1、【精品文檔】如有侵權，請聯系網站刪除，僅供學習與交流.精品文檔.上海市土地利用總體規劃【精品文檔】如有侵權，請聯系網站刪除，僅供學習與交流.精品文檔.上海市土地利用總體規劃上海市土地利用總體規劃一、規劃編制概述 .2（一）目的和意義 .2（二）規劃的指導思想 .2（三）規劃的主要任務和重點 .3二、土地資源利用現狀 .4（一）自然條件和社會經濟基礎 .4（二）土地利用現狀 .5（三）土地利用的特點 .9（四）土地利用的主要問題 .9三、土地利用需求預測 .11（一）耕地需求預測 .11（二）園地需求預測 .11（三）林地需求預測 .12（四）居民點及工礦用地需求預測 .12（五）交通用地需求預

2、測 .13（六）水面（域） .13四、土地利用的戰略思路 .13（一）利用級差效益，盤活存量土地 .13（二）搞好“三個集中”，實行集約利用 .14（三）穩定耕地面積，實施基本農田保護 .16（四）控制城市規模，合理配置城鎮用地 .16（五）開發灘涂資源，增加土地后備資源 .16今后，灘涂資源利用強調“在保護中開發，在開發中保護”，特別要處理好灘涂開發與濕地候鳥保護之間的關系，動態地保護好崇明東灘近340平方公里的濕地候鳥自然保護區。 .17（六）開展土地整理，增加有效耕地面積 .17五、土地利用的總體規劃方案 .17（一）土地利用的目標和基本思路 .18（二）土地利用規劃方案 .19（三）土

3、地利用分區 .21六、規劃實施措施 .27（一）發揮規劃的指導作用 .27（二）強化規劃的宏觀控制 .27【精品文檔】如有侵權，請聯系網站刪除，僅供學習與交流.精品文檔.（三）貫徹調整挖潛的戰略思路 .28（四）更新土地利用方式 .29（五）建立穩定基本農田規模和提高耕地質量的保障機制 .30（六）加強規劃實施的監控管理 .31一、規劃編制概述（一）目的和意義土地是人類生存和發展的基礎，是社會財富的重要源泉。社會經濟的發展要求有足夠數量的土地作為保障；城市人民生活質量的提高要求有相當數量的土地供應以支持住房建設、綠化及交通市政設施的改善；“民以食為天”，土地是源源不斷提供我們糧食、蔬菜以及各種

4、副食品的基地。總之，土地問題是關系國計民生的大問題，人們的衣、食、住、行都離不開土地。立足于全民族的根本利益、長遠利益，立足于當代和子孫后代的生存發展，立足于國家和社會穩定的大局，從可持續發展的角度來考慮和研究土地利用與耕地保護問題，認真貫徹“十分珍惜、合理利用每寸土地和切實保護耕地”是我們必須長期堅持的一項基本國策。上海是個特大城市，土地資源極其有限，耕地更加寶貴。邁向21世紀，上海擔負著以浦東開發開放為龍頭，盡快建成國際經濟、金融、貿易中心之一，并帶動長江三角洲及沿江地區經濟帶共同繁榮的歷史重任。隨著城市功能轉換和浦東開發的加速推進，土地資源特別是耕地資源緊缺的矛盾將更為突出。未來14年，

5、上海市土地利用既要為浦東開發開放和上海的社會經濟建設提供用地服務，同時又要為市民的“米袋子”、“菜籃子”工程提供用地保障。因此，認真貫徹土地基本國策，正確處理好發展經濟和保護耕地的關系，科學、合理、高效地利用有限的土地，在上海顯得極為重要。為了合理利用有限的土地資源，加強對土地利用的宏觀調控和計劃管理，平衡土地供求總量，優化土地配置，促進上海國民經濟持續、快速、健康發展和人民生活水平的不斷提高，依據中華人民共和國土地管理法關于“各級人民政府編制土地利用總體規劃”的規定，結合上海的實際，特編制上海市土地利用總體規劃。（二）規劃的指導思想上海市土地利用總體規劃的指導思想是：貫徹“十分珍惜和合理利用

6、每寸土地和切實保護耕地”的基本國策，適應經濟體制和經濟增長方式的根本性轉變，控制增量，盤活存量，平衡總量，集約利用，提高效益，達到土地利用的社會、經濟、環境效益的統一，服務于上海未來的經濟和社會發展的總目標，促進經濟與社會的協調和可持續發展。1、擺正“一要吃飯，二要建設”的關系，體現局部利益和全局利益、當前利益和長遠利益的有機結合。一是切實保護耕地，確保農業生產，【精品文檔】如有侵權，請聯系網站刪除，僅供學習與交流.精品文檔.特別是糧食、蔬菜和主要副食品生產必需的用地。二是保障必要的建設用地，對浦東開發建設用地、市政基礎設施建設用地、發展住宅、交通、通訊、能源和支柱產業的建設用地予以確保。三是

7、調整土地利用結構和布局，在優化土地資源配置、提高土地利用率和產出率的同時，使人民的生產生活環境和城市自然生態環境得到顯著改善。2、在用地供給與需求的關系上，體現供給制約和引導需求。首先是控制建設用地供應總量，在優先考慮耕地總量動態平衡和重要項目用地供求平衡的前提下，考慮其它方面的用地需求；其次是控制土地流向，在總量確保的前提下再按照產業政策供地，制約引導土地的需求，促進土地利用結構與布局的優化；第三是從嚴確定人均用地和土地利用效益指標，以保障土地供應總量目標的實現。3、在內涵挖潛與外延擴大的關系上，體現內涵挖潛為主，促進集約利用。按照經濟增長方式由粗放型向集約型轉變的方針，土地利用方式必須由外

