1、循環經濟在我國農村固體廢物污染治理中的實施周珂 中國人民大學法學院 教授關鍵詞: 循環經濟/農村/固體廢物內容提要: 隨著我國農村經濟的快速發展，農村固體廢物污染環境問題已經成為固體廢物污染中的一個新的問題。而我國現行有關固體廢物污染立法及相關研究大都集中在工業固體廢物和城市固體廢物上，有關農村固體廢物污染環境的立法及相關研究是相當缺乏的。本文認為，循環經濟理念的運用是我國農村固體廢物污染治理的根本途徑，同時也是我國循環經濟的特色，并對我國循環經濟立法的配合提出了建議。我國是一個農業大國，全國70%以上的人口生活在農村;農村又是重要的經濟區域，農、林、牧、副、漁等各項經濟活動的綜合發展不但為人

2、民提供了最基本的生活保障，也為社會主義工業化建設提供了大力支持。隨著社會主義經濟的飛速發展及工業化進程的不斷加快，“工業反哺農業”階段的臨近，農村城鎮化及工業化的趨勢也越來越明顯。在這過程中，以農民聚居地為中心的一定范圍內自然條件和社會條件總和的農村環境不可避免地會受到影響、污染甚至破壞。其中，固體廢物對農村環境污染日益嚴重，應當引起我們的關注。一、農村固體廢物污染現狀所謂固體廢物，一般來說，是指在生產建設、日常生活和其他活動中產生的污染環境的固態、半固態廢棄物質 1。我國固體廢物污染環境防治法第88條也對固體廢物作了比較詳細的定義：“在生產、生活和其他活動中產生的喪失原有利用價值或雖未喪失利

3、用價值但被拋棄或者放棄的固態、半固態和置于容器中的氣態的物品、物質以及法律、行政法規納入固廢管理的物品、物質。”從廣義上來講，農村固體廢物當然屬于固體廢物一種，適用于有關固體廢物的有關規定。但農村固體廢物因農村環境的特殊性而有其特定的指代對象。在這里，我們所說的農村固體廢物是指在農業生產和農村生活中產生的固體廢物，主要成分包括農作物秸稈、蔬菜、果樹的枝條、糠秕、畜禽養殖廢棄物、農用塑料殘膜、農村生活垃圾等。我國歷來固體廢物的產量都很大，而且隨著經濟的飛速發展，人民對物質生活需求的不斷提高，固體廢物的產量也呈現不斷增多的趨勢。據統計，1998年我國工業固體廢物的產量為8億噸 2，2002年我國工

4、業固體廢物的產量為9.5億噸 3，而2005年這一數字則變為13.4億噸 4。由此可見，我國的固體廢物產量正在逐年的增加。隨著農村工業化的發展，鄉鎮企業力量的不斷壯大，農民生活水平的不斷提高，農村固體廢物也呈不斷增加趨勢，并且對農村環境造成了很大的威脅，如農作物秸稈和農村生活垃圾的任意堆放焚燒不但占用了大量農村土地還造成了大氣污染，禽畜養殖排放污物不但導致了農村各種疾病的傳播還造成了水源的污染，農用塑料殘膜更是對土地造成了持續的影響，造成了土地的貧瘠甚至完全喪失耕種功能，而如今日益發展的鄉鎮企業所產生的固體廢物更是對農村環境造成了全面的影響。面對這些日益嚴重污染問題，我國亟需加強有關農村固體廢

5、物治理的立法，以循環經濟理念為指導，綜合運用法律，經濟和行政的手段，加大處理處置農村固體廢物污染環境治理力度，使得農村固體廢物污染的治理能夠和經濟建設向同步，從而減少固體廢物對農村環境的污染和破壞。二、循環經濟的概念及其在農村固體廢物治理中的實施必要性(一) 循環經濟的概念關于循環經濟的思想，最早源于美國經濟學家鮑爾丁于20世紀60年代提出的“宇宙飛船理論”。他將我們所居住的地球就比作一艘在宇宙中飛行的宇宙飛船，它需要依靠自身的能源不斷的前行，如果對飛船自身有限的資源過度的索取，就會加速飛船的滅亡;而如果對飛船自身的資源進行有效的循環利用，將會延緩飛船的壽命。但在80年代之前，循環經濟的思想都

