1、關(guān)于依法行政主體障礙及對策     依法行政的主體障礙是指承擔依法行政職能的組織實體和其構(gòu)成分子主觀意識和客觀行為上的諸種變態(tài)，該變態(tài)既違反了現(xiàn)代行政法的總原則，又違反了國家為行政權(quán)行使所設計法律規(guī)則，阻滯了依法行政循著自己的軌跡順利發(fā)展。筆者試就此問題及其對策提出見解，以求教于同仁。一、依法行政主體障礙的意識表現(xiàn)依法行政主體障礙的意識表現(xiàn)，是行政主體在意識上對依法行政的障礙因素。依法行政主體包括機構(gòu)實體和機構(gòu)實體的構(gòu)成人員兩個方面，那么，依法行政主體障礙在意識上的表現(xiàn)亦是由此二方面派生并表現(xiàn)出來的。機構(gòu)實體的意識是高度抽象化了的存在物，它作為某種評價準

2、則連結(jié)著機構(gòu)實體中的各種客觀存在物，如上下級之間、平行機構(gòu)之間、公職人員在法律規(guī)范之外的聯(lián)系規(guī)則。這些抽象的、屬于意識狀態(tài)的聯(lián)系規(guī)則可以說是行政系統(tǒng)內(nèi)部的道德規(guī)范，或稱之為行政倫理準則。這些準則的產(chǎn)生不是由法律規(guī)范加以規(guī)定的，而是由行政權(quán)的本質(zhì)屬性、行政權(quán)的運轉(zhuǎn)規(guī)律、行政權(quán)所體現(xiàn)社會意志所決定的，違反上述三者的行政倫理準則就是變態(tài)的倫理準則。機構(gòu)實體中構(gòu)成人員的意識因素就是存在于各個行政人員內(nèi)心的心理因素，它是基于行政人員個人而言的，所反映的是行政人員個人的心理。行政人員個人健康的心理來自于其所行使的行政職權(quán)的本質(zhì)，來自于行政職權(quán)運行過程中的內(nèi)在規(guī)定性、來自于行政法制的第二性反映等。如果行政人

3、員的心理意識違背了此三者，或者其心理意識與這三個東西的本質(zhì)是一種背反關(guān)系時，其所產(chǎn)生的心理就是變態(tài)的行政心理，本文重點探討后者。行政倫理是行政系統(tǒng)內(nèi)部的一種行為評價準則。這種評價準則是多種多樣的，如行政權(quán)行使的有限價值準則、行政權(quán)行使的服務價值準則、行政權(quán)行使民主價值準則、行政權(quán)行使經(jīng)濟價值準則等。該宏觀評價準則越健康、越全面，行政系統(tǒng)中機構(gòu)與機構(gòu)之間、人員與人員之間的關(guān)系性狀也就越好，進而越能促進依法行政的實現(xiàn)。違反正當行政倫理準則的準則就可以說是變態(tài)倫理準則，筆者認為目前我國行政系統(tǒng)中最為普遍、最為明顯的變態(tài)行政倫理準則有下列方面。第一，行政權(quán)力封閉價值準則。行政權(quán)是相對于立法權(quán)司法權(quán)而言

4、的一個宏觀概念，而行政權(quán)力則是一個限定在一定范圍或一管理事態(tài)的概念。因此，對行政權(quán)力概念的理解和認識必須和職權(quán)行使聯(lián)系起來。行政權(quán)力一方面是由一定的基礎(chǔ)決定的，如馬克思講的經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑諸要素，當然也包括行政權(quán)力。另外，社會基礎(chǔ)、行政管理所面對的各種事務基礎(chǔ)也是行政權(quán)力的決定物。另一方面，行政權(quán)力在行使時要和各種外在因素發(fā)生關(guān)系，既有外界因素對行政權(quán)力的作用，也有行政權(quán)力對外界因素的作用等?？梢姡瑢π姓?quán)力的評價必須以開放的眼光進行。然而，行政權(quán)力封閉的價值準則已成為我國行政權(quán)力評價的一個基本倫理準則，依此準則把行政權(quán)力的運行和行使封閉在狹隘的行政圈之內(nèi)。僅以行政系統(tǒng)內(nèi)部的狀況而評價行政

