1、論國有企業改革的重大轉變及其法制方略一、國有企業改革的重大轉變首先，國有企業改革的轉變表現在與市場經濟目標體制的聯系上。黨的十一屆三中全會以后，關于目標體制的提法有過三次變化，開始提“計劃經濟為主，市場調節為輔”，后來提“有計劃的商品經濟”，再后來提“計劃經濟與市場調節相結合”，相應地，國有企業的改革內容也在作不斷調整：擴大企業自主權、利改稅、多種形式的責任制等等。經過十幾年的改革，國有企業理應搞好搞活，但事實上，它受傳統體制的影響太深了，承受的負擔太重了，以致虧損面在繼續擴大，虧損的金額在增加，經濟效益在下降，國有資產在流失。原先國有企業改革的方法措施，見效不很明顯。我們可以說，十幾年的企業

2、改革有突破、有進展，對舊體制的認識也在深化，問題是八十年代設計的目標體制仍然沒能徹底擺脫高度集權的計劃經濟體制束縛，仍然缺乏具有說服力和科學合理的界定，仍然模糊不清而猶疑不定。圍繞著這樣的體制目標來設計國有企業改革的內容和形式，自然受到極大的局限。認識到計劃經濟體制的弊端，但不愿否定計劃經濟;體驗到市場的巨大作用，但不敢提市場經濟，人們困惑在姓“社”還是姓“資”的矛盾之中。1992年，鄧小平同志南巡時明確指出：“計劃多一點還是市場多一點，不是社會主義與資本主義的本質區別。計劃經濟不等于社會主義，資本主義也有計劃，市場經濟不等于資本主義，社會主義也有市場”。黨的十四大明確提出我們的目標是建立社會

3、主義市場經濟體制，這就為重新考慮國有企業改革的思路指明了方向。國有企業應和其他類型的企業一樣，成為市場經濟活動的主體，遵循市場經濟活動的規律，在競爭中占據國民經濟的主導地位。國有企業作為建立市場經濟體制目標的最重要的微觀基礎，要完全納入市場經濟的軌道。其次，國有企業改革的重大轉變體現在指導原則的變化上。改革進入八十年代中期，提出了“兩權分離”的問題。所謂“兩權分離”，即是國家在保有財產所有權的前提下，授予國有企業經營權。對此，民法通則、全民所有制工業企業法也都作了明確規定。“兩權分離”相對于傳統體制下兩權不分、兩權集于國家一身是一個很大的進步，它的設計意圖是要實行政企分開，讓國有企業享有更多的

4、經營自主權。但從實施的效果看，政府直接行使國有企業財產的所有權，為政府隨意干預企業的活動找到了更可靠的依據。不少企業反映，法律上所規定的各項自主權仍然不能完全落實到企業頭上。原因何在呢?根據有關規定和理論闡釋，國家保留的所有權應包括對國有企業財產享有占有、使用、收益和處分的權利;經營權是指企業對國家授予其經營管理的財產享有占有、使用和依法處分的權利。從兩權比較中可見，經營權并沒有區別于所有權的獨特內容，而是所有權的一部分。我們講兩權在兩個主體間分離，就須表明，兩主體對同一客體所行使的權利完全不同。國家行使的權利不同于企業，企業所行使的權利也不同于國家。可是實行兩權分離后，企業行使占有權、使用權

5、和依法處分權，國家并沒有宣布放棄這些權利。國家行使的財產所有權，具有絕對排他的性質，企業所享有的經營權屬于所有權派生，處于從屬和服從的地位。“兩權分離”作為國有企業改革的指導原則，有其不可克服的局限性。黨的十四屆三中全會決議明確指出：“規范的公司，能夠有效地實現出資者所有權與企業法人財產權的分離”。所謂“出資者所有權”，就是股東權，即是指出資者按投入公司的資本額享有所有者的資產受益，重大決策和選擇管理者等權利。所謂“企業法人財產權”，是指企業法人對其以法人名義占有的財產具有完全支配的權利。這是“新的兩權分離”。這種“新的兩權分離”已經完全不同于原有的“兩權分離”。出資者(包括國家)除了依法行使

