1、改革開放以來我國涉外稅收政策的回顧與取向         摘要：本文通過對改革開放以來我國涉外稅收政策的回顧，提出涉外稅制建設的基本原則應由“效率優先，兼顧公平”轉向“公平優先，兼顧效率”，并提出我國涉外稅收政策的新取向。 關鍵詞：涉外稅收；稅收法定主義；新取向 改革開放初期，稅收優惠在吸引外資方面發揮了至關重要的作用。隨著我國改革開放的不斷深入以及經濟體制的逐步完善，稅收在引資中的影響權重隨著其他各種因素影響的不斷增強而減弱。2007年中華人民共和國企業所得稅法的通過以及2008年1月1日的正式實施，意味著我國涉

2、外稅制的方向性轉變。因此，以十七大精神為統領，重新定位稅收在招商引資工作中的使命和功能，充分發揮稅收在創新利用外資方式、優化利用外資結構、推動自主創新和區域協調發展等方面的作用是一個迫切而又現實的課題。 一、改革開放以來我國涉外稅收政策的回顧 我國涉外稅收政策是隨著國家對外經濟與貿易交往活動的發展而逐步建立起來的。尤其是在1978年確立對內搞活經濟、對外開放的基本方針并由封閉內向型經濟向開放外向型經濟轉變以來，我國對外經濟交往和技術合作迅猛發展，形成了對外開放的新局面，這迫切要求制定、建立和實施一整套涉外稅收法規，我國涉外稅收制度由此得到迅速發展和確立。 上世紀80年代初期，為最大限度的招商引

3、資，“以全面優惠促開放”為導向，以招商引資規模為重點，以全面優惠、最大負擔和平等為基本原則，涉外稅制體現出稅負從輕、優惠從寬、手續從簡的若干特點。自1984年起至1993年，我國陸續頒布一系列擴大稅收優惠的法規，并圍繞經濟特區、經濟技術開發區、沿海經濟開放區、高新技術產業開發區和保稅區等的建設，逐步設計、形成了“經濟特區經濟技術開發區沿海經濟開放區其它特定地區內地般地區”的多層次涉外稅收優惠格局。 1994年后，為改善投資環境，適應建立和發展社會主義市場經濟的需要，我國涉外稅制建設經過一段時期的發展、局部修改與完善后形成內外兩套企業所得稅稅制，但從涉外稅制建設的基本原則看，對外資由最初的全面優

4、惠逐步向特定行業優惠過渡。雖然是內外兩套企業所得稅稅制，但由于1993年12月13日將國營企業、集體企業和私營企業三個企業所得稅暫行條例以及國營企業調節稅征收辦法進行整合并制定中華人民共和國企業所得稅暫行條例，1994年1月1日起開始實施的中華人民共和國企業所得稅暫行條例，將內資企業所得稅稅率規定為33，與1991年制定的中華人民共和國外商投資企業和外國企業所得稅的稅率持平，說明當時內外資企業所得稅的稅負相對于改革初期已很接近了。除經營期在十年以上的生產性外商投資企業可享受“兩免三減半”的優惠外，一般外資企業(不包括可享受特殊優惠的外資企業)與內資企業的征稅規定基本相同。另外，在新的個人所得稅

5、制度下，中外籍人員適用的稅率已完全相同(為照顧外籍人員的生活水平，新個人所得稅制度允許在我國工作的外籍人又在就其工資、薪金繳納個人所得稅時，再扣除3 200元的附加減除費用)。所以，在涉外所得稅的征收上，我國已不再堅持全面優惠的原則。 2007年3月16日，十屆全國人大五次會議通過中華人民共和國企業所得稅法，并于2008年1月1日起開始施行，新法的通過及實施標志著我國從此告別企業所得稅的“雙軌”時代，真正實現“兩稅合一”。新企業所得稅法從我國現階段的國情出發，針對當前在稅收領域存在的新情況和新問題，進一步明確所得稅征收的原則，明確內外資企業適用統一的企業所得稅稅率，進一步規范了企業的稅前扣除辦

