1、淺析行政法上的工作解摘要：行政機(jī)關(guān)對(duì)法律標(biāo)準(zhǔn)的說明分為法定說明和工作說明。工作說明或自主說明性標(biāo)準(zhǔn)不僅制定主體普遍、數(shù)量眾多，而且有著特殊作用，但理論上鮮有總結(jié)和歸納。本文簡(jiǎn)要論述了工作說明的含義、特點(diǎn)及其作用。關(guān)鍵詞：法定說明工作說明一、行政法上的工作說明的含義就我國現(xiàn)行體制而言，法律的漏洞是通過法律說明來彌補(bǔ)的；固定的成文法在進(jìn)展的現(xiàn)實(shí)生活中的適用，統(tǒng)一的法典到個(gè)案中的具體表現(xiàn)往往也是借助于法律說明來進(jìn)行的。法律說明，包括立法說明、行政說明、司法說明和地址說明。其中，行政主體有說明權(quán)的包括行政說明和部份地址說明。例如，國家工商行政治理局在回答深圳市工商局就中華人民共和國企業(yè)法人記錄治理案例

2、1第20條、第22條如何適歷時(shí)所作的關(guān)于企業(yè)注銷記錄有關(guān)問題的回答2,確實(shí)是一個(gè)行政說明。同時(shí)，在地址說明中，有相當(dāng)一部份說明也是有權(quán)行政機(jī)關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)說明。例如武漢市城鎮(zhèn)暫住人口治理規(guī)定3第18條規(guī)定：“本規(guī)定由市公安局負(fù)責(zé)說明?！蔽錆h市公安局依照這一規(guī)定，制定了關(guān)于執(zhí)行（武漢市城鎮(zhèn)暫住人口治理規(guī)定）的具體方法，這一行政標(biāo)準(zhǔn)性文件確實(shí)是一種地址說明。另外，為了統(tǒng)一各個(gè)行政主體及其公事員對(duì)法律、法規(guī)和規(guī)章的明白得及執(zhí)行活動(dòng)，行政主體往往也要以標(biāo)準(zhǔn)性文件的形式進(jìn)行眾多自行的工作說明。例如，湖北省人民政府法制辦公室關(guān)于（鄉(xiāng)規(guī)民約）可否作為審理行政復(fù)議案件依據(jù)的回答4,該回答規(guī)定：“行政復(fù)議機(jī)關(guān)審理行政

3、復(fù)議案件，不能以鄉(xiāng)規(guī)民約為依據(jù)行政機(jī)關(guān)是執(zhí)法機(jī)關(guān)，執(zhí)行法律包括說明法律。在我國，行政主體對(duì)法律標(biāo)準(zhǔn)的說明要緊分為兩大類：有權(quán)說明和工作說明或稱為法定說明和自主說明，依照全國人大常委會(huì)1981年6月的關(guān)于增強(qiáng)法律說明工作的決議的規(guī)定和我國法律說明制度的實(shí)踐，只有國務(wù)院及其主管部門對(duì)法律、行政法規(guī)和規(guī)章的具體應(yīng)用問題所作的行政說明和有規(guī)章制定權(quán)的地址人民政府及其職能部門對(duì)地址性法規(guī)、規(guī)章的具體應(yīng)用問題所作的地址說明，才屬于行政主體的法定說明。擁有法定說明權(quán)的行政主體在行政系統(tǒng)內(nèi)級(jí)別高但數(shù)量較少，而不具有法定說明權(quán)的行政主體不僅數(shù)量眾多而且直接處于執(zhí)法第一線，行政治理的任務(wù)繁重、范圍普遍，治理的事項(xiàng)

4、具體、復(fù)雜、多變，而我國許多行政法標(biāo)準(zhǔn)對(duì)某些方面的情形卻只作了原那么性的規(guī)定，或有些問題盡管規(guī)定得較具體但也未必全而。如此，行政主體就需要依照本地址本部門的實(shí)際情形和行政執(zhí)法的體會(huì)總結(jié)，進(jìn)行相應(yīng)的工作說明。通過數(shù)量有限的法定說明和眾多的工作說明即能夠使這些行政法標(biāo)準(zhǔn)的制定原那么和目的落到實(shí)處，關(guān)于彌補(bǔ)行政法標(biāo)準(zhǔn)的漏洞和行政法標(biāo)準(zhǔn)的具體化，有效地實(shí)現(xiàn)行政治理的目的和保障公民的合法權(quán)益都是十分必要的。對(duì)行政主體的法定說明性標(biāo)準(zhǔn)，我國學(xué)術(shù)界是作為行政法的淵源來對(duì)待的，而自主說明性標(biāo)準(zhǔn)不能作為直接的行政法淵源，但能夠把通過這些行政性標(biāo)準(zhǔn)所確立的行政老例和表現(xiàn)的法律原那么作為行政法的淵源來看待。5因此，

