1、我國的憲法監督制度監督和保障憲法的實施是世界各國憲政建設實踐 中的一個重要問題。 自憲法作為國家根本法問世以來， 世界上許多國 家都陸續以不同的形式建立了憲法監督制度。 如何完善憲法監督制度 是當前法學界研究的一個重要課題。 完善憲法監督， 首先必須明確憲 法監督機關。 結合憲法文本內容和現實情況說明， 憲法監督權只能由 全國人大及其常務委員會行使。 為適應憲法監督專門化的需要， 我國 應在全國人大內設立一個級別較高的專門的憲法委員會， 以期有效的 保障憲法的實施。加強憲法監督，保障憲法實施，這是走向法治、建設社會主義法 制國家的必由之路。 憲法是國家的根本大法， 它作為確立和保護國家 民主的

2、法律具有至高無上的法律權威， 維護和捍衛每一個公民最基本 的尊嚴和權利，授予國家權力并嚴格界定各種權利行使的范圍和界限， 為保護公民權利和防止濫用國家權力規定了基本原則。 憲法監督制度 是保證法律、 法規等規范性文件以及國家機關、 社會組織和公民個人 嚴格依憲行事的一切制度和規范的總和， 是憲法運行機制的重要組成 部分。我國憲法監督制度的缺陷1.缺乏專門的憲法監督機構我國現行憲法把 “監督憲法實施的職權授予全國人大 ”，把 “解釋 憲法 ”和“監督憲法實施 ”的職權授予全國人大常委會。這一規定違背 “任何人不能成為自己案件的法官 ”的司法原則。 全國人大在我國擁有 制憲權、修憲權、立法權，全國

3、人：大常委會也擁有立法權、憲法解 釋權，他們同時又擁有違憲審查權， 這就像一個握有權柄的人在沒有 外在競爭和壓力的情況下自己監督自己一樣， 只能是一種美好的道德 期望，不可能有老百姓所期盼的那種立竿見影的效果。 從憲法監督的 實踐看，五十多年來全國人大及其常委會沒有審查過一起違憲的事件， 沒有以違憲為由宣布撤銷過任何一項法律、 法規等， 這就已經證明了 這一制度的不合理性。 從世界范圍內來看， 凡是立法者自己行使違憲 審查權的，也沒有一個國家是成功的，如英國、前蘇聯和東歐國家。 從全國人大及其常委會的工作方式和職能方面來看， 全國人大是非常 設機構，一年只召開一次會議，而且代表是非專職的，顯然

4、不能作為 憲法監督的專門機構。 全國人大常委會雖然是常設機構， 但也只是兩 個月才召開一次會議，并且其職能非常廣泛，共有 21 項之多，除委 員長和副委員長外的許多委員都有許多兼職，所以會期也不能太長， 并且很大一部分委員也不是專業人員， 因此全國人大常委會也確實難 以有時間和能力去專門搞憲法監督。為了彌補上述不足， 2000 年的 立法法規定由全國人大各專門委員會協助全國人大及其常委會具 體實施違憲審查， 但從目前各專門委員會的地位和職責看， 也難以起 到真正的協助作用。2.關于我國憲法監督專門立法問題我國目前還沒有出臺有關全國人大及其常委會如何行使監督權 的專門法律，監督憲法實施作為全國人

5、大及其常委會監督權的組成部 分，當然也沒有專門的法律加以規范。現行的憲法和法律，也缺乏對 憲法監督對象、方式、程序等方面的明確規定。這就給憲法監督主體 行使憲法監督職權造成了一定困難， 使得憲法監督主體追究一切違憲 行為、保證憲法實施的職責無法得到完全實現。二 完善我國的憲法監督制度的必要性憲法監督制度的現狀與現實社會生活的迫切需要形成了鮮明對 照，一方面，社會主義市場經濟是法治經濟，在市場經濟條件下，職 權立法、授權立法、地方立法和部門立法層出不窮， 立法主體多元化、 立法形式多元化已成為不可避免的發展趨勢。 由于立法技術、 地方利 益和部門利益等因素的制約和影響， 規范性文件違憲、 違法的

6、可能性 極大的增加了。另一方面， 市場經濟又是統一經濟，要維護市場的統 一，首先就要維護法制的統一，因而對監督憲法實施、維護憲法權威 的要求日漸強烈。因此，江澤民同志在黨的十五大報告中強調要 “加 強對憲法和法律實施的監督，維護國家法制統一。 ”改善現行憲法監 督制度，保障國家法制統一，已成為一項重要而迫切的任務在我國，建立和不斷完善憲法監督制度， 是憲法規范的基本要求， 是真正實現憲法權威的客觀需要。 也是保障公民權利真正實現的必要 前提。第一，法治的發展，政治文明的建設需要完善的憲法監督制度。我國憲法已經確立了依法治國的基本方略， “十六大 ”又提出要建 設社會主義政治文明。 依法治國和政