5、權(quán)的質(zhì)量。一個行政機構(gòu)、一個行政機關(guān)工作人員行政權(quán)力行使的水平如何，常以行政系統(tǒng)內(nèi)部的各種微妙關(guān)系為評判依據(jù)，而脫離經(jīng)濟基礎(chǔ)、脫離社會事態(tài)。此種評價準則雖然是主觀意識范疇之內(nèi)的，但對行政系統(tǒng)對法律的認同有極大的阻滯作用。第二，行政權(quán)力權(quán)變價值準則。行政權(quán)力一旦被一國的法律制度確認就具有一種穩(wěn)定化、連續(xù)化、規(guī)范化的傾向，正是這種傾向使行政權(quán)對行政管理事態(tài)的作用始終處于良性運行之中。那么，評價一個行政機關(guān)及行政機關(guān)工作人員的行政行為就應當以是否穩(wěn)定化、是否連續(xù)化、是否規(guī)范化為基本準則。我國行政系統(tǒng)對行政權(quán)力評價的又一個變態(tài)就是以權(quán)變的價值準則評價行政權(quán)的行使。所謂權(quán)變準則就是在對行政權(quán)行使狀況的評

6、價和認定時以變異取向為轉(zhuǎn)移。權(quán)變的價值準則在行政系統(tǒng)中造成了諸多與管理事態(tài)格格不入的行政風氣。如行政機構(gòu)體系中對上負責不對下負責，對人負責不對事負責，對政策負責不對法負責等不良行政風氣就是此種倫理變態(tài)的直接產(chǎn)物。此種倫理價值的選擇是行政法制在行政權(quán)行使過程中至今還沒有得到全面認同的深層次原因之一，它嚴重地制約著依法行政的實現(xiàn)。 第三，行政權(quán)力超強價值準則。我國行政權(quán)從理論上可以分成歸屬主體和行使主體兩個方面。所謂歸屬主體就是行政權(quán)的所有主體。所謂行使主體，即行政權(quán)的實際行使者。毫無疑問，我國行政權(quán)力的歸屬主體是人民，而行政機構(gòu)體系只是行政權(quán)的行使主體而已。其對行政權(quán)的行使承擔著強烈的社會責任。

7、這一基本理論決定了任何形式的行政權(quán)行使都必須以民主觀念為導向，以被決定者的身份認識和對待自己手上握有的行政權(quán)力。然而，目前我國行政權(quán)力行使中對行政權(quán)評價的倫理準則發(fā)生了變態(tài)。人們常以超強的倫理價值準則評價行政權(quán)的行使，如一些行政機關(guān)或行政公職人員若能在職權(quán)行使中突出自己的管理權(quán)威、突出自己至高無上的地位、突出自己管理手腕的剛性化便會被認為是有效的行政權(quán)行使者。此種評價準則的來源與我國封建專制時代經(jīng)歷的時間長、社會影響深刻是有間接關(guān)系的。該種價值準則與依法行政的價值準則顯然不可能是一致的，它或強或弱的阻礙了依法行政的實現(xiàn)。第四，行政權(quán)力利益價值準則。根據(jù)行政權(quán)歸屬主體和行使主體的關(guān)系原理，行使主

8、體是歸屬主體為了獲得利益而投入的一個成本。就是說，由于歸屬主體是一個綜合概念，不可能也沒必要直接行使行政權(quán)，便不得不委任行使主體代其行使行政權(quán)，行政權(quán)行使主體只不過是行政權(quán)歸屬主體控制和運用的一個工具。還可以說，行政權(quán)行使主體是處于仆役狀態(tài)的，正如馬克思主義經(jīng)典作家把公職人員當成公仆一樣。以此必然推論出行政機構(gòu)實體及其構(gòu)成人員的權(quán)力行使始終具有顯著的服務性。從行政系統(tǒng)中的倫理準則講，行政權(quán)力服務于管理事態(tài)、服務于行政權(quán)歸屬主體應當成為一項基本的行政倫理準則。但是，我國行政系統(tǒng)中，行政權(quán)力的服務性價值準則已被利益價值準則所取代。在行政系統(tǒng)中，對于行政機構(gòu)和公職人員行為的評價常以是否為本部門、本區(qū)