5、行政主體的工作說明盡管不是有權(quán)說明，但它不同于學(xué)理說明。自主說明性行政標(biāo)準(zhǔn)并無獨(dú)立地設(shè)定、變更或消滅相對(duì)人的新的權(quán)利義務(wù)，并非具有獨(dú)立的新的法律成效，可是它指明了法律是什么或說明了在行政主體的眼里法律是什么，規(guī)定了行政主體將如何適用相應(yīng)的行政法標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一了各行政主體對(duì)行政法標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)那么，因此對(duì)公民的權(quán)利義務(wù)具有重要的阻礙。另外，工作說明或自主說明性標(biāo)準(zhǔn)作為行政老例和法律原那么的載體，通過穩(wěn)固的適用確立了一樣對(duì)待的行政老例，據(jù)此約束行政機(jī)關(guān)自身。除非具有合法理由，不得一樣情形不同對(duì)待。行政機(jī)關(guān)在具體案件中無合法理由偏離據(jù)此確立的行政老例，組成違背平等原那么。二、行政法上的工作說明的特點(diǎn)

6、工作說明或自主說明，是不具有法定說明權(quán)的行政主體為了統(tǒng)一所履行行政主體及其工作人員對(duì)法律、法規(guī)和規(guī)章及特定行政規(guī)定性文件的熟悉，對(duì)其進(jìn)行的闡釋和說明。它要緊具有以下特點(diǎn)：一、說明主體自主說明性標(biāo)準(zhǔn)的制定主體，即對(duì)法律、法現(xiàn)和規(guī)章進(jìn)行說明的行政主體是沒有法定說明權(quán)的行政主體。例如，前文提到過的湖北省人民政府法制辦公室關(guān)于（鄉(xiāng)規(guī)民約）可否作為審理行政復(fù)議案件依據(jù)的回答，確實(shí)是一個(gè)對(duì)行政復(fù)議法第28條有關(guān)審理依據(jù)的工作說明，可是湖北省人民政府法制辦公室及其所代表的湖北省人民政府對(duì)該法并無法定說明權(quán)，因此該說明性標(biāo)準(zhǔn)屬于自主說明性標(biāo)準(zhǔn)。既便依照全國人大常委會(huì)關(guān)于增強(qiáng)法律說明工作的決議具有法定說明權(quán)的行

7、政主體，也并非是對(duì)所有的法律、法規(guī)和規(guī)章都具有說明權(quán)。在特定的法律、法規(guī)和規(guī)章已經(jīng)把說明權(quán)給予某個(gè)行政主體后，其他行政主體對(duì)該法律、法規(guī)或規(guī)章進(jìn)行說明而形成的說明性標(biāo)準(zhǔn)都是自主說明性標(biāo)準(zhǔn)。例如，國有企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定6第25條規(guī)定:“本規(guī)定由國務(wù)院勞動(dòng)行政主管部門負(fù)責(zé)說明。”在這種情形下，中國人民銀行和國內(nèi)貿(mào)易部等國務(wù)院有關(guān)行政主管部門并非是該規(guī)定的法定說明主體，若是進(jìn)行說明那么屬于自主說明。二、說明對(duì)象與法定說明一樣，法律、法規(guī)和規(guī)章也是工作說明的對(duì)象?？墒?，與法定說明不同，工作說明的對(duì)象不限于法律、法規(guī)和規(guī)章，還包括有關(guān)行政標(biāo)準(zhǔn)性文什。它所說明的行政標(biāo)準(zhǔn)一樣是上級(jí)行政主體所制定的行政標(biāo)準(zhǔn)

8、。例如湖北省衛(wèi)生廳轉(zhuǎn)發(fā)衛(wèi)生部“關(guān)于調(diào)整藥品審批監(jiān)督查驗(yàn)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的通知”的通知，7那么是針對(duì)衛(wèi)生部通知而制定的自主說明性標(biāo)準(zhǔn)。但有時(shí)，行政主體也會(huì)對(duì)自己以往的行政標(biāo)準(zhǔn)性文件或沒有隸屬關(guān)系的行政主體的行政標(biāo)準(zhǔn)性文件進(jìn)行說明，制定自主性說明標(biāo)準(zhǔn)。3、說明內(nèi)容具有法定說明權(quán)的行政主體作出法律說明，應(yīng)當(dāng)以法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定在具體執(zhí)行中的問題為限。同理，不具有法定說明權(quán)的行政主體作出工作說明時(shí)，亦應(yīng)當(dāng)以法律、法規(guī)、規(guī)章和特定行政標(biāo)準(zhǔn)性文件的規(guī)定在具體執(zhí)行中的問題為限，不得隨意擴(kuò)大說明，不得在被說明的法律標(biāo)準(zhǔn)外創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利義務(wù)的規(guī)定，不然將破壞行政法制的統(tǒng)一性。核心訪談2001年8月份播出的一那么案例確