8、延粗放型向內涵集約型轉變，立足存量挖潛。首先是非農建設用地要從外延增量為主轉向內涵存量挖潛為主，改變各項建設大量占用農地及產出率低的狀況；其次是農業多種經營也要走集約發展的道路，農業內部結構調整要著力于現有果園、魚塘、經濟林的改造和管理，提高單產和質量，不占或少占糧田。4、在耕地資源保護與開發的關系上，體現保護為主。雖然保護與開發作為穩定耕地的兩項重要措施，二者并不矛盾，但在目前條件下，保護現有耕地的數量與質量，與占用一畝開發一畝，兩者效果大不一樣，所以，必須立足保護，有計劃地開發利用宜農土地后備資源。（三）規劃的主要任務和重點上海市土地利用總體規劃以上海市國民經濟和社會發展“九五”計劃與20

9、10年遠景目標綱要確定的目標任務為依據，主要任務是圍繞土地供求總量平衡，充分分析全市7945.58平方公里土地利用現狀和潛力，科學預測規劃期內的社會經濟發展用地需求，提出土地利用的總體目標、方向和發展戰略，確定各類用地的結構、布局和各部門的用地控制指標，制定規劃實施的政策和措施。規劃的重點內容歸納為“一保護、二調整、三平衡、四優化”。“保護”，規劃近期是將需要穩定生產200萬噸糧食和其他副食品以及菜籃子工程用地的412萬畝農田劃為基本農田保護區，采取嚴格的保護措施；“調整”，就是從城鄉一體化的角度，盤活中心城區的存量土地，調整城鎮工業布局和利用率低下的各類用地，實行工業向工業園區集中，農民居住

10、向集鎮和中心村集中，農田向農場和種田大戶集中；“平衡”，就是通過控制城市規模、土地挖潛和開源節流，一方面達到土地供求平衡，另一方面達到耕地總量動態平衡；“優化”，就是按照社會、經濟、生態環境對土地的需求，持續、集約、高效利用土地資源，逐步實現土【精品文檔】如有侵權，請聯系網站刪除，僅供學習與交流.精品文檔.地資產利用效益和土地利用結構的雙優化。上海市土地利用總體規劃是全市土地資源利用管理的指導性文件。規劃內容體現整體性和協調性。一是根據國發（1996）18號通知精神，在城市進行各項建設活動中，城市總體規劃與土地利用總體規劃相協調，兩者有機結合，各有側重。二是土地利用的近期規劃和中長期規劃合理銜

11、接。三是市、縣（區）、鄉（鎮）三級土地利用總體規劃完整統一，互為補充。市級土地利用總體規劃是宏觀的、戰略的、政策的指導性規劃；縣（區）土地利用總體規劃是宏觀與微觀的結合；鄉（鎮）級土地利用總體規劃是定性、定量、定位的微觀性具體規劃。四是規劃實施體現權威性、科學性、可操作性，有利于理順體制、完善機制、健全法制，實現土地利用總體規劃確定的調控目標。本規劃研究工作從1992年開始，規劃基礎年為1996年，規劃期限為2010年，并展望2030年。二、土地資源利用現狀（一）自然條件和社會經濟基礎上海地處我國南北海岸線中段，長江入海咽喉，位于北緯30。40，31。53，東經120。51，122。12，東臨

12、東海，西接江蘇、浙江二省，北臨長江口，南至杭州灣。區域土地總面積根據上海市土地利用現狀調查結果為7945.58平方公里。其中，長江水面面積1106.98平方公里，占13.93。扣除沿海灘涂等未利用土地和長江水面面積的全市陸域土地總面積為6377.10平方公里。上海屬北亞熱帶海洋性季風氣候。年平均氣溫1516。C，年降水量約1100毫米，日照時數18002200小時，無霜期225235天。受東南季風影響，上海地區氣候溫和，雨量充沛，光熱協調，四季分明。一般春季溫涼多雨，夏季炎熱濕潤，秋季多晴少雨，冬季低溫干冷。上海大地構造屬江南古陸的東北延伸地帶。長江每年夾帶約5億噸泥沙下泄，在長江口海岸淤積成

13、灘。上海成陸面積的大部分是近2000年來泥沙沖積而成的三角洲平原。根據成陸特征，上海分為西部湖積平原、中部浦江平原、東部濱海平原和河口三角洲等4個地貌類型。地勢低平坦蕩，河湖水面廣闊，土壤富饒肥沃，構成上海土地資源的主要特征。上海優越的地理區位和良好的自然條件，為土地利用提供了有利的自然基礎。從濱海漁村到南宋咸淳三年（1267年）設立上海鎮，1292年設立上海縣，再到1927年正式設立上海市，上海土地開發利用有悠久的歷史。解放后40多年來，上海人民積極開發土地及其它自然資源，使上海成為我國最大的經濟中心城市和最大的工商業港口城市，工農業生產、城市建設和社會發展都取得了令人矚目的成就。上海市土地

14、面積占全國土地面積的0.07，人口占全國的1.13，1995年，國內生產總值占全【精品文檔】如有侵權，請聯系網站刪除，僅供學習與交流.精品文檔.國的4.2，港口貨物吞吐量占全國的19.6，外貿出口商品總值占全國的15.7，財政收入占全國的11.9。從1953年到1992年40年間，上海共完成財政收入5945億元，提供給全國使用的國民收入約3330億元，出口創匯884億美元，調往全國各地工業品3500億元，港口貨物吞吐量25.56億噸，培養高等學校畢業生53.74萬人，對國家的社會主義現代化建設作出了應有的貢獻。（二）土地利用現狀上海土地利用現狀根據1994年航片資料統計和1996年全國土地利用

15、現狀調查統一標準，總面積為7945.58平方公里。依據新修訂的中華人民共和國土地管理法第四條規定的分類，上海土地利用分為農用地、建設用地、未利用土地三類。其構成如下：【精品文檔】如有侵權，請聯系網站刪除，僅供學習與交流.精品文檔.1996年上海市土地利用現狀平衡表面 積地 類平方公里萬畝占總面積比例%總 面 積7945.581191.84100總計5166.08774.9165.02耕 地3150.77472.6239.65園 地 92.6613.901.17林 地37.365.600.47牧 草 地0.000.000.00農用地水 面1885.29282.7923.73總 計2294.643

