1、. . . . 論農村環(huán)境法律保護中的政府責任 摘要 農村環(huán)境事關廣大農村居民的切身利益、農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和農村的穩(wěn)定與安全。農村環(huán)境的法律保護，固然離不開各類經濟組織的自為約束和廣大農村居民的公眾參與，但從中國農村環(huán)境問題的實際情況出發(fā)，政府在農村環(huán)境法律保護中居于主導地位，并應擔負環(huán)境決策、環(huán)境管理、環(huán)境監(jiān)督、環(huán)境協調與服務等重要法律職責。 關鍵詞 農村環(huán)境 法律保護 政府責任 隨著我國社會主義現代化建設的快速發(fā)展，我國農村經濟建設取得了舉世矚目的成就，鄉(xiāng)村面貌發(fā)生了翻天覆地的變化。但相伴而生的卻是農村生態(tài)環(huán)境的逐步惡化，這嚴重影響著農民的身體健康和生命財產安全、農業(yè)可持續(xù)發(fā)展、農村的穩(wěn)定

2、與安全。因此，我們必須從中國農村的實際情況出發(fā)，充分發(fā)揮政府在農村環(huán)境保護中的主導性優(yōu)勢，強化政府法律責任，采取有效措施，切實解決農村環(huán)境保護中的法律問題。一、政府在農村環(huán)境保護法律機制中的角色定位 環(huán)境關系也是一種利益關系，政府、工農業(yè)經濟組織和農村居民構成農村環(huán)境利益結構中的利益主體，在農村環(huán)境保護中有著各自不同的利益需求。解決農村環(huán)境問題，保護農村環(huán)境，必須要明確界定三者的環(huán)保角色，合理配置三者的權利（權力）和義務（職責），建立起能夠協調各種矛盾的利益平衡機制。 （一）工農業(yè)經濟組織和農村居民保護環(huán)境的局限性 工農業(yè)經濟組織，是指在農村從事工業(yè)生產經營的企業(yè)和從事農業(yè)生產的集體組織。經濟

3、組織是以營利為目的而設立的，作為理性經濟人，以在環(huán)境利用中降低成本獲得最大利潤為最終目標，環(huán)境保護并不是他們所關心的。雖然我國環(huán)境保護法律法規(guī)已建立了相對完善的規(guī)制鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)防治環(huán)境污染行為規(guī)，現行中華人民國公司法（簡稱公司法）第5條也規(guī)定了公司企業(yè)要履行包括環(huán)境保護在的社會責任，但是工農業(yè)經濟組織仍然是“能污盡污”，知法犯法。另外，由于環(huán)境資源所具有的特殊公益性質，工農業(yè)經濟組織缺乏主動保護的動力。農村居民作為生活在農村的人民群眾，是農村生態(tài)環(huán)境的主體。但是在現實生活中，農民在農村環(huán)境保護中的主體地位并未顯現出來，并且農民還處于既是農村環(huán)境的享有者和利用者，又是農村環(huán)境的破壞者和受害者的尷尬境

4、地。 （二）農村環(huán)境保護中政府主導地位的確立 與工農業(yè)經濟組織和農村居民不同，政府作為公共權力的享有者，擁有有效配置資源的權力，并掌握著關系國計民生的各類資源，它在環(huán)境保護領域所擁有的優(yōu)勢是其他二者無法比擬的。政府具有的普遍性的影響力和特有的強制力為政府環(huán)境行政權力的行使提供了保障。從行政管理學角度而言，提供公共服務是政府的一項基本職能，環(huán)境保護作為公共服務領域一項重要的社會事務，理應由政府來承擔。由于環(huán)境關系到每一個人的生存與發(fā)展，環(huán)境利益屬于典型的公共利益，作為公共利益的維護者，政府應承擔起環(huán)境保護的職責。從法學角度而言，我國憲法第26條規(guī)定，“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和

5、其他公害”。1989年的環(huán)境保護法則具體明確了國家和地方各級人民政府的各項環(huán)保職責，從而使環(huán)境保護成為政府的一項基本職能。其中第16條還規(guī)定，“各級人民政府對本轄區(qū)的環(huán)境質量負責”。其他各個單行環(huán)境資源法律中也都相應地確立了政府環(huán)保的基本職能。這些規(guī)定為政府主導環(huán)境保護提供了法律依據。 （三）“政府主導”含義的再認識 我國自20世紀70年代以來的環(huán)境保護工作具有很強的政府主導色彩，主要體現在：政府，特別是政府的一些高級領導人是環(huán)境保護的發(fā)起者。這一點與西方發(fā)達國家不同，西方政府是迫于輿論壓力而設置環(huán)保機構，開展環(huán)保工作的。政府是環(huán)境保護的主要促進者。政府是環(huán)境保護的主要監(jiān)督者。盡管早期的環(huán)保方