6、法及其標準，完善了稅收優惠政策，強化了稅收征管。該法的貫徹實施將有利于我國產業結構優化升級，有利于為各類企業創造一個公平競爭的稅收環境，標志著未來我國涉外稅制建設由對外資優惠轉向統一稅制、公平競爭。 二、改革開放以來我國涉外稅收政策的實施效果 改革開放初期，我國涉外稅制建設以全面優惠原則為基本原則是由我國特殊國情決定的。一方面，我國面臨加速實現現代化這一歷史使命，需要大量吸引外資和先進技術，這就需要為外國投資者提供較多的稅收優惠，以創造一個有吸引力的投資環境。另一方面，由于在實行對外開放政策的初期，我國稅收法制不健全，所得稅制度不完善，也缺乏適用的所得稅制度，原有的工商所得稅已遠遠不能適應對內

7、搞活經濟及對外開放的需要。在當時的歷史條件下，制定一套同時適用于國內企業和外國投資者的稅法比較困難，為解決這一困難，我國權衡利弊，選擇了全面優惠原則。 從多年的政策實施效果看，我國涉外稅收優惠政策對吸引外資、建立和完善社會主義市場經濟體制及促進國民經濟快速發展起到了一定作用，尤其是在改革初期是十分必要和正確的政策措施。但隨著改革開放的不斷深入和經濟的迅速發展，我國的經濟發生重大改變。首先，社會主義市場經濟體制不斷完善，投資環境逐步優化，法規制度日趨健全，社會也很穩定。其次，社會資金規模顯著擴大，市場投資能力明顯增強，尤其是2003年以來我國經濟始終保持兩位數的持續高速增長，2006年全國國內生

8、產總值為209 407億元，比上年增長10.7。再次，我國加入WTO后，原有的涉外稅收優惠制度已背離了包括國民待遇原則、統一性原則等在內的多邊貿易規則要求，不僅有損整個稅收制度的完整性和嚴肅性，也在一定程度上不利于市場競爭的公正和公平，成為阻礙經濟社會全面協調、健康發展的不利因素。因此，我國涉外稅制建設的基本原則應遵從“最初的全面優惠一特定行業優惠一確保公平競爭”這樣一條邏輯主線，重新定位涉外稅收政策在招商引資中的使命和功能，使招商引資工作實現由過去只重數量規模向追求質量結構的根本性轉變。 要完善利用外資的戰略，就要以科學發展觀作為創新利用外資理論的指導思想，即堅持以人為本，樹立全面、協調、可

9、持續的發展觀，按照統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放以推進改革和發展。因此，科學發展觀既是全面建設小康社會和實現現代化的指針，也是我國涉外稅收政策的目標導向之所在。 與科學發展觀的多層次目標取向相適應，稅收作為國家的重要財力保障手段與調節經濟運行、協調國家和微觀市場主體利益關系的重要杠桿，要創新思路，更新觀念，超越單純就經濟論稅收、就稅收論經濟的“稅收經濟觀”，以便在為國家實現“經濟社會和人的全面發展”目標取向提供必要財力支持的同時，憑借其內在的杠桿調節作用為“經濟社會和人的全面發展”營造良好的發展環境，并最終為國民經濟的持續快速健康協調

10、發展提供有力支持。涉外稅收作為國家宏觀經濟調控的重要政策之一，應以一種積極的姿態致力于推進“五個統籌”，促進科學發展觀的貫徹和落實。與此相適應，我國涉外稅收政策原則和理念也應由“效率優先，兼顧公平”向“公平優先，兼顧效率”轉變，即涉外稅收政策的制定要基于公平視角為外資創造良好的投資環境以及引導投資方向。          三、我國涉外稅收政策的取向 (一)樹立和落實科學的稅收觀，為內外資企業創造統一規范的競爭環境?？茖W的稅收觀要求我國稅制全面落實“公平效率觀”，在突出效率優先的同時，更加注重社會公平，充分