16、44.2028.88小計1930.77289.6224.30城鎮及工礦用地 1057.05158.5613.30特殊用地26.173.930.33農民居民點517.9677.696.52居民點及工礦用地農副業用地329.5949.444.15交 通 用 地192.4428.872.42建設用地水利設施用地171.4325.712.16未利用土地484.8672.736.101、農用地上海農用地面積5166.08平方公里，主要有耕地、園地、林地、水面四類（1）耕地。全市耕地面積為3150.79平方公里，占全市土地總面積的39.65。上海的耕地包括水田、旱地和菜地。其中糧田面積2333.30平方公

17、里，占耕地面積的74.05；常年菜田126.70平方公里，占耕地面【精品文檔】如有侵權，請聯系網站刪除，僅供學習與交流.精品文檔.積的4.02。（2）園地。全市園地面積為92.66平方公里，占全市土地總面積的1.17。上海的園地以果園為主。（3）林地。全市林地面積為37.36平方公里，占全市土地總面積的0.47。林地大部分為有林地，由用材林、防護林和竹園三類組成，小部分為苗圃。（4）水面。全市水面面積1885.29平方公里，占全市土地面積的23.73。水面包括河流、湖泊、坑塘、水庫面積，其中長江水面約1106.98平方公里，占全市土地面積的13.93。2、建設用地上海建設用地面積為2294.6

18、4平方公里。主要有居民點及工礦用地、交通用地、水利設施用地三類。（1）居民點及工礦用地。上海是全國工商業發達地區、人口最多城市之一，居民點及工礦用地面積為是僅次于耕地的第二大用地類型。全市居民點及工礦用地面積為1930.78平方公里（289.62萬畝），占全市土地總面積的24.30。城鎮及工礦用地1057.06平方公里（158.56萬畝），占全市土地總面積的13.30%，占建設用地面積的46.07。根據1994年航片資料分析，其中中心城建成區365.66平方公里（浦西10區278.81平方公里，浦東城市化地區86.85平方公里），占建設用地面積的15.94；嘉定、寶山、閔行建成區用地為133.

19、63平方公里，占建設用地的5.82；六個縣城用地為40.26平方公里，占建設用地的1.75；集鎮用地為302.90平方公里，占建設用地13.98。農村居民點用地為712.55平方公里，占建設用地的31.05。其中，農民宅基地為517.96平方公里，占建設用地的22.57，在城鎮村及工礦用地中，工業用地333.70平方公里，占建設用地的14.54。其中中心城工業用地66.26平方公里，占中心城的18.12，占全市工業用地的19.86；新城建成區工業用地67.79平方公里，占新城用地的50.73，占全市工業用地的20.31；縣城工業用地20.81平方公里，占縣城用地的51.69，占全市工業用地的6

20、.24；集鎮和農村居民點工業用地178.84平方公里，占集鎮和農村居民點用地的17.61，占全市工業用地的53.59。【精品文檔】如有侵權，請聯系網站刪除，僅供學習與交流.精品文檔.上海市工業用地占城鎮村及工礦用地比例 單位：平方公里名 稱城鎮村及工礦總 用 地工業用地 工業用地占城鎮村及工礦總用地比例工業用地占全市工業用地比例中心城區365.6666.2618.12% 19.86%新 城133.6367.7950.73%20.31%縣 城40.2620.8151.69%6.24%集 鎮302.90農村居民點712.55178.8417.61%53.59%合 計1555333.7021.45%

21、100%中國部級標準:工業用地占建設用地比例15，最高不宜超過30。（依據1994航片資料）【精品文檔】如有侵權，請聯系網站刪除，僅供學習與交流.精品文檔.（2）交通用地。包括鐵路、公路、港口、民用機場和農村道路用地，面積為192.44平方公里，占全市土地總面積的2.42。（3）水利設施用地。全市水利設施用地總面積為171.43平方公里，占全市土地總面積的2.16，主要包括溝渠、水工建筑物用地。其中溝渠用地142.43平方公里，水工建筑物用地29平方公里。3、未利用地上海未利用地面積 484.86平方公里，占全市土地總面積的6.10%，主要有河灘和灘涂、葦地等。在崇明的灘涂資源中有適宜發展白山

22、羊的牧草地約 15平方公里。（三）土地利用的特點1、土地利用率高土地資源歷來是人類重點開發和利用的自然資源。長期以來上海各用地部門通過各種途徑提高土地的利用率和利用效益，而且采用多種方法加速利用成陸過程中的土地后備資源。在城市經濟高速發展的影響下，全市6377.10平方公里的陸域土地資源已幾乎全部利用。2、土地肥沃，宜農耕地比例高上海地區沿江濱海，地勢坦蕩低平，氣候溫暖濕潤，土壤肥沃，耕地復種指數高，平均達165。優越的自然條件對上海郊區土地資源的開發利用提供了有利的自然基礎，也為上海農業多樣性發展提供了條件。 3、灘涂資源豐富上海的江、海岸線長達448.66公里，其中30的岸線屬于淤漲岸段，

23、由于長江每年裹挾著巨量的泥沙，在長江口和杭州灣北岸沉淀淤積，為上海的灘涂發育提供了基礎，平均每年可形成20多平方公里灘涂，這是上海土地的重要后備資源。（四）土地利用的主要問題1、土地資源總量有限，后備資源不多，供求矛盾日趨尖銳。上海是大城市、小郊區，土地面積只占全國土地面積的0.07。 在全國特大城市中，上海市土地面積只及北京市面積的37.7，為天津市面積的56。全市陸域面積利用程度已經很高，隨著浦東開發開放，城市建設將引起對土地需求的持續增加。由于灘涂圍墾周期長，而且需要巨額投入，增加土地總量有限，因此，上海市土地資源的供求矛盾日趨突出。2、農用地減少，耕地生態環境質量下降根據農業部門統計，