6、針提出要依靠群眾，但是在很長時期，只是政府的環(huán)保部門在監(jiān)督環(huán)境保護。政府是環(huán)境保護的仲裁者 洪大用：中國民間環(huán)保力量的成長，中國人民大學，2007年，第67頁。可見，早期我國政府主導型環(huán)境保護是政府大包大攬式的全權管理模式，即應為的要為之，不應為的還要為之，造成的結果便是應為的做不好，不應為的更是無成效。這種政府主導型環(huán)境保護暴露出相當多的體制弊端，導致現實中環(huán)境保護的不足。這里的“政府主導”，已不再是傳統意義上的政府全面介入、以命令一控制為主的環(huán)境管制模式的再現，也并不意味著政府高高在上的絕對權威、包攬一切環(huán)境事務的獨裁者身份。而是根據我國農村環(huán)境現狀，為解決農村環(huán)境問題所確立的政府在農村環(huán)

7、境保護中所處的優(yōu)勢地位、應發(fā)揮的最主要作用和應承擔的義不容辭的法律職責，是要求其扮演好決策者、監(jiān)督者、協調者、服務者等多種角色，以有效組織各項環(huán)境保護工作，創(chuàng)建多元主體共同參與、多種手段并舉實施的農村環(huán)境保護良好制度氛圍。 二、農村環(huán)境法律保護中的政府職能分析 我國現行政府環(huán)境治理模式的局限性、政府解決環(huán)境問題的有限性，促使政府必須調整其角色、改革其職能。 （一）環(huán)境決策職能 政府決策是國家立憲性決策在行政領域的延伸。在環(huán)境領域，國家立憲性決策包括環(huán)境保護的基本國策和實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。實現上述環(huán)境立憲性決策，要求政府必須做出環(huán)境與發(fā)展綜合決策 X建偉：政府環(huán)境責任論，中國環(huán)境科學，2008年

8、，第109頁。 。在農村，環(huán)境保護與經濟發(fā)展的矛盾非常突出，二者的協調統一有賴于政府作出科學、有效的政策法規(guī)加以規(guī)、調整。政府的環(huán)境決策職能具體現在：進行農村環(huán)境規(guī)劃。政府必須堅持經濟建設、環(huán)境建設、城鄉(xiāng)建設同步規(guī)劃、同步實施、同步發(fā)展的指導方針，做好農村環(huán)境規(guī)劃。建立統籌城鄉(xiāng)發(fā)展的環(huán)保政策。當前，我國已到了城市支持鄉(xiāng)村、工業(yè)反哺農業(yè)的關鍵時期，政府應建立城市對村幫扶、工業(yè)對農業(yè)支持的農村環(huán)境保護新政策。制定各種有利于農村環(huán)境保護的經濟激勵措施、行政保護手段以與社會調節(jié)機制。 （二）環(huán)境管理職能環(huán)境資源所具有的特殊的公共物品屬性以與由此造成的環(huán)境問題“外部性”的存為政府介入環(huán)境領域奠定了基礎，

9、并使環(huán)境管理職能成為政府的一項最基本的職鑒于農村環(huán)境污染與生態(tài)破壞形勢不斷加劇，農村環(huán)境問題成為環(huán)境領域的重災加之農村環(huán)境問題剛剛引起各界的重視，農村環(huán)境治理處于剛剛起步階段，工農業(yè)組織的環(huán)境社會責任意識以與農民的環(huán)保意識還相當薄弱，很難形成自覺履行保護義務的良好氛圍。因此，必須強調政府的環(huán)境管理職能，在環(huán)保意識形成初期，傳統的這種命令控制的強制管理方式在農村環(huán)境保護中還是非常有必要的。（三）環(huán)境監(jiān)督職能 政府環(huán)保部門對各類工農業(yè)經濟組織以與村民負有環(huán)境監(jiān)督的職能。對工農業(yè)經濟組織的監(jiān)督包括事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督三種形式。事前監(jiān)督，主要是在工農業(yè)經濟組織成立前對其進行環(huán)境影響評價而作出是