6、未能引起人們足夠的重視，當時盛行的仍然是末端治理的模式。宇宙飛船的理論代表了現代科學技術，它意味著循環經濟的建設需要足夠的資金投入，它的操作需要高超的技術，它的產出卻相對有限。另一方面，如果不是宇宙飛船面臨的資源極度緊缺，這種資源利用模式是不會產生，也沒有必要施行。因此，這一理論二十世紀六十年代在西方產生以來，并未立即得到人們的響應，只是在二十世紀九十年代以后，隨著全球性環境問題的急劇惡化，這種理論才在少數發達國家得到立法上的認可，如1991年德國包裝廢棄物處理法和日本資源有效利用促進法標志著循環經濟進入了法制化的階段。這些國家既是經濟和科技最發達的國家，也是能源和資源最緊缺的國家，日本還曾是

7、環境問題最嚴峻的國家。這一思想發展至今，已基本形成一個完整的循環經濟理念，即循環經濟是一種將經濟體系與環境資源緊密結合的生態經濟模式，它建立在物質不斷循環利用的基礎上，要求經濟運行遵循“資源-產品-再生資源”的物質反復循環流動的環境友好型的經濟發展模式。實際上，人們對這種理念的追求是和人們對于“永動機”的執著如出一轍的，它體現了人們環保意識的覺醒和對人與自然和諧存在這種愿望的美好憧憬。從立法的目的上看，我們所以要推行循環經濟，也并不是要真正建立一個毫無廢物產生、一切都在做著周而復始運動的經濟發展模式;我們提倡循環經濟，只是反映了立法者的一種價值取向即使完全的、呈閉合回路式的循環經濟是無法達到的

8、，我們也要讓我們的經濟發展模式無限的、不間斷的向它靠近。根據能量守恒定律，我們知道，循環經濟只能是一種相對封閉的經濟運行模式，在整個過程中，它還需要和外界不斷的進行能量交換，以維持自身的循環運行。循環經濟主張“減量化、再使用、再循環”的經濟活動原則。減量化原則要求用盡量少的原料和能量，來完成既定的生產任務或消費目的;再使用原則要求產品或其包裝能夠被多次使用，延長產品的淘汰周期;再循環原則要求產品在完成使用功能后、與產品伴隨而生的廢料在產生后重新變成可以利用的資源。依據此三項原則，自然可以減少在經濟發展的過程中對資源的需求量，給后代人留下相當的可利用資源量，實現資源利用的代際平衡。(二)循環經濟

9、在農村固體廢物污染治理的必要性推進循環經濟的立法是世界環境與資源保護立法的大趨勢，是可持續發展的必然選擇。循環經濟立法有利于盡快建立支撐循環經濟的科學體系，有助于我國突破貿易壁壘，提高我國的國際競爭力。我國是個農業大國，農村人口占全國人口的絕大部分，農產品的出口在整個出口額中占有著很大的比例，因而農產品的安全問題不但關系著廣大國民的健康，還事關出口產品的競爭力。在治理農村固體廢物污染的過程中引進循環經濟，不但是建設節約型社會、環境友好社會的要求，還是生態農業發展的必由之路。所以，循環經濟在中國的實施，不應該像國外那樣僅限于工業和城市范圍內，而應該面向廣大的農民受眾體。但同時我們應該注意法律移植

10、過程中的“水土不服”問題。循環經濟理念產生于西方發達國家，因而與西方發達國家特殊的經濟工業發展狀況相關，現有的循環經濟單純建立在物理學和熱力學理論之上，這是不科學的。循環經濟應該與生態學結合，而生態意義上的循環在農業中有更明顯的體現。將循環經濟的理念在農村中推廣，改變過去傳統的農業生產方式，將生物(家禽牲畜)與農作物通過各自之間的新陳代謝連接起來，形成一個相對封閉的生態鏈條，外界能量(如太陽光能、風能、雨水、人們對農作物施用的有機肥料，對家禽牲畜喂養的飼料等)的注入使這個生態鏈條不斷的運行，最終達到農業效益、生態效益、社會效益的高度統一。這就是循環農業，其本質上就是生態的循環經濟。中國特色的循