6、股東權外，不能對企業法人的財產直接行使任何權利，企業法人所行使的權利已經不局限在經營權的范圍內。實行“新的兩權分離”，將對國有企業下一步的改革產生深遠的影響。再次，國有企業改革的重大轉變體現在制度的全面創新上。在“兩權分離”原則指導下，原先的企業改革注重多種經營方式的改革，承包制的改革則是這些經營方式的主要選擇。國有企業曾在很短的時間內全面推行了承包。為此，1988年初國務院還專門發布了全民所有制工業企業承包經營責任制暫行條例。承包時有兩項重要指標必須確定，一是國家交給承包人的企業資產數額;一是承包人完成上交國家的利潤基數。前者的確定是為了確保國有資產的維護和增值，后者的確定是為了確保當年國家

7、財政的收入。現在看來，兩項指標的確定均缺乏科學而合理的依據。企業的資產數額在沒有公正的評估機構評估的情況下，取決于發包方和承包方的談判，談判的結果往往是發包人讓步。承包到期，承包人交給國家的企業資產不僅不能維護和增值，反而大大貶值。因為承包人在承包期內，拼設備、拼消耗的行為不可避免，他們不可能去考慮企業的后勁和長遠發展，致使國有資產大量流失，而發包一方卻奈何不得。利潤基數的確定多數是以承包前二三年上交利潤的平均數為準。這就出現了一個不正常現象，企業過去管理不佳、上交少，承包就合算，過去管理水平高、效益好，承包者承包就得不到什么益處。這種做法被許多人稱為是鞭打快牛的政策。再說，承包利潤基數要求一

8、定三年或五年不變，而企業發展的規律卻并非如此。實際取得的利潤總是隨著經營和市場變化而變化。當企業發展處于成長的初期和調整期，盈利往往不理想，甚至有可能虧損;當企業發展處于成長的高峰期，盈利往往很豐厚。不同的發展時期，盈利的懸殊很大。承包利潤基數包死，國家無法得到企業發展高峰期的豐厚盈利，而當企業完不成基數時，客觀上可以找到許多理由，國家也無法讓承包人自補。推行這樣的承包制，包盈不包虧，對國家實在是利少弊多。將財政所得分割切塊，層層發包，除了能夠體現計劃經濟色彩外，對企業的發展未見多少成效。根據十四屆三中全會的要求，企業的改革已從經營方式的改革轉向以產權制度為核心的現代企業制度的建設上來。有條件

9、的國有企業，在今后若干年內，均應按照產權明晰、權責明確、政企分開、管理科學等現代企業制度的特征加以改造。遵循股東權與法人財產權分離的原則，重構國有企業的組織形式和產權關系，建立合理的公司組織管理制度。此項改革又稱為“國有企業改制”，這是更深一層次的改革。國有企業通過制度的全面創新將會以全新的面目出現在市場經濟競爭的舞臺上。二、國有企業改制的形式選擇現有的一套國有企業制度基本上是計劃經濟的產物，投資主體單一、經營管理者靠行政任命、企業承擔眾多的社會職能、缺乏自我發展和市場應變的能力。國有企業說穿了，是政企不分的機構，而不是依照一定法則組建的以盈利為目的的企業法人。參與市場競爭的現代企業是最進步的

10、產權組織，它由多種投資主體投資組成，實行民主管理，在法律上承擔民事責任。它在西方紛繁復雜的商品經濟活動中存在和發展了幾百年，形成了一整套完整的組織管理制度，即公司制度。應當說，這一套制度是勞動者長期勞動實踐的產物，是人類文明發展的結晶，它給西方各國的物質文明作出了無法估量的貢獻。但是，就是這樣一種制度沒有被我國所重視。我國第一次采用公司形式時，正處于半殖民地半封建社會時期，而這時西方公司的發展已經歷近300年的歷史。以后，我國也創辦了一批公司，但它是行政管理的附屬物，只有公司之名，而無公司之實。改革十幾年來，我國幾次掀起辦公司的熱潮，然而由于沒有著手法律制度的建設，不少公司組織異化，就成了少數

11、人謀取不當利益的工具，雖經多次整頓，仍難走上正軌。所以，公司的命運在中國是不幸的。總結歷史的教訓，不應一味排斥外來文化和管理經驗。公司制作為一項管理經濟的組織制度，完全可以大膽借鑒，為我所用。黨的十四屆三中全會把建立現代企業制度作為一項重要任務來抓，是一個非常重要的歷史選擇。為什么說公司制度就是現代企業制度?其中最主要的是它克服了傳統企業規模小、投資者與企業的財產不分、投資者承擔無限的風險責任等缺陷。傳統企業的缺陷極大地限制了經濟開發的能力、科技水平的提高、管理的進步和經濟效益的增進。公司的出現，迅速集中資金，廣泛調動了投資者的積極性，把無限的風險變為有限的責任，同時公司建立權責明確的管理機構