10、否批準設立決定、設立過程中是否履行“三同時”制度等進行監(jiān)督，這是有效預防環(huán)境污染的重要途徑；事中監(jiān)督，是指在工農業(yè)經濟組織的生產經營過程中是否按照國家法律法規(guī)規(guī)定排放污水、廢氣、污水處理是否符合國家環(huán)境標準、環(huán)保設施是否正常運行等進行日常或定期的檢查監(jiān)督；事后監(jiān)督，是指工農業(yè)經濟組織的生產經營活動造成了環(huán)境污染事故后所實施的環(huán)境治理措施，包括限期治理、經濟制裁、行政處罰等。一旦生態(tài)環(huán)境造成污染，治理與修復成本將大大提高，因此政府環(huán)保部門應加強事前監(jiān)督職能，防患于未然，杜絕“先污染、后治理”的思路。 （四）環(huán)境協調職能 在環(huán)境保護領域，協調工作尤為重要，而且這個協調是多方位的，包括利益協調、區(qū)域

11、協調、政策協調、行業(yè)協調、行動協調等。在農村的環(huán)境法律保護中，政府的環(huán)境協調職能應在以下幾個方面發(fā)揮作用：一是協調經濟利益與生態(tài)利益的矛盾。環(huán)境問題是人們在經濟社會活動中追逐各種利益過程中產生的，每一個主體的利益容不同，自然會產生矛盾，最突出的矛盾即表現為經濟利益與生態(tài)利益的矛盾。矛盾的解決只能依賴于政府的協調，因為由于工農業(yè)經濟組織與農民地位的不平等，很難達成公平滿意的博弈結果。二是協調政府環(huán)保職能部門之間的矛盾。治理環(huán)境是一項系統的社會工程，需要政府各職能部門之間密切配合，協同工作。為避免在環(huán)境治理中的沖突、耗，政府應發(fā)揮協調作用，減少環(huán)境治理過程中的管理摩擦阻力。如對于污染源的控制就必須

12、由地方政府牽頭，政府領導人掛帥，協調各部門，分工負責 孫萍、王丹：論地方政府在環(huán)境保護中的角色定位，社會科學輯刊，2002年，第1期。三是協調社會公眾的環(huán)境保護參與活動。農村環(huán)境保護工作也需要社會公眾的廣泛參與和共同努力才能取得良好效果。四是協調環(huán)境糾紛。環(huán)境糾紛分為兩類：民事糾紛，即環(huán)境污染制造者與受害者之間的糾紛。有專業(yè)能力的環(huán)境職能部門有權依法處理此種糾紛；行政糾紛，即環(huán)境管理行政部門與受處罰的污染制造者之間的糾紛。同級地方政府有權受理環(huán)境行政糾紛中被制裁主體提出的行政復議。此外，農村環(huán)境污染與生態(tài)破壞可能跨越數個村鎮(zhèn)，甚至跨越縣、市、省界，這種跨區(qū)域的環(huán)境糾紛只有政府這個強有力的協調機

13、構才能有效解決。 （五）環(huán)境公共服務職能 現代社會，提供公共服務已成為政府的一項重要職責，只有服務最多的政府，才是公眾最信賴的政府，才是公信力最高的政府。政府對農村提供環(huán)境公共服務的容很廣泛，具體包括：一是提供環(huán)境保護財政資金；二是組織環(huán)境治理科學技術和農業(yè)生產技術的研究開發(fā)以與在農村的技術指導與推廣；三是進行農村環(huán)保的宣傳教育，提高農村環(huán)保各利益主體的環(huán)境意識；四是實施環(huán)境基礎設施建設，保障農民基本的生活環(huán)境需求；五是進行農村環(huán)境監(jiān)測，與時、準確地發(fā)布農村環(huán)境信息，保障農民的環(huán)境知情權；六是引導農村工農業(yè)經濟組織進行清潔生產，發(fā)展循環(huán)經濟；七是組織社會公眾環(huán)境保護參與，培育農村民間環(huán)保NGO

14、;等等。隨著人們生活水平的提高，社會公眾的環(huán)境公共需求在不斷增長，政府也需與時俱進，為社會公眾提供更加優(yōu)質高效的環(huán)境公共服務。 三、我國農村環(huán)境法律保護中的政府責任缺陷 （一）政府環(huán)境制度供給不足 政府的首要服務職能就是為人們制定一套良好的制度。但是，在農村環(huán)境保護中，政府的環(huán)境制度供給明顯不足，導致農村環(huán)境問題不斷突顯。 (1)農村環(huán)保法律法規(guī)不完善。“環(huán)境保護，法律先行”。這是一條具有根本性的成功經驗。雖然我國環(huán)境立法的數量可觀，但仍存在著很多不完善之處，主要體現在以下幾個方面。 第一，生態(tài)環(huán)境保護領域存在法律“空白”。一是一些重要的農村生態(tài)環(huán)境領域法律缺失，如禽畜養(yǎng)殖污染、化肥污染、土壤

