1、對我國財政轉移支付立法的幾點建議 一 關鍵詞:財政轉移支付制度立法建議內容提要 :肇始于 1994 年分稅制和 1995 年過渡期轉移支付制度的我國 財政轉移支付體系改革，至今已屆 10 年。縱觀我國當前的財政轉移支 付體系，可謂有得有失。一方面，它在一定程度上保證了財稅體制的 平穩運行；但另一方面，財政管理體制不可防止地帶有過渡性，在實 際運行中存在諸多弊端，與公共財政體制要求的轉移支付制度有較大 差距。要改善我國財政轉移支付制度，使之符合社會開展的需要，推 動經濟開展實現共同富裕，推進立法是當務之急。在公共財政的各個 重要環節中，我國已對預決算和政府采購進行了立法標準，然而財政 制度是一個

2、完整的體系，任何制度在缺乏相關制度配合的情況下都難 以到達理想的效果。由于轉移支付立法的缺失，當前我國財政運行中 “敞口預算、 預決算兩張皮 等混亂現象成為始終難以克服的癥結， 也使 ?預算法?難以得到很好的遵守， 這種局面的長期存在是不可想象的。 一、當前我國財政轉移支付制度及存在的問題從 1994 年起，我國的財政轉移支付體系開始逐步進行改革， 1994 年實 行分稅制財政體制改革之初，采取了與原包干體制雙軌并行逐步過渡 的方法， 轉移支付的主要方式有： 一般性補助范疇， 體制補助與上解； 中央財政對地方財政的稅收返還；中央財政對地方財政的專項撥款； 中央財政與地方財政年終結算補助與上解。

3、從總體來看，我國現行的 這套政府間財政轉移支付制度，仍然是一種新老體制同時并存的混合型分稅制財政體制，這種方式是不夠科學、不夠標準的，主要表現在：一財政轉移支付資金去向安排缺乏監督。較大比例的財政轉移支 付在資金撥付到各部委之后就進入失控狀態，當前大量存在著擠占、 挪用、截留、沉淀現象，其共同的特點是讓國家受損害而使部門獲利。 可以說，財政部門只管撥款、不問資金使用去向的現象，已經成為一 種相當普遍的現象。二一般財政轉移支付制度不合理，均等化作用有限。一般轉移支付是無條件的撥款，從這個意義上說，當前我國轉移支付中的稅收返 還、體制補助、結算補助都具有一般補助的性質。但是，它們的作用 與國際公認

4、的財政學意義上的一般轉移支付在政策目標上幾乎完全背 道而馳。一般轉移支付的根本目標是實現地方政府公共效勞能力的大 致均衡，即以公平為主，兼顧效率。而我國現行財政轉移支付制度卻 是在經濟轉軌過程中伴隨財政體制的調整而逐漸構建起來的，因而在 其政策目標的選擇與定位上不可防止地受到了諸多限制。從某種意義 上講，我國現行財政轉移支付制度實際上是效率優先，兼顧公平，雖 與我國經濟體制改革總方針相對一致， 但與轉移支付的根本目標相悖。 其表現如下：首先，稅收返還按收入來源正相關遞增，照顧的是原包干制下各地區的既得利益，結果是對收入能力強的地區傾斜，與均等 化目標毫無聯系，客觀上延續與固化了原有的不合理的利

5、益分配格局， 不僅沒有均等化功能，反而擴大了地區之間的收入水平差距。其次，原體制補助與結算補助實際上是自上而下和自下而上的雙向流動 的財力轉移，其補助或上解數額都是雙方討價還價的結果，沒有科學 依據，并且體制上解地區同時得到大量稅收返還，明顯有失公平。三專項轉移支付撥付隨意性大，使用缺乏監督。專項轉移支付是 有條件的撥款，與政府在某一時期的政策取向、宏觀調控政策、處置 自然或社會突發事件需要等因素緊密聯系在一起，常常依客觀情況的 變化而變化。當前我國專項轉移支付遠遠未臻完善，存在的問題主要 表現在三方面：1有些工程重復設置，存在多頭審批現象。這種做 法使資金難以統籌安排，合理配置，并造成一些地

6、方多頭申請，重復 要錢。2有些資金分配超范圍，對本系統安排資金偏寬。如財政部 一些司局利用職權向地方財政對口處室安排資金的做法由來已久，一 直沒有得到很好的解決。這種做法，違背財政分級管理的原那么，政策 弊端十清楚顯。3有些資金的分配與實際情況脫節。我國目前的中 央財政轉移支付制度，既沒有建立一套科學的測算方法，又缺乏有效 的監督機制和法律保障。尤其是目前的縣鄉財政赤字較大，大局部中 央轉移支付專項資金用于彌補地方財政預算缺口，而且，有時資金規 模相當龐大。二、影響我國財政轉移支付制度完善的主要原因 一中央財政規模偏小，國家財力分散。擁有較為集中的可由中央 政府直接控制與使用的財力是建立標準化