12、，實行有效率的管理。公司的設立制度、資本制度、股東有限責任制度、企業法人制度、董事會制度、監督制度以及公積、分配制度、破產制度等，經過長期演進，無一不反映著現代人的聰明與智慧。中華人民共和國公司法的頒布已為我國國有企業改制奠定了法律基礎。國有企業改為公司，主要任務就是貫徹實施公司法。如何結合實際情況，慎重選擇公司的具體形式，是每一個欲改制的國有企業首先面臨的問題。股份有限公司形式主要運用于那些需要大量資金投入，從事基礎設施建設或技術開發和改造等的項目。國有企業改成股份有限公司，首先要考慮是否符合國家的產業政策。股份有限公司在所有企業中的比重只能是極少數，國有企業選擇股份有限公司作為改制形式時，

13、必須貫徹國家宏觀調控的政策，突出重點，扶持那些急需要發展的產業。從已經試點的一些股份有限公司來看，商貿企業比重較高，資金使用的方向不太合理，這可能會加大產業結構的矛盾。其次要考慮國家是否控股，控股多大比例。股份有限公司通常都是大型或特大型企業，國家是否控股取決于國家資金的實力和企業在國民經濟中的重要地位。現在有一種傾向，凡國有企業改成股份有限公司，國家似乎都要控股，而且是絕對控股。殊不知，這樣做既浪費了國家財力，也影響到股份有限公司經營機制的改善，對發揮股東大會、董事會的作用十分不利。第三要重視利用股份可轉讓的特點，讓國家資源流動起來，達到更有效地配置資源的目的。目前證券市場不允許國家股、國有

14、法人股轉讓的做法已經違背了搞股份制的初衷，應盡快改變。有限責任公司，應作為國有企業實行公司制改造的主要選擇。這種形式既有人的聯合，又有資的聯合，規模可大可小，又不受財務對社會公開的限制，具有很強的適應性和可塑性。有限責任公司要求股東間具有良好的合作意愿和長久穩定的協作關系。國有企業改成有限責任公司，主要任務是尋找適當的合作伙伴。考慮的因素是能取長補短，相互利用、形成配套，擴大市場競爭能力。在改制試點中，有兩個問題值得注意：一是“拉郎配”、不太考慮經濟合作因素和長遠發展目標：一是為多元化而“多元化”。因為要找第二個、第三個投資主體，找不到，就用自然人少量入股或企業法人象征性入股了事。結果有限責任

15、公司絕對多數股權仍屬于國家，實質不變。國有獨資公司是有限責任中的特殊形式，股東僅一個國家授權投資的機構或者國家授權的部門。根據公司法的規定，國有獨資公司主要適用于那些國家確定的生產特殊產品或屬于特定行業的公司，這種公司從表現來看，投資主體就是一個，與現有國有企業并無兩樣。目前，相當多的國有企業希望改成國有獨資公司形式，認為這樣簡單、省事，對原有的權利利益格局不會有很大影響。事實上，這是對國家創辦獨資公司的政策意圖的很大誤會。國家獨立投資辦公司主要考慮的是維護國家安全、兼顧社會利益，保障國民經濟的正常運轉，從事那些社會不能辦而國家又不得不辦的經營事務。國有獨資公司有其獨特的運營機制，有健全的董事

16、會制度，有強有力的監督，有嚴格的管理規范與活動程序。象辦現有國有企業那樣去辦國有獨資公司，是辦不好的。股份合作公司是集股份制與合作制特征于一體的一種新型的企業組織形式，它是國有小企業改制的主要選擇，股份合作公司與股份有限公司和有限責任公司的最大區別在于，股東和職工的身份合二為一，之所以把這種企業稱為公司，是因為職工股東對公司也是承擔有限責任，企業作為法人也以其全部資產對外承擔責任。國有小企業實行股份合作制，其實質是將國有企業的股份全部出售給企業職工，通過出售、減輕國家的負擔，讓政府集中精力搞好“關鍵的少數”，同時，調動職工參與決策和管理的積極性，強化職工的主人翁意識。目前，全國城鄉已經出現大量