11、發揮稅收在調節收入分配、滿足社會福利、保護生態環境、維護國家權益等方面的積極作用。這就要求通過積極推進稅制改革，公平稅負，為內外資企業創造統一、規范和穩定的稅收制度環境，為“統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放”提供必要稅收制度支持。 1.增強稅收的透明度。為體現WTO公平競爭和透明度原則，應盡快完善稅收立法，使稅收真正體現“一稅一法”的原則。要按照中華人民共和國立法法的精神，進一步修改和完善現有稅法，可將較為成熟的條例上升為法律，將不能更改的“暫行”條例上升為正式條例；要集中稅收優惠立法權，對稅收優惠制定的程序及各部門的權限加以規定，使稅

12、收優惠的制定遵循嚴格的審批程序；要限定稅收優惠權的行使，各地區不得擅自擴大稅收優惠范圍和提高稅收優惠標準；要加強對稅收執法人員的培訓，努力提高業務素質和業務水平，加強對網絡交易活動的管理。 對稅負較重的行業進行政策調整，實現統籌發展。我國應加速實現產業結構的戰略升級，加速落后行業、落后產業的發展。對能源、交通運輸、水利等基礎產業和高新技術產業實行稅收優惠，引進先進技術與管理經驗，以推動我國基礎產業發展和提高科技水平。 轉變稅收優惠思路，促進資源的合理配置。首先，進一步體現稅收在招商引資中的政策導向性，提高引進外資的質量和結構。其次，對現行區域優惠政策做方向性調整。新稅法一方面取消經濟特區、經濟

13、技術開發區的稅收優惠政策。另一方面，關于實施企業所得稅過渡優惠政策的通知規定繼續執行西部大開發稅收優惠政策，這符合我國經濟發展的實際情況，將推動我國區域經濟的協調發展。再次，轉變稅收優惠形式，強化利用外資效果。從經濟發展和產業升級的要求看，各國稅收優惠發展的趨勢是弱化直接優惠，發展間接優惠。為充分發揮稅收優惠效果，我國現行外資稅收優惠模式要實現三方面的轉變：一要由直接減免為主轉變為間接減免為主。二要由結果減免為主轉變為過程減免為主。三要由外商直接投資稅收優惠轉向直接和間接投資相結合的外商投資稅收優惠，對發行股票、債券、基金等形式吸引的外商間接投資也可享受優惠待遇。 (二)深化稅制改革，為招商引

14、資工作打造良好的稅收制度軟環境。近年來，我國稅收增長勢頭強勁，2007年全國稅收收入(不包括關稅、耕地占用稅和契稅，未扣減出口退稅)累計完成49.449億元，比上年增收11.813億元，增長31.4，財政承受能力顯著增強，全面推進稅制改革時機成熟。 1.完善生產型增值稅，加快轉型步伐，促進外資流入和產業結構調整。我國生產型增值稅基本稅率為17，但由于對固定資產投資重復計稅，折合成消費型增值稅后稅率約23左右，而西方國家多數低于20。相對而言，我國企業稅負重，從而降低了我國稅制在招商引資中的吸引力。生產型增值稅由于固定資產中所含稅款不允許進行抵扣，從而導致不同行業間稅負不公，不利于貫徹國家產業發

15、展需求，阻礙外資投向急需發展的行業，特別是影響外商向資本密集型和技術密集型產業及基礎產業投資的積極性，不利于我國的技術進步和產業結構調整。出口產品中固定資產所含稅款沒有抵扣，因此出口產品的退稅不徹底，從而降低出口產品在國際市場的競爭力，這也會為外資流入尤其是出口導向型外商投資的流入設置了較大障礙。近年來，隨著我國勞動力成本的不斷上升，我國出口產品的價格優勢將不斷消失，若再不加快增值稅轉型步伐，我國就可能在與周邊國家吸引外資的競爭中喪失已有的優勢。 貫徹國家產業政策導向，加快所得稅優惠政策的落實。借新企業所得稅法實施之際，我國應對外商的優惠政策作一次全面改革，不再允許地區間擁有各自不同的稅率。應

