更高的聲譽， 更多的市場份額。 能夠轉變其他國家消費者對中國產品的印象和看法，比方說我們要能夠實現，由中國制造向中國創造轉變，我們通過產業結構的調整， 提高我們國家產品的技術含量， 特別是擁有自主知識產權的這些產品，它的開發，它的發展，來提高我們國家產業的競爭力，改變我們在國內市場上，在國際分工企業中處于末端的這一種狀況。 使我們國家的經濟， 能夠進入一個新的發展階段， 這是第二點。（三）提高經濟效益，增加城鄉居民收入，縮小收入差距我們通過各項財政改革， 各項財政方針政策的落實， 要能夠不斷地提高國民經濟的效益，增加城鄉人民收入， 縮小收