9、實(shí)是一個(gè)違法的工作說明。為了方便公路收費(fèi)站周圍單位和個(gè)人的過往車輛繳費(fèi)，浙江省交通廳一份文件規(guī)定，收費(fèi)站周圍車輛可志愿實(shí)行統(tǒng)繳，而能夠不分次繳納。浙江省慈溪市政府一份文件將“收費(fèi)站周圍”說明為整個(gè)慈溪市區(qū)，引發(fā)該市廣大車主的不滿。三、行政法上的工作說明的作用從整體上說，工作說明與法定說明的作用是相同的，即說明法律、法規(guī)和規(guī)章的意義，從而進(jìn)一步操縱行政自由栽量權(quán)，實(shí)現(xiàn)行政公平。譬如在行政懲罰領(lǐng)域，許多法律、法規(guī)規(guī)定懲罰幅度較大，致使行政機(jī)關(guān)及其工作人員在裁量懲罰時(shí)存有隨意性的可能，或難于確信懲罰額度。如此，就需要行政主體依照相對(duì)人不同行為性質(zhì)、嚴(yán)峻程度、危害后果劃分不同檔次的懲罰標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行相應(yīng)的

10、說明，從而確信公平裁量的行政老例。例如，有的地址公安機(jī)關(guān)依照不同情形將拘留劃分為：5日、7日、10日、13日、15日五個(gè)檔次，克服了“十五貫（慣）”作法（即一行使行政拘留權(quán)，便適應(yīng)于確信為15日的作法。）但具體地說來，工作說明又有其特殊的作用。一、對(duì)內(nèi)作用。工作說明或自主說明性標(biāo)準(zhǔn)往往并非對(duì)外發(fā)布，只發(fā)送到相關(guān)機(jī)關(guān)及負(fù)責(zé)人，因此對(duì)外并非具有法律效勞。日本行政法學(xué)家鹽野宏以為，這種說明性行政標(biāo)準(zhǔn)只能拘謹(jǐn)下級(jí)行政主體，而不能拘謹(jǐn)外部相對(duì)人，不具有外部法律成效，也不能作為法院審理行政案件的依據(jù)。8盡管在當(dāng)前自主說明性標(biāo)準(zhǔn)己愈來愈外部化，可能直接或間接地阻礙到公民的權(quán)利義務(wù)，但它的作用重點(diǎn)仍然在內(nèi)部而

11、不在外部。二、統(tǒng)一行動(dòng)。由于行政主體各類各樣，公事員的素養(yǎng)良莠不齊，各行政主體及公事員所處的執(zhí)法環(huán)境條件不同極大，因此往往致使對(duì)法律標(biāo)準(zhǔn)的明白得上的不一致，執(zhí)行上的不統(tǒng)一。這就有必要進(jìn)一步說明和確信法律標(biāo)準(zhǔn)的涵義，統(tǒng)一熟悉、和諧行動(dòng)，對(duì)法律標(biāo)準(zhǔn)和行政標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行工作說明，從而幸免各級(jí)各類行政主體或公事員在操作上各行其是，確保行政的統(tǒng)一性。3、明確效勞。行政系統(tǒng)是一個(gè)長官意志濃厚的系統(tǒng)。當(dāng)一個(gè)法律、法規(guī)或規(guī)章生效時(shí)，下級(jí)行政主體及其公事員往往并非會(huì)踴躍主動(dòng)地去實(shí)施它，而老是等待上級(jí)的指示或安排。只有在上級(jí)行政主體作出一個(gè)貫徹實(shí)施某某法律、法規(guī)或規(guī)章的通知后，下級(jí)行政主體及其公事員才會(huì)行動(dòng)起來。因此，從法律上講，自主說明性標(biāo)準(zhǔn)起到了說明和強(qiáng)調(diào)特定法律、法規(guī)或規(guī)章在本地址本部門具有約束力，并要求所屬各行政主體予以執(zhí)行和自覺同意約束的作用。參考文獻(xiàn)：1 .國務(wù)院198