7、財政轉移支付制度的一個重 要根底。財力的集中程度，將直接制約轉移支付的規模，也決定著中 央均衡地方財政收支、進行宏觀調控的能力。在西方興旺國家，中央財政總是占大頭，各國中央財政收入占全國財政收入的比重大多在5565之間，而中央財政支出占全國財政支出的比重約為 3545， 而且伴隨著經濟的進一步開展，財政轉移支付的規模有逐步擴大的趨 勢。與此相比，我國是一個單一制國家，但在財政收入的分配中，我 國又是一個具有強烈地方傾向的國家。據估計，全國每年的財政預算 外資金都在幾千億元，相當于中國財政總收入的 13 以上。如果把各 種難以統計的行政事業性收費和基金工程都集中起來，中國財政預算 內收入與預算外

8、資金大約為 1： 1。撇開預算外資金無法準確統計的因 素，在有據可查的財政收入中， 中央財政收入 1995 年也只占 52。但 作為一個單一制國家，中央政府承當著大量的重要的管理責任，按照 財權和事權相一致的原那么，中央政府集中的財政收入至少應占全國收 入的 60以上。與財政規模偏小同時存在的是財力分散，我國財政轉 移支付的 45 屬于無條件撥款性質， 有條件的撥款不到 14。在無條 件撥款中，中央對地方的稅收返還又占 80左右。這種格局的直接后 果就是政府為財政均等化進行轉移支付的空間已經十分有限。中央政 府實際上已經根本喪失了自主調整的余地，也喪失了有效監管和評估 的現實可能性和實踐意義。

9、財政均等能力的缺乏使西部許多地區長期 無法實現財政平衡，專項轉移在缺乏監督的情況下被用來平衡地方財 政，成為這些地區一種長期存在的從實際情況來看情有可原的普遍現 象。至于轉移支付職能的實現，就更無從談起了。二中央與地方政府事權財權不統一。中央和地方實行 “分灶吃飯 的分稅制財政體制以來，對財權的劃分比擬明確，而對事權的劃分界 定不清晰，帶來了一些不利后果。首先，上級政府出政策，下級政府 出錢，打亂了地方原有的預算。如許多轉移支付工程都要求地方提供 配套資金，使地方預算無法圍繞自己的工作重點編制和執行。而且往 往越是需要扶持的貧困地區就越拿不出配套資金，結果有可能是得不 到財政轉移支付，加劇了地

10、區間財政的不平衡，使轉移支付偏離了其 本來的政策方向。其次，一些根底工程的事權不清，支出上由誰負責 不明確，各級政府對是否應該負擔、何時負擔、負擔多少均無章可循， 完全處于隨意狀態。一切都有賴于討價還價，或者是下級政府的攻關 能力，甚至決策者之間的私交，為權力尋租翻開了方便之門。再次， 一些上級政府或部門直接安排的本屬于下級政府或部門事權工程的轉 移支付，雖然列入上級的預算，但由下級執行。上級財政預算沒有分 地區、分工程，致使資金分配下去后，上級監督機構很難對其具體去 向和使用效果進行監督測評。同時，由于分配的公開透明度低，上級 財政轉移支付的資金額度下級財政不知道，能夠獲得多少轉移支付下 級

11、政府不能預見，不可能準確地將其編入本級預算，也就不在地方人 大的監督范圍之內。目前，對轉移支付尤其專項轉移支付資金，地方 尤其是市縣普遍存在 這是爭取來的資金，誰能爭來誰來用的思想，管 理十分混亂。三轉移支付的法律及其責任的規定不完善。財政轉移支付作為規 范政府間財政關系的制度安排，是中央政府在分權性財政體制的根底 上對地方政府實施制衡的重要財政手段，其制度設計和實際運作涉及 到一些重大的國家政策目標。目前我國財政轉移支付的相關規定大多 散見于不同時期的部門規章之中，在立法層次和完善性方面都存在很 多欠缺。首先，沒有專門機構對財政轉移支付進行統一安排和管理， 使來自于不同口徑不同名目的財政轉移支付之間目標不統一，標準不 合理，政策功能相互沖突，政策目標的實現難以保證。其次，財政轉 移支付的決定與支付缺乏明確的程序標準，使支付對象、資金數額、 支付時間、支付方式等方面都帶有太多隨意性和人為因素，上下級之 間討價還價，決策人員濫用權力的現象屢見不鮮。第三，對轉移支付 的使用過程