15、污染防治、面源污染、無公害產品管理、農業(yè)植物基因資源與新品種的保護等涉與生態(tài)安全的重大問題等方面的立法；二是傳統環(huán)境立法在如何加強村鎮(zhèn)建設的環(huán)境規(guī)劃與管理、嚴格控制城市環(huán)境污染、工業(yè)污染向農村蔓延等方面較少涉與；三是我國沒有一部專門的、系統的、完善的農村環(huán)境保護法作為農村環(huán)境保護的法律依據。我國現行的農村環(huán)境保護立法主要的關注點是農業(yè)環(huán)境的保護，主要是由農業(yè)行政主管部門監(jiān)督實施，未把農村、農民、農業(yè)作為一個有機聯系的整體而關注農村的環(huán)境保護工作。 第二，現有法律的有效性不足。法律或自相矛盾，或過于原則，缺乏可操作性，給農村環(huán)保執(zhí)法和環(huán)境問題的解決造成了一定的困難。一是農村生態(tài)環(huán)境保護法律。見于

16、中華人民國固體廢物污染環(huán)境防治法（以下簡稱固體廢物污染環(huán)境防治法）、中華人民國水污染防治法（以下簡稱水污染防治法）、中華人民國水法（以下簡稱水法）、中華人民國土地管理法（以下簡稱土地管理法、中華人民國草原法（以下簡稱草原法）、中華人民國水土保持法（以下簡稱水土保持法）、中華人民國森林法（以下簡稱森林法）等法律的相關規(guī)定中，容分散，缺乏相互間的協調；二是我國的環(huán)境保護法體系大都在計劃經濟體制下形成，雖然涉與農業(yè)環(huán)境保護的法律條文較多，但規(guī)定的比較原則，可操作性差，不能適應市場經濟條件下調整、保護和管理涉與農村環(huán)境的各類社會關系；三是現行環(huán)境立法重政府環(huán)境權力輕政府環(huán)境義務、重政府環(huán)境管理輕政府環(huán)

17、境服務、重政府環(huán)境主導輕公眾環(huán)境參與、重對行政相對人的法律責任追究輕對政府的問責 X建偉：政府環(huán)境責任論，中國環(huán)境科學，2008年，第15頁。；四是目前有關我國農村生態(tài)環(huán)境保護的法規(guī)大多是政策性文件或部門規(guī)章，立法位階較低，不足以成為執(zhí)法部門執(zhí)法的法律依據，許多實施環(huán)境污染與生態(tài)破壞行為的人或單位因此不能受翻應有的法律制裁，也就無法有效地遏制破壞環(huán)境的犯罪行為和保護農村環(huán)境。 (2)農村環(huán)境公共服務機制缺乏。第一，農村環(huán)境保護財力投入不足，環(huán)保基礎設施建設嚴重滯后。在我國，農村與小城鎮(zhèn)自身不是一級獨立財政單位，其公共事務管理都是以上繳的上級財政為主，而上級財政也很少將環(huán)境投入列入財政預算和計劃

18、實施再加上農村自身財力不足，除了各項財政支出外，難于支持一般的環(huán)境保護工程的資金需求。因此很多村鎮(zhèn)政府尋求預算外資金和各種收費，在急功近利思想的驅使下，加劇了對環(huán)境資源的掠奪和破壞。 第二，農村環(huán)境宣傳教育缺位，導致農村居民環(huán)境意識普遍低下。我國城鄉(xiāng)二元分割機制的長期施行，農村環(huán)境成為被忽視的角落。政府幾乎把全部精力都集中在農村經濟的發(fā)展、農村居民的溫飽問題上，環(huán)境保護好似遠離其思維界限，更不會采取任何措施進行農村環(huán)境保護的宣傳教育工作。加之農村的電視廣播等電子信息技術設施落后，農村居民缺乏通過媒體獲取外界環(huán)境信息的途徑，更是限制了他們環(huán)保知識的取得，造成農村居民環(huán)境意識的薄弱，表現在：一是基

19、層干部對農村環(huán)境保護重視不夠；二是村民的環(huán)保意識淡薄；三是工農業(yè)經濟組織的農村環(huán)保意識淡薄。 第三，農村環(huán)保技術落后，農業(yè)技術推廣體系不健全。當前，農村環(huán)保技術相對落后，很多關鍵性環(huán)保技術缺乏或是技術不成熟難以推廣。我國農業(yè)技術推廣體系建也不健全。雖然很多省縣（市）創(chuàng)建了農業(yè)技術推廣體系的示試點，但農技推廣站點還沒有普與，只是小規(guī)模試行，加之我國自20世紀80年代中期開始的以減少農技推廣經費和鼓勵自我創(chuàng)收為特點的農業(yè)技術服務體系改革，使得農技推廣人員得不到足夠的財政支持，從事本職工作得不到應有的物質保障，很多人員尋求其他的經營項目而放棄農技推廣業(yè)務職責的履行。農民由于得不到技術人員的培訓與指導