17、的股份合作制企業，但缺乏統一規范，不少不具有股份合作制企業特征和條件的，也稱為股份合作制企業。國有企業改成股份合作公司，建議設置兩個標準：一是大多數職工必須入股;二是大多數股份必須由職工持有。這兩條標準既照顧了職工購買力的暫時不足，也考慮到了操作上的靈活性。有人認為，股份合作制企業可直接歸入到我國現行公司法規定的有限責任公司或股份有限公司中去。筆者認為這是不可能的，因為：(1)股份合作公司職工持股的人數可能遠遠超過有限責任公司規定的股東人數;(2)而股份有限公司是屬于公開性公司，股份主要由公眾持有;(3)股份合作公司作為一種獨立的公司形式，便于建立一種與職工現行狀況和條件相適應的管理體制，政府

18、也可根據實際情況給予某種鼓勵性政策，從而能最大限度地調動勞動者的積極性。三、國有企業改制的難點與對策(一)政企關系問題我們不能簡單地講政企分開。改革十幾年一直講政企分開，政企分開了沒有呢?沒有，或者說基本上沒有。1992年頒布的全民所有制工業企業轉換經營機制條例盡管反復強調政企職責分開，但透過不少條款仍然可見，主管部門決定著企業的命運，政府與企業職能混淆不清，如，企業對關鍵設備、成套設備或者重要建筑物的抵押、有償轉讓要經政府主管部門批準(第15條)，企業編制的各項年度財務會計報表，要報政府有關部門審批(第30條)，政府有權任免廠長經理、有權決定企業的生產性建設項目、有權決定分配方式與比例、有權

19、決定或審批經營形式以及企業財產的報損、沖減、核銷、破產申請等等(第42條)。問題來自兩個方面，一是政府職能沒有根本轉變，國有資產由誰管理沒有最終解決;一是市場經濟的微觀基礎沒有建立，企業活動相當不規范。由于政府職能沒有轉變，原來的行政機構就要以“所有者”自居，繼續謀事;由于企業活動難以規范，政府就不得不干預。現在，國有企業改制的任務提出來了，處理政企關系自然也需提上議事日程。政府與企業的關系處理，可從以下幾方面考慮：1、進一步促進政資分開。所謂“政資分開”即將原先政府行使的資產管理職能分離出來，由專門的機構行使。這項工作近年來已做出了一些成績，國有資產管理制度和體系正在形成。在政資分開過程中，

20、政府應重新劃分各職能部門的職權，調整或撤并有關機構。新生的國有資產管理機構力量還比較薄弱，業務干部的能力還受到許多局限，外部關系(如與經委、財貿、交通等政府部門的關系)的協調還有相當的難度。因此，政資分開的工作，政府還需花大力氣。政府要從人力、財力等方面支持國有資產管理機構的工作;國有資產管理機構人員要加強自身的建設，努力提高素質，盡快適應資產管理工作的現實需要。2、政資分開后，政府依法行政。一方面，它要制定宏觀政策和相關法規;另一方面，它為企業提供服務，創造平等競爭的環境。對企業的管理主要是設立登記、市場監督、審計征稅以及違法查處等。現在有些政府部門不愿意丟棄主管企業的權力，有的是出于既得利

21、益的考慮，也有的是擔心崗位安排問題。政府部門原先自己投資辦了一些企業，改制中要設法脫鉤;政府部門需要撤并的，人員要給予適當安排。對于不適應管理市場經濟的干部，政府要制定培訓計劃，分期分批培訓，然后向兩個方面分流。一部分人從事經濟執法工作(如工商、稅務、審計等)和資產管理;一部分人直接走向企業從事經營或中介服務。3、國有資產管理部門著重抓國有股的股權管理，要研究股權管理的政策和方式、方法。國有資產管理不能走行政管理的老路，演化成管企業的婆婆。機構的設置和人員的配備，要遵循精干高效的原則。要善于通過授權經營減小管理跨度和幅度，國有資產管理不應陷入企業的經營事務。股權管理的主要內容是對授權經營的大企

22、業、大集團實行政策控制、人事控制、財務控制和監督控制。4、政企合作。政企分開要求政府回歸到依法行政的位置，企業成為獨立經營的法人，但這還不夠，還應提出一個政企合作的問題，長期計劃經濟體制的作用，企業與政府尤其是主管部門形成了一定程度上的對立與依賴的矛盾關系。職能分開僅解決了一個依賴問題，而政企合作才能解決對立問題。企業不僅僅是行政管理的客體，它又是市場活動的主體，它由富有創造性的企業經營者和勞動者組成，在很大程度上，國家行政管理的秩序來源于每一個企業的自覺守法和執法上的配合。政府也應利用自己的有利地位與條件，了解企業、引導企業、幫助企業。在政企分開的基礎上加強合作，可以建立一種新型的政企關系。