11、環經濟，就應該體現在農業循環上，而農村固體廢物污染治理是其優先行動領域，在內容上包括源頭上減少傳統的化肥農藥等非友好型物質和不易于循環物質的使用，轉而使用有機肥等可循環物質，過程中提高外介物質的使用效率，末端上要將新產生的固體廢物進入下一個循環鏈條繼續利用(如目前我國江西贛州的“豬-沼-果(菜)”的能源生態模式，廣西恭城的“養殖-沼氣-種植”三位一體的庭院經濟模式，北方的將日光溫室、畜禽舍、沼氣池和廁所優化組合的“四位一體”模式以及立體種養有效組合模式和由土地到餐桌實行全程監控和清潔生產的優化生態企業管理模式等等，就是循環農業經濟模式的雛形，在其過程中產生的固體廢物都得到了很充分的回收利用，值

12、得推而廣之)。如果處理得當，不但會減輕農村面臨的固體廢物污染的壓力，還可以增加農民收入，提高農業效益。三、循環經濟在農村固體廢物污染治理中面臨問題分析(一)立法上存在空白中國當前固體廢物處理和循環利用的現狀是，對城市和工業領域的固體廢物處理十分重視，從環境保護法到固體廢物污染環境防止法再到2002年的清潔生產促進法，甚至是目前正在起草的循環經濟法都將固體廢物立法的重點放在城市和工業固體廢物的處理和循環利用上。而有關農村固體廢物污染處理及循環利用的內容在這些頒布的或即將頒布的法律中是零零碎碎的，甚至是缺乏的。這一立法上的空白導致了農村固體廢物污染治理沒有相應的法律依據，農村固體廢物得不到有效的處

13、理，循環利用程度低。結果不但造成了農村環境的污染和大量可循環利用物質的浪費，而且還造成了糧食食品的污染和不安全，嚴重威脅著農村和城市居民的身心健康。(二)體制上存在弊端目前，我國農村生產經營所采用的是家庭聯產承包責任制，這種體制從本質上說，是一種集體經濟形式，但由于采用包產到戶的形式，因而經營的短期行為性十分明顯。大多數農戶都是從自身的經濟利益出發，在有限的承包期內盡可能的減少生產成本，從而增大自己的收益。這種短期性行為，導致了那些成本比較高，而可以循環利用的技術和肥料在農村不能很好的推廣，如農民大都愿意采用傳統的農藥化肥(成本相對較低)而不采用有機肥，這樣不但使產出的農作物化學物質含量超標，

14、還造成了土地的污染。再如“白色污染”仍舊在農村大行其道，可降解農用塑料膜在農村的推廣比較緩慢。另外，相關管理部門對農村固體廢物污染問題的漠不關心也是造成目前窘狀的一個因素。根據我國固體廢物污染環境防治法中的有關規定(第10條)，國務院環境保護行政主管部門是全國的固體廢物污染環境防治工作的主管機關，對全國的固體廢物污染環境防治工作實行統一的監督管理;縣級以上地方人民政府有關部門在各自的職責范圍內負責固體廢物污染環境的監督管理工作。但實踐中這些主管部門的工作重心大都放在城市和工業固體廢物的處理和利用上，而很少關心農村固體廢物的處理和利用。因此，有必要理順管理體制、明確政府主管部門的責任。總體來看，

15、循環經濟在農村的實施，尤其是固體廢物處理利用方面，應當由經濟主管部門綜合協調，科技主管部門提供服務，環保主管部門監督檢查。政府在政策上也應該給予必要的財政支持和技術服務。(三)經濟上存在制約雖然實施循環經濟在理論上是會帶來長遠的和宏觀上的經濟效益增長，但在近期上必然要求環境保護方面投入的增大，以垃圾處理為例，非循環的填埋處理成本肯定大大低于分類處理和購入焚燒設備進行處理的成本。這種成本的增大，對于我國經濟發達地區可能是可以承受的，但對于廣大農村地區卻是難以承受的負擔。實施循環經濟，加大政府和企業的環保投入，對于農村地區來說可能是一種新的難以承受的負擔。在這種格局下，原版循環經濟在我國的實施很可

16、能會局限于少數經濟發達地區，其功能會大大降低。因為在事實上我國最需要實施循環經濟的地區，恰恰是那些經濟欠發達、環保成本高、環保水平很低的“下里巴人”地區。但我們也應該看到，在農村固體廢物污染治理中推行循環經濟的邊際成本是遠遠低于城市和工業領域的，因而以較小的經濟投入就可以見到很明顯的成效。所以，國家在制定相關政策法規時，應注意在財政支持上的適度傾斜。(四)技術上存在制約因素循環經濟的建立需要大量現代科技的有力支撐，這些現代科技應當包括清潔生產技術、信息技術、能源綜合利用技術、回收和再循環技術、資源重復利用和替代技術、環境監測技術等等 5。而這些現代科技活動的普遍化、復雜化又要求它就是一種高度組