20、，缺乏相關的農業(yè)技術知識，只能按照傳統的耕作和養(yǎng)殖方式進行農業(yè)生產，導致對環(huán)境的污染與破壞進一步加劇。 （二）政府環(huán)保制度實施機制錯位 近年來，我國在加大對環(huán)境污染的執(zhí)法力度和生態(tài)保護的建設方面有了一定的進展，但是由于一些體制上的弊端和執(zhí)法人員的主觀原因，我國農村環(huán)境執(zhí)法的力度還很薄弱，與農村環(huán)境可持續(xù)發(fā)展有關的法律法規(guī)、方針政策并未得到很好的貫徹實施。 (1)農村環(huán)保管理和監(jiān)督體系不健全。一方面，我國農村基層環(huán)保機構很不健全。農村最基層的環(huán)保系統是縣一級環(huán)保機構，縣級以下政府基本上沒有專門的機構和專職工作人員，少數鄉(xiāng)一級設置有環(huán)保辦公室、環(huán)保助理、環(huán)保員等環(huán)保機構，但他們在農村的工作僅限于農

21、村工業(yè)這一塊 樂小芳等：論我國農村環(huán)境政策的創(chuàng)新，中國環(huán)境管理，2003年，第3期。農村地區(qū)的環(huán)境監(jiān)測、統計和環(huán)境監(jiān)察工作基本處于空白，造成環(huán)境污染破壞無人管理、環(huán)保咨詢無處咨詢。我國的環(huán)境問題與環(huán)境保護機構與人員設置的突出矛盾，導致環(huán)保法律的實施常常流于形式。另一方面，我國的環(huán)境保護職責權限分割，生態(tài)環(huán)境保護涉與環(huán)境保護、國土資源、水利、農業(yè)、科技、財政等多個部門，由此導致在實際工作中經常出現“要么搶著管、要么無人管”的重疊管理或空白管理的現象，影響執(zhí)法效力。再者，依照我國現行體制，地方環(huán)保機構隸屬于地方政府，環(huán)保機構本身的人、財、物都受地方政府管理，這在很大程度上影響、制約了環(huán)保部門嚴格依

22、法辦事，更難以監(jiān)督地方政府在環(huán)境保護方面的不作為、亂作為，易于滋生地方保護主義和部門保護主義。 (2)環(huán)保執(zhí)行措施不到位、執(zhí)行力度不夠。第一，對環(huán)境行為的處罰力度小。“據有關部門統計，我國環(huán)境成本均不與治理成本的10%，不與危害代價的2%。既然比守法可以得到更多的好處，那么一個企業(yè)如果是真正的經濟人，他肯定要選擇，而不會選擇守法” 王燦發(fā)：環(huán)境XX成本低之原因和改變途徑探討，環(huán)境保護，2005年，第9期。 。第二，執(zhí)法手段單一。環(huán)境執(zhí)法主要是采取限制、命令、審批、禁止等直接管理方式，缺乏有效的經濟激勵機制和鼓勵社會公眾參與環(huán)境影響評價、環(huán)境監(jiān)督檢查等社會保障機制的實施，執(zhí)法手段單一、舊，缺乏靈

23、活性，執(zhí)法效果差。如對較好履行環(huán)保職責和社會責任的企業(yè)缺乏實質性的獎勵，不利于企業(yè)維護良好環(huán)境的積極性的發(fā)揮，。第三，強制手段少，難以落實到位。對于拒不履行環(huán)境行政處罰決定的行為，環(huán)保部門缺乏查封、凍結、扣押、強制劃撥等行政強制手段，只能申請法院強制執(zhí)行，容易造成執(zhí)行難 國家環(huán)境保護總局環(huán)境監(jiān)察局：環(huán)境執(zhí)法難須從多方破解，中國環(huán)境報，2010年4月22日。第四，環(huán)保執(zhí)行力度不夠。一些地方和部門保護主義嚴重，往往為了地區(qū)利益、部門利益，只注重經濟發(fā)展，輕視環(huán)境保護，在環(huán)境執(zhí)法中常常出現一些有法不依、執(zhí)法不嚴、不究等執(zhí)法不力的現象。如一些地方未對建設項目進行環(huán)境影響評價、不符合“三同時”制度要求而