7、治文明都需要以憲法為邏輯前提， 以憲法的實施為保障。因為： 1、在我國的法律體系中，憲法是具有 最高法律地位和最高法律效力的根本法，憲法統攝著其他所有法律， 所以，依法治國的理論前提只能是依憲治國，維護憲法的權威。 2、 憲法是公民權利的保障書，是規范、約束政府權力的人民契約，只有 憲法才能使自然人有可能組成政治共同體，從而開始政治文明 ;只有 憲法才能規范、制約并矯正國家權力的濫用， 從而保證政治文明行為。 但是，憲法的這些功能并不會隨著憲法的頒布而自然實現， 而是要有 特定機關切實監督實施憲法， 憲法才能發揮其應有作用。 縱觀我國建 國以來五十多年憲政歷程中憲法的監督實施情況， 我們發現。

8、 雖然我 國先后有四部憲法出臺并有 17 條憲法修正案，但有關憲法監督的規 定還是很不完善。 實踐中憲法的實施監督情況就更加不容樂觀， 一方 面，違憲事件屢屢發生，另一方面，憲法監督機關卻長期不作為，迄 今為止沒有宣布查處任何一起違憲案件，致使我國憲法長期以來被“虛化”。不要說普通的老百姓不知道憲法是干什么的，有哪些內容， 就連憲法學界對憲法的性質、 憲法的作用、憲法的主體、違憲的內容、 違憲的時效、 違憲的處理程序等問題都沒有取得共識， 沒有一個權威 的說法。造成這種情況的原因當然是方方面面的，是比較復雜的，但 憲法監督制度的不完善也是其中的重要原因之一。第二，完善憲法監督制度是保證公民權利

9、真正全面實現的重要前 提。保障公民的合法權利， 是我國民主和法制建設的重要內容。 改革 開放以來，我國先后頒布了國家賠償法 、行政訴訟法、行政處 罰法以及行政復議條例等法律、法規，有力的保障了我國公民 法定權利的真正實現。但是，必須承認，在公民權利的保護方面，還 存在一些薄弱環節。比如， 國家賠償法規定了 “刑事賠償 ”和“行政 賠償 ”的內容，卻沒有關于違憲立法損害公民權利時如何救濟的規定。 任何違憲的法律、法規的施行，不可避免地會損害公民的權利，而這 種損害所必然具有的普遍性及其損害程度的嚴重性， 當然比行政違法 所造成的損害要嚴重得多。 又如，行政機關是保障公民權利實現的重 要機關，所以

10、我國的行政復議條例和行政訴訟法等法律、法 規，都對公民權利受到行政機關侵犯時的救濟手段作了明確的規定。 但從現行法律、法規的規定來看，對來自最高行政機關的侵犯，對來 自抽象行政行為的侵犯，對來自法律規定的不 能通過行政復議、行 政訴訟、行政賠償等手段尋求救濟的具體行政行為的侵犯， 都沒有如 何尋求救濟的規定。 倘若不能對上述情況下的公民權利提供有力的保 護，保障公民權利真正的、 全面地實現是不可能的。在不少西方國家 中，此種情況下對公民權利的保護， 大都是通過本國憲法監督制度來 解決的。我國當然也可以借鑒他國經驗， 通過完善憲法監督體制予以 圓滿解決此類問題。三 關于如何完善我國的憲法監督制度

11、的幾點思考第一，制定憲法監督或違憲審查法，使憲法監督制度規范化、條 文化和制度化。憲法監督法首先應明確違憲的概念。 違憲應是指國家機關制定的 法律、行政法規、 地方性法規、規章和其他規范性文件以及由此所采 取的措施、國家機關領導人行使職權與憲法或憲法性文件的原則和內 容抵觸。還有一種觀點認為，普通法律的制定必須以憲法為依據，憲 法是制定普通法律的基礎，因此，違法即違憲。這是對違憲的擴大解 釋，其弊病是模糊了違憲的特殊性，從而忽略重大違憲案件。違憲審 查法還應當對違憲主體。 違憲審查對象、 違憲審查機構的設立和變更、 違憲審查的原則、 程序等做出規定。 違憲主體應當是國家機關及其工 作人員，還包

12、括企、事業單位和社會團體，他們在交往和管理中因違 法造成侵犯和損害他人利益的， 都應成為違憲主體。 違憲審查的對象 應當是法律， 地方國家權力機關制定的規范文件和非規范性文件、 行 政管理法規、企事業組織、社會團體所制定的直接違憲的規定和決定， 以及構成直接違憲的一切行為。 違憲審查法還應當將確立憲法的最高 權威性原則，憲法的發展原則，審理方式和結果的公開原則，多數決 定原則作為其基本原則規定下來，用法律手段來保障憲法的實施。第二，應增設監督憲法實施的專門機關， 實行憲法監督的機構專 門化和運行具體化。設立專門機關專司憲法監督之職的必要性在于： (1)憲法監督的主 體機構在整個憲法監督中起著主