24、1981年，全市農業用地共4204.01平方公里（630.60萬畝），1996年，全市農業用地共3280.81平方公里（492.12萬畝）。15年間，全市農業用地減少923.20平方公里（138.48萬畝），平均每年減少9.23萬畝。上海的農業用地 60以上是耕地，農業用地減少【精品文檔】如有侵權，請聯系網站刪除，僅供學習與交流.精品文檔.的大部分是耕地。而且由于工業“三廢”污染未從根本上解決，加上郊區鄉鎮工業的發展，使污染源擴散，造成部分地區水土污染，土壤耕作層變淺，理化性能變差，農業生態環境逐漸惡化。農用地減少，耕地生態環境質量下降與提高土地產出率、實現農業的可持續發展之間存在內在的矛盾。

25、3、土地利用的結構和布局不夠合理（1）林地比例過低，發展林業的潛力尚未充分發揮。上海地處平原，利用大片耕地營造用材林來擴大林地面積固然不足取，但林地具有重要的生態效益，營造一定比例的防護林對改善農業生態環境、減輕自然災害和環境污染的危害，以及凈化和美化人民生活環境都有不可忽視的作用。上海現有林地37.36平方公里（5.60萬畝），占全市土地面積的0.47，林木覆蓋率只有 5.40， 與國家森林法規定平原地區林木覆蓋率應達10以上的要求差距過大，與發達城市的林木覆蓋率差距甚大。（2）交通用地不適應經濟的發展。交通是整個社會經濟的動脈。上海雖已建成四通八達的交通網絡，但交通用地只占全市土地面積的2

26、.42，比例過小。不少公路和橋梁標準不高，不但影響車速，而且限制通過能力。許多交通干道穿鎮而過，居民集鎮沿道路兩側分布，干道與干道之間、干道與鐵路之間沒有立交工程，有不少車流不能順利通過的“瓶頸”地段，常常造成堵車現象，既影響城鄉經濟聯系，又浪費了運力與能源。因此增加交通設施用地，發展現代化交通勢在必行。（3）市區人口和工業過分集中，土地載負量極其沉重。10個老城區土地面積 278.81平方公里，只占全市土地面積的3.51，卻集中了全市52的人口。以1996年戶籍人口計算的人口密度，每平方公里達22634人，其中黃浦區58964人，南市區60049人。中心城區用地結構中，商業、服務用地占3.4

27、，低于發達國家城市10個百分點；工業、倉儲用地占26.73，高于發達國家城市14個百分點；市區人均道路僅2平方米，為倫敦的1/10，巴黎的1/4，莫斯科、東京和北京的1/3；住宅用地、公共建筑和城市綠化用地也都偏低。由此帶來交通擁擠、環境污染，居民住宅、工廠和第三產業發展之間的用地矛盾突出。（4）郊區城市化水平不高，郊區工業和農村居民點布局分散，影響土地利用效率。目前郊縣縣城人口一般在5萬人左右，與大都市的衛星城市不相適應；郊區城市化水平為37。上海郊區204個鄉鎮，每個鄉鎮有一個或多個工業點，工業布局分散，工業用地191.17平方公里，占全市工業用地的57.29，工業產值只占全市工業總產值的

28、30，土地產出率約為市區工業用地產出率的1/3。郊區農村居民382萬人，占全市人口的27.98，分散居住在5萬多個農村居民點，用地712.55平方公里，占全市居民點及工礦用地面積的36.9。由此說明，郊區調整工業和農村居【精品文檔】如有侵權，請聯系網站刪除，僅供學習與交流.精品文檔.民點布局，提高產業和人口集聚程度，提高郊區的城市化水平，是提高土地利用率的潛力所在。三、土地利用需求預測根據遠景規劃綱要提出的奮斗目標，對各類用地需求作如下預測：（一）耕地需求預測上海區域位置特殊，耕地的利用首先要滿足農業生產，特別是糧食和主要副食品生產的用地需求。解放以來，上海市口糧自給率一直保持在60左右，糧食

29、自給率40左右。按照市委、市政府關于搞好新一輪“米袋子”，“菜籃子”工程和“郊區農民口糧自給，城市主要副食品立足郊區”的要求，通過“上海市口糧和主要副食品自給率研究”，確定到2010年，全市口糧自給率繼續保持60，產量200萬噸；蔬菜自給率80，產量123萬噸；豬肉自給率55，產量17萬噸；禽肉自給率90，產量16萬噸；鮮蛋自給率60，產量10萬噸；淡水魚自給率60，產量8萬噸；鮮奶自給率90，產量25萬噸。因此，上海耕地面積要確保生產200萬噸（40億斤）糧食，120萬噸蔬菜和上述主要副食品生產及其它經濟作物的用地需求。根據1996年土地利用現狀變更調查統計，全市耕地面積3150.79平方公

30、里（472.62萬畝），其中市屬常年菜地面積126.70平方公里（19.66萬畝）.奶牛飼料地43.24平方公里（6.49萬畝），其它主要經濟作物756.66平方公里（113.50萬畝）.目前郊區的糧食耕作模式由80年代初的一年三熟制轉變為一年二熟制，畝產穩定在700公斤左右。今后，大力發展“高產、優質、高效”的現代化農業，興建百萬畝現代農業園區，積極改造全市158萬畝中低產田，生產向集約化、現代化發展，通過實施“科技興農”，建立種苗工程、溫室工程、基因疫苗和生物農藥工程、綠色工程，糧食畝產 將提高至800公斤左右，生產200萬噸糧食需要1666.67平方公里（250萬畝）耕地。如果繼續保持近

31、年生產狀況，郊區糧食畝產維持在700公斤左右，生產200萬噸糧食則需要1866.67平方公里（280萬畝）耕地。生產123萬噸蔬菜，按常年蔬菜田畝產4噸標準計算，需耕地205平方公里（30.75萬畝）。其它副食品和經濟作物的生產需要耕地120130萬畝。據此，至2010年，隨著城市人口的增加，人民生活水平的提高，雖然科技的發展使糧食單產進一步提高，但考慮對蔬菜和其它農副產品的生產需求增加，需要耕地面積2666.67平方公里（400萬畝）左右。規劃從可持續發展的要求出發，把非農建設用地壓至最低限度，加上灘涂圍墾和水域利用，耕地面積總量達到動態平衡。（二）園地需求預測1996年土地利用現狀表明上海