24、先行批準建設、生產。四、完善農村環(huán)境法律保護中政府責任的對策建議 （一）完善政府環(huán)境法律職責 (1)修改與完善農村環(huán)境與資源保護的法律法規(guī)。第一，中央政府應盡快制定農村生態(tài)環(huán)境保護法或農村生態(tài)環(huán)境保護條例，作為國家的農村環(huán)境保護基本法規(guī)，以協調、指導好各項具體的農村環(huán)境資源立法。同時要制定與之配套的一系列法規(guī)、規(guī)章，尤其是在我國農村環(huán)境與資源保護法中欠缺的單行法，比如村鎮(zhèn)污水、垃圾處理與設施建設的政策、規(guī)與投入運行機制，化肥使用規(guī)程與無公害農產品等的相關標準，農村環(huán)境質量、人體健康危害和突發(fā)污染事件相關監(jiān)測、評價標準和方法等。而我國法律法規(guī)已有相關規(guī)定的，要進一步完善、規(guī)，以適應現今我國農村生

25、態(tài)環(huán)境保護的需要。在立法過程中注意提高立法質量，切實增強法律、法規(guī)的可操作性。 第二，地方各級人民政府要制定、完善相關的地方性的農村生態(tài)環(huán)境保護的法規(guī)與規(guī)章，如農業(yè)廢棄物堆存處置制度，生活垃圾清運處理制度等。通過地方環(huán)境立法，將國家環(huán)境資源管理的原則和制度切實落實到各個地區(qū)，使農村環(huán)境保護工作有法可依，切實依法推動農村環(huán)境保護事業(yè)的發(fā)展。地方環(huán)境立法要以本地事實為依據，堅持國家立法的原則性，并且應在科學預見基礎上超前立法，以彌補國家立法的滯后性。 (2)進行農村環(huán)境規(guī)劃，加快農村環(huán)境規(guī)劃立法。農村環(huán)境規(guī)劃，是在新農村建設和農村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞的根本措施之一。進行農村環(huán)

26、境規(guī)劃，重要的是建立健全農村環(huán)境保護規(guī)劃的法律制度，用法律規(guī)制農村環(huán)境保護規(guī)劃的制定與實施。農村環(huán)境保護規(guī)劃包括全國農村環(huán)境保護規(guī)劃、地方政府農村環(huán)境保護規(guī)劃以與集鎮(zhèn)和村莊的環(huán)境保護規(guī)劃等類型。規(guī)劃應按照全面建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型和生態(tài)文明型新農村（包括集鎮(zhèn)和村莊）的總體目標要求，統籌規(guī)劃新農村建設過程中的農村環(huán)境保護工作，確定農村環(huán)境保護的總體目標與重點任務，并根據各時期的經濟發(fā)展水平確定各階段的分段目標和任務，優(yōu)先解決影響面大、矛盾突出的問題 蔡守秋：論農村環(huán)境保護法規(guī)制的主要領域，中國地質大學學報，2008年t第6期。 (3)完善農村自然資源產權制度。在我國，自然資源所有權都屬于國家

27、或者集體，但其產生的利潤或產品卻直接為私人所有，即私人承包經營所得。在家庭聯產承包經營體制下，尤其相對較短的承包期限，承包人為了在較短的時間獲得更多的經濟利益，往往不顧對環(huán)境的破壞，對資源采取掠奪式的開發(fā)利用。這種產權不清的制度成為造成農村環(huán)境問題的又一大因素。因此我國要改革農村環(huán)境資源產權制度，使環(huán)境資源使用權專用化。例如，近幾年，我國許多邊遠地區(qū)和種植業(yè)落后的地區(qū)開始實行荒山有償拍賣的政策，以成規(guī)模的面積、長期的排他性使用權將荒山賣給農民經營。而通過拍賣獲得荒山使用權的農民因為對其產權有較穩(wěn)定的預期，愿意對其進行長期投資、細心經營，這樣既使荒山迅速實現了造林綠化、提高了水土保持能力，又大大