9、域、本單位的行政管理爭得利益為標準。在地方保護中、部門保護中、行業(yè)保護中作用突出的行政機關(guān)或公職人員便可得到較高的行政評價。此種變態(tài)對依法行政的阻滯集中反映在否定行政法制統(tǒng)一的基本準則。二、依法行政主體障礙的行為表現(xiàn)依法行政主體的倫理準則變態(tài)和心理變態(tài)都是意識范疇內(nèi)的變態(tài)。除此之外，行政系統(tǒng)的機構(gòu)實體和公職人員還有行為上的變態(tài)，這種行為變態(tài)是行政主體依法行政障礙的客觀表現(xiàn)。依法行政主體的行為障礙其中一些與意識障礙有密切聯(lián)系，是意識障礙外化以后形成的，有些行為障礙則與意識障礙沒有必然的、直接的聯(lián)系。至于這種與意識障礙無關(guān)的行為障礙是基于什么原因形成的，則是一個比較深刻的理論問題，不是本文的研究范

10、圍。筆者認為，依法行政主體阻礙的行為表現(xiàn)亦可以從兩個方面進行研究。一是行政機構(gòu)總體的行為變態(tài)。就是從行政機構(gòu)體系的總體出發(fā)其在宏觀上的行為表現(xiàn)。二是行政機構(gòu)系統(tǒng)中的權(quán)力行使者的個體行為變態(tài)，當然這些行為既可以是單個行政機關(guān)的行為，也可以是行政機關(guān)工作人員的行為，這些行為都發(fā)生在對具體的行政事態(tài)的處理上，具有明顯的微觀性。筆者重點論證前者。 行政系統(tǒng)中人格的刻意塑造行為。行政權(quán)是一種大規(guī)模的權(quán)力，現(xiàn)代行政權(quán)的行使也只有較大規(guī)模的行政機構(gòu)體系才能夠完成。這一事實導致了行政權(quán)歸屬主體在日常行政權(quán)的行使中有兩個方面的行為表現(xiàn)。一個行為是行政機構(gòu)體系為完成行政管理事務而向行政權(quán)歸屬主體負責的行為，該行為

11、可以說是行政機構(gòu)存在的目的，只有這一行為才能證明行政機構(gòu)體系存在的價值。以此論之，在此一行為范疇之中，行政權(quán)行使者只要是合法行為就是應當肯定的、是正當行為。合法與非法是判斷此行為有效與否的唯一標準。第二個行為是行政機構(gòu)體系為組建、完善自身而為的行為。在現(xiàn)代國家行政機構(gòu)體系中相當一部分行為都屬此類。如行政系統(tǒng)為向社會標榜自身存在的合理性而為的行為，通過政府組織法和公務員法對行政系統(tǒng)內(nèi)部的管理行為等等。這一范疇的行為與行政權(quán)歸屬主體所確定的目標并無直接關(guān)系，其是否能夠給社會、給行政權(quán)歸屬主體帶來利益并無一個科學的鑒別標準。就是說，通過合法與非法并不能確定該行為的真正社會意義?；蛟S在第二類行為中，與

12、法律規(guī)范不一致的行為能夠帶來社會效益，而合法行為并不一定必然帶來社會效益，因為此行為本身與行政系統(tǒng)目標并不存在必然聯(lián)系。事實上，正如英國行政理學家帕金森講的，行政系統(tǒng)都善于塑造自身的人格，包括擴大規(guī)模、包括巧立招牌、包括讓機構(gòu)層次升格等?？梢哉f，與行政權(quán)歸屬主體確定的目標相一致的人格塑造行為是正當?shù)娜烁袼茉煨袨?。而脫離上述目標刻意的人格塑造行為則是變態(tài)的總體行為。我國行政機構(gòu)中，刻意地對行政權(quán)行使主體塑造人格的行為是非常普遍的，其成了我國行政機構(gòu)中的一個嚴重問題。行政機構(gòu)的盲目升格、行政系統(tǒng)中機構(gòu)名稱的盲目變更都是具體表現(xiàn)。近年來我國行政機構(gòu)以的速度劇增的事實就是例證。此種刻意對人格進行塑造的