32、的園地面積為92.66平方公里（13.90萬畝），占總面積的1.17，主要分布在南匯縣、寶山區、金山區和閔【精品文檔】如有侵權，請聯系網站刪除，僅供學習與交流.精品文檔.行區境內。規劃從發展城市綠化系統及特色果品生產出發，適當提高園地的比重，預測全市園地至2010年增加45平方公里（6.75萬畝），達到137.66平方公里（20.65萬畝）。園地面積主要通過營造濱海和灘涂園林及結合外環線綠帶中增加果園等來逐步增加。（三）林地需求預測上海林地基礎較為落后，1996年僅為37.36平方公里（5.6萬畝），占全市面積0.47，森林覆蓋率5.40。綠化是生態城市的重要標志。規劃著眼于通過發展城市綠化，

33、改善城市生態環境，主要是建設環城綠帶，興建森林公園，增加沿海灘涂防護林和建設功能區的隔離林帶，同時在郊縣廣泛開展四旁植樹和農田林網。在布局上，郊區以農田防護林為主，城郊結合部以花卉、苗木和園藝作物為主，重點建設沿外環線的綠化帶。在吳涇、高橋、寶山等工業區，主要建設污染隔離林帶。預測至2010年增加89平方公里（13.35萬畝），達到126.36平方公里（18.95萬畝）。（四）居民點及工礦用地需求預測居民點及工礦用地是建設用地的主體。根據上海建成國際經濟、金融、貿易中心之一的奮斗目標，上海將進行大規模的市政基礎設施建設和舊區改造；浦東要發揮開發開放的龍頭作用，建成外向型、多功能、現代化的新區；

34、新城要建成能大量接納市區人口和工業的主要工業基地；郊縣要重點建設六個縣級城鎮和六大制造業中心，進行城鎮體系建設。因而，城鎮及工礦用地規模將有一定程度的增加，農村居民點隨著城市化進程的推進，用地規模將逐漸有所減少。“九五”期間，市、縣各類工業用地增加45平方公里（6.75畝）；新增工業六大支柱產業用地6平方公里（0.90萬畝）；住宅建設用地40平方公里（6萬畝）；商業等用地4.50平方公里（0.68萬畝）；浦東新區開發建設用地100平方公里（15萬畝）；郊縣城鎮用地33.33平方公里（5萬畝）；科教文衛等建設用地20平方公里（3萬畝），以上各類用地凈增合計約250平方公里（37.5萬畝）。據此，

35、預測19972000年，建設占用土地100平方公里（15萬畝）左右；同時農民進鎮和農村居民點宅基還耕及鄉鎮企業歸并和利用存量調整挖潛土地共約60平方公里（9萬畝），灘涂圍墾土地40平方公里（6萬畝）。建設占用農地與調整挖潛、開發新土地資源兩者相抵，基本持平。至2010年，上海要基本形成世界大都市的經濟規模和綜合實力，基本形成現代化國際城市基礎設施構架。在經濟發展方面形成高新技術產業群和發達的第三產業體系；在城市發展方面形成由中心城、新城、中心鎮、集鎮、中心村構成的的城市功能形態布局和結構框架；在生活方面居民生活質量全面提高，城市的生態環境顯著改善。在用地結構、【精品文檔】如有侵權，請聯系網站刪

36、除，僅供學習與交流.精品文檔.布局、規模上將進一步適應兩個根本性轉變，其中城市建設中存量土地利用和置換將占相當比例，工業區的土地利用率顯著提高，農村居民點歸并集中的進程加快。預測居民點及工礦用地規模為1966.77平方公里（295.02萬畝），總規模外延擴張趨緩，增減相抵，與1996年相比，外延36平方公里（5.4萬畝）。（五）交通用地需求預測交通是城市發展的主導因素。1996年全市交通用地192.44平方公里（28.87萬畝），占全市土地總面積的3.02。改善交通狀況是上海未來14年城市建設的重點。從發揮國際大都市集聚和輻射功能的要求出發，進行連接長江三角洲和沿江城市的樞紐型重大項目建設，建

37、設具有國際水平的深水港、航空港；從總體上形成黃浦江港區及崇明港區；擴建虹橋機場和抓緊建設浦東國際機場。規劃建設京滬高速鐵路、浦東鐵路、滬杭客運專線、滬通鐵路、乍嘉湖鐵路。市域道路要建設由快速干道、高架、軌道交通和越江工程組成的城市立體交通；建成“三環十射”的道路系統。預測至2010年達到292.44平方公里（43.87萬畝），比1996年增加100平方公里（15萬畝）。（六）水面（域）上海是淡水資源并不富裕的城市。上海目前水面（域）面積1885.29平方公里（282.79萬畝），占全市土地面積的23.73。未來14年，隨著經濟發展的需要，非農建設用地的擴大，將占用一部分水面和魚塘等水域面積，但

38、為了滿足泄洪排水和水運的需要，總的規劃原則是嚴格控制水域面積減少量。一是保證水運的需要，充分保護和合理利用部分現有水網，保留和改造現有的走馬塘、沙涇港、楊樹浦港、漕河涇、川楊河等城市河流；二是結合排洪和水利建設拓寬改造一部分郊區河流，如大治河、太浦河、金匯港、蘊藻浜等郊區河流。結合城市規模的擴大和經濟發展的需要，不斷完善和改造全市的河流網絡，提高上海地區淡水資源的蓄積量，提高河流的社會和經濟價值。據此至2010年全市水域面積基本穩定在1899.79平方公里（284.79萬畝），比1996年增加14.5平方公里（2萬畝）。四、土地利用的戰略思路從土地利用現狀和需求預測分析，上海土地資源的利用程度