17、織化、規則化和程序化的活動，是排除更多偶然性、任意性和專斷性的活動。近年來，我國雖然高度重視運用現代科技力量促進環境保護事業的發展，但在這方面我們與西方環保先進國有相比確實還存在較大差距，尤其是環保先進技術在農村地區的推廣不夠有力。農村固體廢物污染治理的實施中引入循環經濟，必然要求相關配套設施的完備和技術的成熟，而且由于農村的特殊條件以及各地區之間的差異，對于循環經濟的在農村固體廢物污染治理中推廣不宜直接照搬城市、工業模式，也不能搞“一刀切”，而應該由簡入繁，循序漸進。與之相關的另一個問題是人們對環保技術的接受程度，在我國許多地方尤其是農村地區，拒絕環保技術，甚至擅自拆除環保設施的情況屢見不鮮

18、。我國推進循環經濟在農村固體廢物治理實施時必須正視在這個軟實力方面的不匹配因素，注意對農民進行引導。四、立法建議(一)以循環經濟的理念完善、指導現有農村固體廢物污染立法。處理和處置農村固體廢物，解決農村固體廢物污染農環境問題，可以采用很多手段，比如技術的手段、經濟的手段、提高人民群眾的環保意識等。但這些經濟的、技術的手段的運用必須以法律規范為前提，否則，即使有再好的經濟和技術條件，如沒有這些條件的規則和秩序，這些條件就不會發揮其應有的作用。即使是人民群眾的自覺行動，也需要國家為他們的行動制定良好的行為規則。因此，加強和完善農村固體廢物的立法是解決農村固體廢物污染環境的關鍵所在。而在立法過程中，

19、一定要注意處理農村固體廢物污染治理問題與循環經濟結合。我國2004年修訂的固體廢物污染環境防治法雖然首次將農村固體廢物污染防止納入管理范圍，如固廢法第二條規定：“本法適用于中華人民共和國境內固體廢物污染環境的防治。”將農業污染和農村污染納入了調整范圍。第二十條規定：“從事畜禽規模養殖應當按照國家有關規定收集、貯存、利用或者處置養殖過程中產生的畜禽糞便，防止污染環境。禁止在人口集中地區、機場周圍、交通干線附近以及當地人民政府劃定的區域露天焚燒秸稈。” 對種植、養殖業產生的固體廢物提出了合理利用、預防污染的要求。還對農村生活垃圾提出了清掃、處置的要求;而且專門規定：“農村生活垃圾污染環境防治的具體

20、辦法，由地方性法規規定。”(固廢法第四十九條)但是有關循環經濟的理念在其中并沒有明確規定。該法中能夠體現循環經濟理念的只有強制回收制度和有關生產者責任方面的規定，而且是十分模糊的。因而，筆者認為，在今后的相關立法中應將循環經濟的理念明確規定下來，將其作為一項基本原則指導整個立法的方向。(二)循環經濟基本促進法制定過程中應給農村固體廢物污染以相當程度的關注，在基本促進法之外應完善特別立法，保證基本法的實施目前，我國正在緊鑼密鼓的制定循環經濟法，該法的草案包括總則、基本管理制度、減量化、再利用和資源化、激勵措施、法律責任、附則幾個部分，可以說是對與循環經濟的一個全面概括，尤為珍貴的是，該法草案還特

21、別關注了循環農業，草案二十四條規定：“各級人民政府及其農業等行政主管部門應當推進土地集約利用，支持農業生產者采用節水、節能、節種、節肥、節藥的先進種植、養殖和灌溉技術，優先發展生態農業。在缺水地區，應當優先發展節水型農業，推進雨水集蓄，建設和管護節水灌溉設施，提高用水效率，減少水的蒸發和漏失。”第三十四條規定：“國家鼓勵和支持農業生產者和相關企業采用先進或者適用技術，對農作物秸稈、禽畜糞便、農產品加工業副產品、廢農用薄膜、林業剩余物等進行綜合利用，積極開發利用沼氣等生物質能源，推廣秸稈氣化、液化等技術。”這也是首次將循環經濟的理念以法律的形式明確貫徹在農村固體廢物污染治理實施中，但我們應該清楚的看到，該法作為