13、行為與社會主義法制的總目標，與行政法制中的便民原則、精簡原則、效能原則是完全的背反關(guān)系。必然阻礙著依法行政的實現(xiàn)。 行政機構(gòu)運行中的純程序行為。在行政法制體系中，一般包括實體規(guī)范和程序規(guī)范兩大類。實體規(guī)范就是指對實體上的權(quán)利義務作出規(guī)定的規(guī)范，其所涉及的是一些實質(zhì)性內(nèi)容，有著具體的物質(zhì)內(nèi)容。程序規(guī)范是指對有關(guān)程序內(nèi)容作出規(guī)定的規(guī)范，如行政行為如何履行，履行的環(huán)節(jié)、方式、具體的途徑等。在二者的關(guān)系中，實體規(guī)范居于優(yōu)先地位，它是程序運行的決定因素，如果說，程序是形式的話，實體則是本質(zhì)。依行政法規(guī)范的上述類型，行政機構(gòu)體系內(nèi)運行行為亦可分為兩類，即能夠直接實現(xiàn)權(quán)利義務等法律中實體內(nèi)容的行為就可以說是

14、實體性行政行為；與法律中權(quán)利義務沒有直接關(guān)系僅是形式要件上的行政行為就是程序性行政行為。實體行為是程序行為的前提條件，只有以實體行為為依據(jù)程序行為才具有意義。脫離實體行為的程序行為我們可以將其稱為純程序行為，這種行為就是行政機構(gòu)運行中的一種行為變態(tài)。目前我國行政機構(gòu)中為程序而程序，追求程序的獨立價值的行政行為極為普遍。如高層行政機關(guān)的一個行政決策，本可以在短期內(nèi)，以很短的時間予以執(zhí)行，迅速作用于行政管理事態(tài)。然而，一些行政機關(guān)一味追求運行過程的完美化。在某省就曾發(fā)生了一企業(yè)立項的簡單事情，而前后經(jīng)過了個月申請文件修改了多萬字，耗費紙張公斤，經(jīng)辦人員行程萬公里的事件。行政系統(tǒng)中純程序行為的出現(xiàn)一

15、是與立法的質(zhì)量有關(guān)，二是與行政系統(tǒng)中機構(gòu)和人員的素質(zhì)有關(guān)。純程序行為只注重了法律規(guī)則的形式方面，而忘卻了法律規(guī)則的實質(zhì)方面，是依法行政的又一障礙。行政調(diào)控過程中的負控制行為。行政機構(gòu)體系以對其之外的客觀存在物發(fā)生作用為實現(xiàn)自身價值之根本。一方面，行政機構(gòu)體系要對各種各樣的社會事態(tài)發(fā)生作用，以完成對這些事態(tài)的管理。如行政機關(guān)管理經(jīng)濟事務的行為、管文化事務的行為、管理科技事務的行為、管理有政治事務的行為以及其他社會事務的行為。另一方面行政機構(gòu)體系要對與處于相對一方的各社會成員的行為進行有效控制，以使其朝著健康的方向發(fā)展。行政機構(gòu)體系的調(diào)控有兩種情形，即正調(diào)控和負調(diào)控。正調(diào)控指如果各社會參與主體的行為表現(xiàn)與行政權(quán)的總體目標價值、與社會利益、國家利益發(fā)生沖突時，使其得到有效遏制，回歸到正常狀態(tài)。負調(diào)控是指社會參與主體的行為表現(xiàn)與社會利益、國家利益是一致的、而與一些行政機構(gòu)實體的利益和意志不一致時，行政機構(gòu)實體通過調(diào)控使其與自身保持一致