39、已經很高，隨著大規模經濟建設的展開，土地供求矛盾愈加尖銳。適應未來14年上海社會經濟發展對土地的需求，土地利用應走立足存量挖潛的新路。具體途徑有三：一是在土地資源深度開發上挖掘潛力，提高土地質量和土地的產出效益；二是在調整土地利用空間布局上挖掘潛力，充分利用存量土地的再開發；三是在土地資源廣度開發上挖掘潛力，加大灘涂資源開發利用的力度。為此，規劃實施按“控制增量，盤活存量，提高質量，集約利用”的土地利用基本方針，并在土地管理工作中采取六大戰【精品文檔】如有侵權，請聯系網站刪除，僅供學習與交流.精品文檔.略。（一）利用級差效益，盤活存量土地根據上海建設“一個龍頭，三個中心”的總體發展目標和城市功

40、能的轉換，中心城區的土地必須結合產業結構調整和市區工業疏解、擴散的指向，挖潛調整，優化配置，充分利用城市土地的級差效益，盤活存量土地，騰出“黃金寶地”發展以金融、貿易為主體的第三產業和高新技術產業，改善城市環境質量，提高土地使用效益。一是深化土地使用制度的改革，商業、金融、娛樂、商品房屋、服務業、旅游等六類用地全部納入土地有償使用的軌道。二是加快完成市區365萬平方米危棚簡屋的改造。三是搞好中心城區320萬平方米工業、商業、倉儲用地盤活存量的試點，取得經驗后穩步推開。重點做好中心城區66.26平方公里的工業用地的置換。近期完成中央商務區35平方公里內的工業用地的置換；2000年前基本完成14平

41、方公里核心商業區工業用地的置換和內環線104.5平方公里內污染較大的部分工業企業的遷建和調整，同時基本完成30平方公里繁華商業區內分散的工業點的遷建調整；在2010年之前繼續調整內環線104.5平方公里內工業點的同時，完成內環線兩側70余塊工業街坊的改造。至2010年，中心城區內保留和發展三分之一無污染的城市型工業及高新技術產業，三分之一的工廠就地改為第三產業用地，三分之一的工廠通過置換向近郊或遠郊的工業集中點轉移。這樣，中心城區將可盤活2530平方公里左右的土地，重點用于開發城市休閑綠地、市政公用設施用地以及商業、居住用地，使人均居住面積、商業、工業、綠化、交通用地及人口密度逐步達到合理的比

42、例結構。（二）搞好“三個集中”，實行集約利用上海在向現代化國際經濟中心城市邁進中，郊區是發展輻射的黃金地帶。到2010年，隨著上海支柱產業的確立，內環線以內大工業的轉移，城市人口的疏解，國際航空港，國際樞紐港等重大基礎設施的建設，都需要在郊區占用大量的土地。但郊區土地容量有限，必須合理利用，調整平衡。途徑是搞好“三個集中”，實行集約利用。1、農民居住向集鎮集中。改變郊縣農民居住分散狀況，是節地挖潛的主要措施之一。1994年農村居民為382萬人，居民點占地面積712.55平方公里（106.88萬畝），人均占地186.5平方米，超過上海市1992年確定的縣、鄉級土地利用總體規劃人均用地標 準（11

43、0平方米/人）76.5平方米。“九五”至2010年，要從搞好城鎮村建設布局，提高城市化水平的要求入手，按照統一規劃、分步實施的原則，逐步把目前分散的約5萬個自然村集中歸并。至2010年，規劃200萬農民進集鎮或中心村，按人均用地110平方米標準計算，可挖潛土地153平方公里（22.95萬畝）。2、工業向工業園區集中。按照郊區“二、三、一”的產業發展方針，【精品文檔】如有侵權，請聯系網站刪除，僅供學習與交流.精品文檔.郊區工業已成為上海經濟發展新的重要增長點。據上海社會經濟發展規劃，到2000年，郊區工業總產值要達到6000億元，占全市工業總產值的50。如按1994年郊區工業用地產出率每平方米6

44、79元計算，需要工業用地883平方公里（132.45萬畝），是現有郊區工業用地的4.6倍。如按1992年縣鄉土地利用總體規劃確定的人均工業用地指標50平方米/人，規劃至2000年，郊區工業總用地為344平方公里（51.60萬畝）。上述兩種測算結果表明，沿用外延、粗放式的用地方式，勢必加大郊縣土地供求矛盾。出路在于調整布局，提高土地產出率，走工業向工業園區集中的道路。從根本上解決目前郊區工業布局分散、土地利用缺乏集聚規模的問題。一是通過供地總量和供地方式的調控，中心城三分之一的工業用地轉移至市級工業區，同時將現有分散的鄉鎮村工業企業逐步向已規劃的縣鄉工業集中點集中。二是引入土地產出率指標，確定郊

45、縣工業用地規模。至2000年，如果提高郊區工業用地產出率達到1994年全市平均每平方米2073元的水平，則郊區工業用地規模為289平方公里（43.35萬畝）。如把郊區工業用地產出率提高到國家級開發區工業土地產出率的一半，即每平方米土地產出率2500 元計算（據有關資料，1994年國家級開發區工業用地的土地產出率已達每平方米5000元左右），則郊區工業用地規模為240平方公里（36.00萬畝）。總之，郊縣工業實施向工業園區集中的戰略轉移，與上一輪1992年縣鄉土地利用總體規劃確定的用地標準和規模相比，可節約5580平方公里土地。3、農田向規模經營集中。高起點、高標準地建設現代化都市型農業，土地利