28、增加了農民的收入 曾鳴、謝淑娟：中國農村環(huán)境問題研究。制度透析與路徑選擇，經濟管理，2007年，第158頁。在實施使用權專用化過程中，長期的擁有排他性使用權是防止個人短視行為的在動力，完善的協議和嚴格的事中、事后監(jiān)督是防止個人短視行為的外在約束力。(4)制定農村環(huán)保經濟激勵機制。造成農村環(huán)境破壞的最主要因素就是工農業(yè)經濟組織的污染行為。創(chuàng)建完備的經濟激勵機制是西方國家政府遏制環(huán)境污染鼓勵環(huán)境保護的慣常作法。我國政府要制定完善有利于農村環(huán)境保護的經濟激勵制度，增強農村環(huán)境保護的實效性和長效性。如建立城市對農村、工業(yè)對農業(yè)、生態(tài)環(huán)境自身修復的生態(tài)補償制度，國家通過財政預算、建立生態(tài)補償基金、培育生

29、態(tài)資本市場等方式，建立起政府、社會和市場多元生態(tài)補償機制，以實現社會的公平正義；對生態(tài)環(huán)境、能源資源有影響的經濟組織征收環(huán)境資源稅，促使其選擇對環(huán)境資源影響性小的行業(yè)發(fā)展；對實施循環(huán)再利用或進行清潔生產的農村經濟組織進行環(huán)境補貼，激勵其努力發(fā)展循環(huán)經濟、創(chuàng)新生產機制；法律明確規(guī)定政府要進行綠色采購，優(yōu)先采購積極保護環(huán)境的企業(yè)產品和綠色環(huán)保產品，這是推動企業(yè)進行產品更新、產業(yè)升級的一種動力，是實現可持續(xù)生產和消費的一種方式。 (5)明確政府對農村生態(tài)環(huán)境保護的投入。提高農村環(huán)境保護工作的質量效率，必須以一定量的資金作為支持。我們要從可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，科學合理的做好農村環(huán)境保護整體規(guī)劃，在法律

30、中明確規(guī)定政府對農村環(huán)境保護的資金、技術投入，實現農村環(huán)境治理的長效機制。如可以通過修改中華人民國預算法，將環(huán)保列入政府預算收支科目。政府農村環(huán)保的投入，一方面用于農村基礎環(huán)境設施建設，如設立農村垃圾統一收集、運輸、處理系統，逐步實現垃圾無害化、資源化處置；配備污水處理設施，改善農村水源污染現狀；加大農村沼氣生產設備建設，鼓勵沼氣、太陽能、風能等清潔能源的利用；通過“改水、改廁、改廚、改圈”的改造建設，提高生活衛(wèi)生條件，減輕環(huán)境污染等。另一方面，用于農村環(huán)境行政執(zhí)法的經費開支。環(huán)境行政執(zhí)法的經費由政府專項資金直接劃撥，有利于解決環(huán)保部門的執(zhí)法所需資金難問題。 (6)加強農村環(huán)境監(jiān)測體系的建設。

31、當前，我國農業(yè)環(huán)境監(jiān)測工作取得了很大的進步，為政府科學管理和宏觀決策提供了可靠依據。但是，農村環(huán)境監(jiān)測體系建設還很不足，如畜禽養(yǎng)殖污染、面源污染、土壤污染等方面的立法還處于空白狀態(tài)，環(huán)境監(jiān)測和環(huán)境監(jiān)察工作尚未覆蓋廣大農村地區(qū)，農村環(huán)保監(jiān)管體制亟待完善。環(huán)保部門要盡快會同其他有關部門研究針對農村環(huán)境污染特點的監(jiān)測網絡建設問題，逐步建成農村環(huán)境治理監(jiān)測體系、農村土地質量監(jiān)測體系、農畜產品質量監(jiān)測體系，系統開展對農村水、土壤、大氣、農畜產品質量的監(jiān)測、檢驗與預警工作，確保實現“說得清污染源狀況、說得清環(huán)境質量現狀與其變化趨勢、說得清潛在的環(huán)境風險。 (7)加強環(huán)境宣傳教育，提高農民環(huán)境意識。一是要對

32、城鎮(zhèn)基層領導和干部要進行環(huán)境科學、法律教育培訓，提高他們的生態(tài)環(huán)境保護的責任感。二是必須對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)廣大職工進行環(huán)境保護法律知識的宣傳，監(jiān)督企業(yè)的污染排放行為，遏制企業(yè)“三廢”對農村環(huán)境的污染。三是地方各級學校要設置環(huán)保課程，開展環(huán)境教育。四是要廣泛開展農村地區(qū)環(huán)保宣傳教育活動，通過環(huán)保科學知識和環(huán)境法制宣傳冊的發(fā)放、環(huán)保主題講座等形式，強化農民的環(huán)保參與、環(huán)保維權意識，自覺約束和減少自己的生活污染行為，形成良好的生產、生活習慣。同時要充分利用自己的監(jiān)督、檢舉權利，督促排污企業(yè)履行環(huán)保職責。五是要充分發(fā)揮新聞媒體的輿論監(jiān)督作用。電視、廣播、報紙等新聞媒體要敢于公開揭露和批評嚴重污染和破壞農村生態(tài)