16、以產業政策導向為主，貫徹產業優先原則，確保經濟結構調整到位。在對待不同產業的發展上，可實行產業不平衡增長戰略，解決當前稅收政策與產業政策的矛盾。根據我國生產力發展水平和經濟結構不合理的客觀現實，對能源、原材料、交通運輸、通信、農林水利等基礎產業和設施，對高新技術企業、先進技術企業和產品出口企業，對技術含量高、污染小、附加值大的產業，及其他急需鼓勵的產業和項目，給予不同程度的稅收優惠，取消現行的不分產業、行業、類型、規模而單憑外商身份就能獲得稅收優惠的普遍優惠制度。 進一步完善進出口稅收政策。目前，我國貿易順差過大，出口增長過快。因此，完善進出口稅收政策是國務院實施宏觀調控所采取的綜合措施之一。

17、通過完善進出口稅收政策，有利于進一步優化產業結構，促進外貿轉變增長方式，推動進出口貿易均衡發展。首先，在進口方面加大對“兩高一資”(高能耗、高污染、資源類)產品的出口退稅調整力度，繼續采用取消和降低等方式擴大對“兩高一資”出口商品的出口退稅率的調整，以達到限制這些產品出口的目的。另外，在引進外資中，重點引進高新科技產品、高附加值產品項目，帶動出口企業向高、精、尖發展，提升地方出口的整體效益。 對現有資源稅進行“綠色”調整，堅持走協調可持續發展之路。目前，我國資源稅調節資源級差收入力度偏弱，征稅范圍狹窄是造成招商引資中出現盲目投資、重復投資的一個重要原因。因此，對現有資源稅進行“綠色”調整，堅持

18、走協調可持續發展之路是當前我們重要的工作之一。首先，確立普遍征收為主、調節級差為輔的征收機制，弱化其原有的調節級差收益的功能，強化保護資源和限制資源開采的作用。其次，擴大資源稅的征收范圍和完善計稅依據，將資源稅的計稅依據由按銷售量或自用數量征稅改為按開采量征稅。再次，應適當提高資源稅的單位稅額，以矯正過低的資源價格，對非再生性、非替代性、特別稀缺的資源課以重稅。最后，施行彈性差別稅率，以資源回采率和環境修復率指標作為確定稅率的重要參考指標。既要充分體現調節級差收益的作用，又要在資源開采企業發展的不同時期和狀況、不同開采率，以及資源產品價格的不同時期適當調節資源稅率，為資源開采企業的發展提供適度

19、的制度空間。 (三)清費立稅，規范收入分配方式和收入分配秩序。在清費立稅的基礎上，通過規范收入分配方式和收入分配秩序，合理確定內外資企業的稅負水平必然會增強稅制對外資的吸引力。稅與費都是國家財政收入的重要形式，但相對而言，收費具有隨意性、間斷性的特征，過多的收費勢必降低外資對我國稅制的信任度。因此，清費立稅是對“費擠稅”、“費大于稅”現象進行綜合治理，規范收入分配，真正減輕內外資企業負擔水平的根本出路。具體而言，就是在對現行的收費項目進行清理的基礎上，通過取締、規范、改革等措施，建立適應社會主義市場經濟發展需要的以稅收為主、少量必要的規費為輔的財政收入運行機制，既增強稅制對外資的吸引力，又獲得

20、外資對我國稅制的認可與信任。          三、我國涉外稅收政策的取向 (一)樹立和落實科學的稅收觀，為內外資企業創造統一規范的競爭環境?？茖W的稅收觀要求我國稅制全面落實“公平效率觀”，在突出效率優先的同時，更加注重社會公平，充分發揮稅收在調節收入分配、滿足社會福利、保護生態環境、維護國家權益等方面的積極作用。這就要求通過積極推進稅制改革，公平稅負，為內外資企業創造統一、規范和穩定的稅收制度環境，為“統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放”提供必要稅

21、收制度支持。 1.增強稅收的透明度。為體現WTO公平競爭和透明度原則，應盡快完善稅收立法，使稅收真正體現“一稅一法”的原則。要按照中華人民共和國立法法的精神，進一步修改和完善現有稅法，可將較為成熟的條例上升為法律，將不能更改的“暫行”條例上升為正式條例；要集中稅收優惠立法權，對稅收優惠制定的程序及各部門的權限加以規定，使稅收優惠的制定遵循嚴格的審批程序；要限定稅收優惠權的行使，各地區不得擅自擴大稅收優惠范圍和提高稅收優惠標準；要加強對稅收執法人員的培訓，努力提高業務素質和業務水平，加強對網絡交易活動的管理。 對稅負較重的行業進行政策調整，實現統籌發展。我國應加速實現產業結構的戰略升級，加速落后