46、用上除穩定必保的耕地面積外，還必須向規模化、集約化經營轉化。目前上海農業的土地利用與現代農業的發展有兩點明顯不相適應：一是農民的兼業化與農業的產業化不相適應。隨著鄉鎮企業逐漸成為農村經濟的支柱和農業產值占農村社會總產值的份額逐年減少，郊區農村勞動力的七成已不再以農為主。“家家務工、戶戶種田”的兼業化格局，不符合農業作為一門獨立產業要求提高專業化、社會化程度的需要；二是超小規模的家庭聯產承包責任制與生產力的進一步發展不相適應。土地經營規模細小，地塊平均分割，作物茬口混亂，使上海農業不同程度滯留于傳統農業階段。近幾年上海郊區的農業適度規模經營已有一定發展，至今已有大戶承包、聯戶承包、合作農場、服務

47、隊經營等規模經營單位6763個，規模經營糧田40多萬畝，占郊區糧田面積的10左右，占商品糧田面積的35左右。實踐證明，凡實施適度規模經營的糧田，土地產出率和勞動生產率都大幅度增長，經濟效益和市場競爭能力都顯著【精品文檔】如有侵權，請聯系網站刪除，僅供學習與交流.精品文檔.提高。如嘉定區1995年適度規模經營的單位稻麥兩熟畝產869.5公斤，比全區平均水平高7；適度經營每勞生產的糧食，比承包散戶每勞生產的糧食高出32倍之多。507戶糧食承包大戶，平均每戶承包面積25.63畝，每畝凈收入666元，每戶全年農業凈收入17069元，比1994年增加7176元，收入水平大大高于一般務工人員水平。“九五”

48、期間，要在堅持完善家庭聯產承包責任制的基礎上，按照土地集體所有制不變和土地所有權與土地使用權兩權分離的原則，建立集體土地農業經營權有償使用的制度，全面完成商品糧田向適度規模經營轉移，在有條件的村進行農、工分流，口糧田、責任田統一由合作農場經營。通過使農田向農場和種田大戶集中，推進糧食、蔬菜和其它經濟作物的規模經營，推進養殖業的規模經營，提高土地產出率，提高郊區農業產業化、市場化的程度。（三）穩定耕地面積，實施基本農田保護重視農業、重視糧食生產、重視耕地保護，是事關現代化建設全局的重大戰略問題。上海在為浦東開發開放和上海的社會經濟建設提供用地保障的同時，確保農業作為一個重要產業、作為國民經濟的基

49、礎產業在特大城市中的地位不變，最重要的條件也是穩定耕地面積的保有量。為此，規劃圍繞耕地總量動態平衡，實施基本農田保護戰略。按照市委、市府關于發展都市型農業，搞好“米袋子”、“菜籃子”工程的要求和確保主要農副產品穩定增長，保持糧食年總產200萬噸的生產能力，保持蔬菜和其它副食品適度自給的目標，確定基本農田保護面積412萬畝，保護率87.3%。規劃期內，將主要通過開發、整理和復墾三途徑，增加有效耕地面積。規劃實施過程中為適應經濟發展需要預留的非農建設用地，也要加以保護，在未批準征用之前，不能閑置拋荒，并實行占用耕地和開發復墾掛鉤的辦法。這些劃定的基本農田保護面積，通過縣（區）、鄉（鎮）兩級土地利用

50、總體規劃逐級落實到村到戶，做到定量定位、豎牌立樁、責任到人，并運用法律的、行政的、經濟的手段，實行嚴格的動態控制。（四）控制城市規模，合理配置城鎮用地1996年，上海城鎮及工礦用地1057.06平方公里，城鎮常住人口1054萬，人均用地100平方米。其中：市轄14區城鎮及工礦用地736平方公里，常住人口904萬，人均用地81平方米。郊縣城鎮及工礦用地321平方公里，常住人口150萬，人均用地214平方米。根據上海跨世紀的奮斗目標，到2010年，城市建設要基本形成具有世界一流水平的中心城市格局。據此要求，土地利用規劃按照控制中心城規模，合理發展城鎮和重點鎮，積極發展小城鎮和加強中心村建設的方針，

51、安排城鎮和中心村發展用地，用地規模進行嚴格控制。采取總量控制、調控存量以及地域和功能相結合，突出重點的供地配置方案。到2010年，全市城鎮及工礦用地1326.05平方公里（198.91萬【精品文檔】如有侵權，請聯系網站刪除，僅供學習與交流.精品文檔.畝），總外延擴張269平方公里（40.35萬畝）。將分中心城區、浦東新區、城郊區和郊縣四個地域，統籌安排，突出重點和充分利用存量置換的配置方案，總規模通過下達人均用地指標和內涵挖潛指標予以分解落實。（五）開發灘涂資源，增加土地后備資源上海濱江臨海，有大小島嶼 8個，江、海岸線長達 448.66公里，其中大陸岸線 171.31公里，島嶼岸線 277.

52、35公里，沿海 020米等深線范圍內水域面積達 7226平方公里。由于江海邊灘不斷淤漲，灘涂資源十分豐 富。建國后至 1994年，上海已陸續圍墾灘涂 713.66平方公里（107.07萬畝），其中形成農用地 410平方公里（ 61.50萬畝），在圍墾的土地上，建立了 15個國營農場， 2個軍墾農場， 4個縣屬良種場、水產養殖場和林場， 4個墾區鄉以及 30多個鄉屬墾區村、場等。上海石油化工總廠、上海港部分港區、寶鋼水庫、陳行水庫、羅涇水庫、奉賢水庫、老港廢棄物堆場等建設項目都是向灘涂要地開發建設而成的。 “九五”至2010年，為了緩 解土地資源的需求壓力，為社會經濟發展提供發展空間，要在不影響

53、資源環境和生態平衡的前提下，有計劃地挖掘水域資源潛力，搞好灘涂開發。一是灘涂圍墾。至2010年，結合長江口整治、港口建設、生態環境保護等，可在崇明東灘、長興、橫沙兩島、南匯邊灘、杭州灣北岸、銅沙、九段沙等促淤80萬畝，圈圍60萬畝；二是海洋農業開發，包括長江口鰻苗、蟹苗資源利用形成特種水產養殖基地和近海及遠洋漁業捕撈；三是重大建設項目的水域開發。上海寶山鋼鐵總廠和金山石化總廠的人工碼頭等已經利用了部分水域，今后，浦東國際航空港和蘆潮港大洋山深水港也將主要利用杭州灣北岸和長江獨特的水域資源進行建設。通過灘涂資源的開發，至2010年，上海陸域土地總面積達到6777.10平方公里,比1996年增加4