33、環(huán)境的分子，尤其是領導干部，對那些嚴重損害和破壞環(huán)境的單位和個人予以曝光，同時應積極報道和表彰環(huán)境保護工作中的先進分子。六是發(fā)揮民間環(huán)保組織的作用。鼓勵發(fā)展一些民間環(huán)保組織，讓公眾自我教育、自我監(jiān)督和自我管理。 (8)完善政府環(huán)境信息公開制度和公眾參與制度。環(huán)境信息公開是實現公民的環(huán)境知情權和公眾參與環(huán)境保護的基本前提。政府環(huán)境信息公開制度應從兩方面加以完善：第一，透過政府、公報、新聞發(fā)布會以與電視、廣播、報刊等便于公眾知曉的方式與時公布關系農民切身利益的環(huán)境信息；第二，從程序上保障公眾環(huán)境知情權的實現。明確規(guī)定相關環(huán)境信息管理的政府部門或負有公開環(huán)境信息義務的企業(yè)接到公民申請后的回復期間，若

34、在回復期間屆滿后仍未答復或拒絕答復，公民有向當地行政機關申請行政復議的權利。 公眾環(huán)境參與可以克服政府基于自身利益而作出“傾斜”的環(huán)境政策，確保政策是民意的反映，可以監(jiān)督政府的環(huán)境執(zhí)法行為，促使其秉公執(zhí)法。政府應完善公眾環(huán)境參與制度，使之程序化、具體化，以調動農民參與農村環(huán)境保護的積極性。在農村環(huán)境保護基本法和其他單行法規(guī)中明確規(guī)定公眾參與的原則、途徑、程序、基本容等。 (9)增強農村環(huán)保科技支撐作用，完善農技推廣體系建設。農村環(huán)境保護與污染治理離不開科學技術的應用與支持。我國政府應整合和利用現有科技資源，結合農村地區(qū)現實情況，推動農村環(huán)境保護科技開發(fā)與創(chuàng)新，加快農村環(huán)保適用技術轉化和應用，建

35、立和完善農村環(huán)境保護科技支撐體系。政府首先要加強農村環(huán)境保護科研機構和研究隊伍建設。一支強有力、高水平的環(huán)保科研隊伍是提高環(huán)境污染治理水平的基礎與保障，政府必須出臺有利于農村環(huán)保科研隊伍建設的利好政策，為其科研工作提供良好的物質保障，創(chuàng)造優(yōu)良的學術環(huán)境與社會環(huán)境。 政府要組織研究制定基層農技推廣體系條件建設的長效機制，完善并構建起設施齊全、功能完備、服務到位、充滿活力的基層農技推廣體系。盡快修訂農業(yè)技術推廣法，研究制定農業(yè)投入法，在法律中明確各級政府對基層農技推廣體系條件建設的責任和各級財政的投入比例，明確基層公益性農技推廣功能定位和法律保障措施。同時，建立基層農技推廣體系條件建設投入的監(jiān)督機

36、制，促進建設資金落到實處，確保建設效益充分發(fā)揮楊堅：關于XX省基層農技推廣體系條件建設情況的調研報告，科技體系網， ：/tx natese 39649 2008-6-4 4975t. htrnl, 2009年6月1日。此外，可以通過財政補貼、稅收優(yōu)惠等政策引導農業(yè)生產經濟組織、農業(yè)科研機構、教育機構等社會力量參與基層農技推廣體系投入建設，并加快農村地區(qū)農技推廣服務站點建設，積極培育農民技術員隊伍。 （二）嚴格農村環(huán)境執(zhí)法，建立嚴格的政府環(huán)保問責制度(1)加強農村環(huán)保機構與其能力建設，提高環(huán)保執(zhí)行力。第一，要建立健全基礎執(zhí)法機構，改善執(zhí)法條件。針對我國環(huán)保機構不完善這一問題，我國應建立一個由中央到地方進行統一管理的環(huán)保機構，即由國家環(huán)保部進行統一部署、管理、指揮、協調，各省、縣級政府設置專門環(huán)保機構，作為環(huán)保部的分支機構，并且垂直受上一級環(huán)保機構管轄、監(jiān)督，不隸屬于當地政府主管，但各地政府必須參與輔助本地環(huán)保機構的工作謝根成：加入WTO后我國農村環(huán)境保護法律建設的思考，中國環(huán)境管理，2003年，第2期。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)