13、導作用和組織保障作用。 如果主體機 構不健全和完善， 沒有必要的組織機構作保證， 不僅這種主導作用不 能很好的發揮，其他監督機制在憲法監督中的輔助作用也很難充分發 揮。只有憲法監督的主體機構健全了，才能帶動其他監督，從而使憲 法監督工作達到比較理想的效果 ;(2)為了適應改革開放的需要，適應 社會主義現代化建設和建立、 健全社會主義市場經濟體制的需要， 全 國人大及其常委會擔負的立法任務十分繁重， 他們在立法工作中雖然 力圖以憲法為依據制定法律， 并使之符合憲法精神， 但是由于存在許 多導致出錯的因素， 很難保證所制定的法律的全部條款都完全符合憲 法的原則精神。同時，我國已制定的法律為數眾多，

14、新訂法律、行政 法規、地方性法規又陸續頒布。在此情況下，全國人大及其常委會既 要完成繁重的立法任務， 又要對法律性文件進行合憲性審查， 實屬力 不從心，因而在監督憲法實施工作中很難做到盡職盡責 ;(3)在全國人 大及其常委會立法任務極為繁重的情況下， 增設專門機關審查實行改 革開放中各種具體活動的合憲性， 審查國家機關及其工作人員行為的 合憲性以及仲裁國家機關之間權限爭議，都是很有必要的 ;(4)從憲法 監督工作自身特點看，它是一項經常性的、專業性又很強的工作，而 全國人大及其常委會的工作方式是通過會議， 而且會期短、議程又多， 顯然適應不了憲法監督的經常性和專業性特點的要求。至于現有的全國人

15、大各專門委員會也都有自己的工作任務， 也不 可能專司憲法監督的工作。 所以，增設一個協助全國人大及其常委會 實施憲法監督的專門機關是非常必要的。 至于專門機關的名稱可采用 “憲法委員會 ”較為適宜。它的隸屬關系可從屬全國人大及其常委會， 組成人員可由全國人大從代表中選舉產生。 鑒于憲法監督工作專業性 很強的特點， 可聘任一定數量的法律專家。 其職權專管屬于監督憲法 實施的各項工作。 為保障其工作有序地進行， 可通過立法予以具體規 定其組成、職權、工作程序。這樣設置專門機關，既符合現行憲法規 定的憲法監督的基本體制框架， 又可加強監督憲法實施的力度和實際 工作，從而進一步維護憲法的權威，又提高了

16、國家權力機關的效能。第三，加強憲法解釋工作，健全憲法解釋制度憲法解釋，是指有權解釋憲法的國家機關依據一定的解釋程序對 憲法某些規定的涵義所作的解釋和確切說明。 憲法解釋是實施憲法監 督、保證憲法實施的重要手段。因此，加強和做好憲法解釋工作，對 于憲法的貫徹實施，維護憲法的權威，增強人們的憲法意識和觀念， 以及在人們中樹立最高國家權力機關的權威地位等都具有十分重要 的意義。根據現行憲法第 67 條規定，解釋憲法的職權是屬于全國人 大常委會行使。但遺憾的是，直到目前為止，還從未見到過全國人大 常委會按一定的解釋程序對憲法的某條規定正式做出過解釋。 全國人 大常委會為何未能很好行使解釋憲法的職權 ?

17、究其原因而言，一個重 要原因是憲法解釋制度沒有建立健全起來， 使全國人大常委會難于較 好地開展憲法解釋工作。 盡管憲法賦予了全國人大常委會行使憲法解 釋的職權，但僅是原則規定，缺乏可操作性。因此，當前我國要搞好 憲法解釋工作，搞好憲法實施的監督，筆者認為，一是要建立憲法解 釋的專門機構。 根據現行憲法所規定的國家權力機制， 憲法解釋專門 機構的性質是工作性、業務性的，而無決定權，其設置應與憲法委員 會合一為宜 ;二是在立法上有必要制定憲法解釋法或憲法解釋 程序法，使現行憲法規定的由全國人大常委會行使解釋憲法職能的 體制框架進一步體系化、制度化，使憲法解釋工作有法可依、有章可 循。擬制定的憲法解釋法或憲法解釋程序法 ，應對憲法解釋 的原則、程序、效力做出明文規定，特別是對違憲審查解釋的申請、審查處理等程序加以嚴格、明確規定。此外，還應規定憲法解釋專門 機構的組織及職權。 這樣才利于憲法解釋和違憲審查解釋工作的開展。 為了使廣大群眾和干部通過憲法解釋專門機關對憲法的解釋， 理解和 掌握憲法規定的涵義和精神實質以及國家權力機關對重大違憲行為 或事件的處理情況， 憲法解釋或對重大違憲問題的處理應以明確正式 的法律文件的方式公布出來，使全社會成員都受到深刻的法制教育， 從而更好