54、00平方公里。今后，灘涂資源利用強調“在保護中開發，在開發中保護”，特別要處理好灘涂開發與濕地候鳥保護之間的關系，動態地保護好崇明東灘近340平方公里的濕地候鳥自然保護區。（六）開展土地整理，增加有效耕地面積隨著上海郊縣“三個集中”的全面推行，對郊縣水、田、路、林、村進行綜合土地整理，搞好土地建設，是今后相當一段時間內增加有效耕地，提高耕地質量的有效途徑。根據典型調查分析，上海3150.79平方公里（472.62萬畝）耕地資源，517.96平方公里（77.69萬畝）農民宅基地，191平方公里（28.65萬畝）縣（區）、鄉（鎮）兩級工業用地都潛在著可利用和再開發的空間。對全市基本農田進行土地整理

55、，結合現代農業園區建設，如果凈增耕地按5計算，可增加耕地157.3平方公里（23.6萬畝）。結論：通過土地利用戰略調整，可利用的土地潛力：1、中心城區盤【精品文檔】如有侵權，請聯系網站刪除，僅供學習與交流.精品文檔.活存量土地可挖潛2530平方公里；2、農村居民居住集中可挖潛土地153平方公里；3、工業向工業園區集中，提高土地產出率，可挖潛土地5580平方公里；4、灘涂圍墾開發增加土地145平方公里；5、基本農田土地整理可增加157.3平方公里的耕地。五、土地利用的總體規劃方案根據上述土地利用戰略思路，編制了兩個主要指標體系供選方案：一是城鄉一體化，統盤考慮方案（見說明）；另一個是按地域和功能

56、相結合的配置方案。經征求有關部門及專家意見，認為第一方案便于全市統一管理、宏觀控制，但操作實施難；第二方案突出重點，各有側重，有利發展，可操作性、針對性強。（一）土地利用的目標和基本思路到2010年，土地利用將進一步適應經濟、社會、環境的可持續發展的戰略需求，加大對全市現有耕地的有效保護和綜合整治，加大對1057平方公里的城鎮工礦和712平方公里的農村居民點的調整力度，進一步優化中心城區土地利用結構，顯著增加城區綠地面積和郊縣林地面積，為滿足城鎮、工礦、交通等的發展和生態環境改善，將提供建設用地243平方公里（36.45萬畝）。其中223平方公里（35萬畝）分解到各區縣，20平方公里（3萬畝）

57、作為市統籌的儲備地。加快郊區土地的“三個集中”步伐，田、水、路、林、村的土地綜合整理全面推開。通過鄉鎮企業歸并集中、老宅基地還耕、城鎮建設規模調整以及基本農田整理，累計將增加耕地16多萬畝，同時，通過新開發灘涂增加耕地20萬畝，使上海耕地總量達到動態平衡，維持在473萬畝左右。展望2030年前后，上海產業結構的戰略性調整基本實現，生產力布局和城市功能布局不斷優化，將從過去依靠傳統工業支撐向節地型的支柱產業和高新技術產業轉移。上海的土地利用將進一步按生態、經濟、社會效益相統一的原則，合理、有序、科學流動，注重集約、綜合有效利用和結構、布局優化。居民點及工礦用地總規模將保持2010年的1966.7

58、8平方公里水平，中心城人均居住用地將從65平方米/人提高至7072平方米 ，生活居住環境得到改善。郊縣城鎮及工礦將從外延式擴張轉為內涵式發展，使全市用地最終達到與國際大都市功能相適應的數量、結構和布局的平衡。土地利用總體規劃的基本思路是：“一保護、二調整、三平衡、四優化”。“保護”，是將劃定集中連片、生產條件較好的412萬畝高產良田的保護面積，通過市、縣（區）、鄉（鎮）三級規劃，分解落實到具體地塊，責任到人。對已劃定的水源保護區及自然保護區的土地利用從嚴控制，嚴加保護。“調整”是指土地利用合理性的調整。重點放在712平方公里的農村【精品文檔】如有侵權，請聯系網站刪除，僅供學習與交流.精品文檔.

59、居民點和近200平方公里縣鄉工業用地的挖潛調整上。調整分三個層次，三個重點。第一層次是調整原142平方公里老城區的土地利用結構，重點做好中心城區的66平方公里的工業用地的置換；第二層次是在廣大郊縣歸并調整自然村。重點做好目前零星、分散布局的居民點調整，通過擴大中心集鎮及集鎮人口規模，壓縮自然村的分散度，將5萬個自然村逐步歸并調整。同時將分散的縣、鄉工業向已規劃的國家、市級工業區和工業集中點集中；第三層次，在農業用地用途不變的前提下，讓農用地在不同集體經濟組織和不同村、鄉之間流轉，重點是“三高”良田向規模經營集中。“優化”，重點是中心城區的土地利用結構逐步調整優化。結合現代企業制度改革，通過土地

60、有償使用制度改革的深化，中心城區存量土地盤活，房地產市場的培育完善，建立存量土地的流轉機制，逐步調整。“平衡”，是利用我市近297公里長的島嶼岸線，有組織地進行統一的灘涂資源開發，“九五”期間重點做好56平方公里的中低灘開發。在實現耕地總量動態平衡基礎上，規劃期注意對生態與環境的用地的平衡，重點要增加市中心綠地、環城綠帶、郊縣林地、沿海保護林、自然保護區等用地比重。（二）土地利用規劃方案1、各類用地的規劃方案（1）耕地實現動態平衡。規劃至2010年，耕地保有量為3150.77平方公里（472.62萬畝），占全市土地面積37.7%。至2010年，工業用地、城鎮建設、交通用地、大農業內部結構調整安