22、行業、落后產業的發展。對能源、交通運輸、水利等基礎產業和高新技術產業實行稅收優惠，引進先進技術與管理經驗，以推動我國基礎產業發展和提高科技水平。 轉變稅收優惠思路，促進資源的合理配置。首先，進一步體現稅收在招商引資中的政策導向性，提高引進外資的質量和結構。其次，對現行區域優惠政策做方向性調整。新稅法一方面取消經濟特區、經濟技術開發區的稅收優惠政策。另一方面，關于實施企業所得稅過渡優惠政策的通知規定繼續執行西部大開發稅收優惠政策，這符合我國經濟發展的實際情況，將推動我國區域經濟的協調發展。再次，轉變稅收優惠形式，強化利用外資效果。從經濟發展和產業升級的要求看，各國稅收優惠發展的趨勢是弱化直接優惠

23、，發展間接優惠。為充分發揮稅收優惠效果，我國現行外資稅收優惠模式要實現三方面的轉變：一要由直接減免為主轉變為間接減免為主。二要由結果減免為主轉變為過程減免為主。三要由外商直接投資稅收優惠轉向直接和間接投資相結合的外商投資稅收優惠，對發行股票、債券、基金等形式吸引的外商間接投資也可享受優惠待遇。 (二)深化稅制改革，為招商引資工作打造良好的稅收制度軟環境。近年來，我國稅收增長勢頭強勁，2007年全國稅收收入(不包括關稅、耕地占用稅和契稅，未扣減出口退稅)累計完成49.449億元，比上年增收11.813億元，增長31.4，財政承受能力顯著增強，全面推進稅制改革時機成熟。 1.完善生產型增值稅，加快

24、轉型步伐，促進外資流入和產業結構調整。我國生產型增值稅基本稅率為17，但由于對固定資產投資重復計稅，折合成消費型增值稅后稅率約23左右，而西方國家多數低于20。相對而言，我國企業稅負重，從而降低了我國稅制在招商引資中的吸引力。生產型增值稅由于固定資產中所含稅款不允許進行抵扣，從而導致不同行業間稅負不公，不利于貫徹國家產業發展需求，阻礙外資投向急需發展的行業，特別是影響外商向資本密集型和技術密集型產業及基礎產業投資的積極性，不利于我國的技術進步和產業結構調整。出口產品中固定資產所含稅款沒有抵扣，因此出口產品的退稅不徹底，從而降低出口產品在國際市場的競爭力，這也會為外資流入尤其是出口導向型外商投資

25、的流入設置了較大障礙。近年來，隨著我國勞動力成本的不斷上升，我國出口產品的價格優勢將不斷消失，若再不加快增值稅轉型步伐，我國就可能在與周邊國家吸引外資的競爭中喪失已有的優勢。 貫徹國家產業政策導向，加快所得稅優惠政策的落實。借新企業所得稅法實施之際，我國應對外商的優惠政策作一次全面改革，不再允許地區間擁有各自不同的稅率。應以產業政策導向為主，貫徹產業優先原則，確保經濟結構調整到位。在對待不同產業的發展上，可實行產業不平衡增長戰略，解決當前稅收政策與產業政策的矛盾。根據我國生產力發展水平和經濟結構不合理的客觀現實，對能源、原材料、交通運輸、通信、農林水利等基礎產業和設施，對高新技術企業、先進技術企業和產品出口企業，對技術含量高、污染小、附加值大的產業，及其他急需鼓勵的產業和項目，給予不同程度的稅收優惠，取消現行的不分產業、行業、類型、規模而單憑外商身份就能獲得稅收優惠的普遍優惠制度。 進一步完善進出口稅收政策。目前，我國貿易順差過大，出口增長過快。因此，完善進出口稅收政策是國務院實施宏觀調控所采取的綜合措施之一。通過完善進出口稅收政策，有利于進一步優化產業結構，促進外貿轉變增長方式，推動進出口貿易均衡發展。首先，在進口方面加