23、(二)內部體制問題在國有企業里，有些領導覺得：改制了，權力會少，制約會多，責任要重，因而不如不改，或者等等再說。在已經改制的企業里，有的建立了“新三會”，仍保留了“老三會”;有的“新三會”是建立了，但董事、監事、經理統統由上級任命，董事會、監事會成為形式上的機構，經理象在國有企業中一樣行使職權。這就存在著兩個問題：一是“新三會”由于與“老三會”并存，不能發揮應有的作用;二是“新三會”嚴重受到老體制的影響，形式變換了，但內容未變。上述種種問題均牽涉到對新舊兩種領導體制的認識問題。新體制是股東會、董事會、監事會三機構依照嚴格的分工設立，股東會行使決策權，董事會行使執行權，監事會行使監督權，它們權責

24、明確，相互制約。國有企業的體制是廠長經理負責制，黨組織保證監督，職工民主管理。有的人認為，國有企業的體制是企業法所規定的，實行廠長經理負責制是黨政分開的成果，也是企業樹立行政權威的需要;黨組織保證監督，突出了黨在企業中的領導地位;職工民主管理監督體現了職工當家作主的權利。這種體制不是很好嗎?企業改制時為什么要丟掉呢?正因為有這種思想，有的人不十分愿意改制;有的人在已經改制的情況下，還是希望沿用老體制。兩種體制孰優孰劣，不應從表面上比較，而應從產生這種體制的經濟基礎以及運行效率的分析中比較。從經濟基礎來看，公司的領導體制取決于對投資者權益的尊重和保護。公司是投資者投資組成的，公司的領導體制必然反

25、映投資者的意志。而國有企業是國家一人投資，領導體制自然就反映國家的意志。從運行效率分析，公司領導體制實行“三權分立”，能夠形成良好的決策機制和監督機制，減少企業運行的失誤和偏差。而國有企業的體制因較多地考慮政治因素，決策權在誰的手里顯得不明確，監督權的法律效力顯得不夠。廠長經理是上級主管部門任命，服從上級主管部門，對上級主管部門負責就不足為怪。黨組織有監督權，但它是政治組織，不監督或監督不力就不可能承擔什么法律上的責任。從改革的需要和方向考慮，投資者多元化了，企業的內部體制是不可能不變的。如何發揮新體制的應有作用，減少老體制在改制后帶來的摩擦?較好的辦法是吸收老體制的長處，改進或完善新體制。這

26、里著重要解決以下幾方面的實際問題：1、公司中的黨組織能不能繼續象在國有企業內一樣行使權利?黨組織在公司中依黨章辦事，保證監督的作用不應發生變化，但發揮作用的形式和途徑需要重新調整。黨組織的作用主要應通過黨員干部、黨員的個人活動顯現出來。黨員干部應憑借個人的經營管理能力，通過法定程序進入董事會或監事會，在董事會、監事會中的活動受法律制約。2、國有企業有職工代表大會，公司還設不設職代會?設職代會的，行使哪些權利?它與股東會之間的關系如何處理?職工會(工會)與股東會代表著兩個不同的利益群體，兩機構不可能合二為一。工會按工會法開展活動。在工會之外，一般不需再設職工代表大會(國有公司除外)。職工權益的維

27、護通過工會與董事會協商。協商不成的，通過司法途徑解決。在新體制中，應吸納工會代表進入董事會和監事會。公司法對董事會、監事會吸收職工代表有原則規定，但需要進一步明確、具體化。3、公司中有董事會，總經理的職責與國有企業的廠長經理有無區別?公司中的董事會從法律性質上說是一個執行機構，執行業務時也有相當的決策權。公司經理是董事會聘用的負責日常事務工作的人。不少人稱此為“董事會領導下的經理負責制”。實際上，董事會作出的決策是由董事承擔個人責任的。經理執行董事會決策，根據授權辦事，并不獨立承擔法律責任，只有在它越權和濫用權利時才承擔責任。國有企業的廠長經理負責制下的經理與公司體制下的經理，機構性質不同，職

28、權范圍和責任也就有很大不同。(三)資本金不足問題國有企業發展到九十年代，可以說絕大多數存在著資本金不足的問題，資產負債結構相當不合理。不少地方平均負債率達到80%左右。負債率過高造成許多影響市場秩序的后果。企業靠貸款過日子，降低了企業盈利水平;銀行貸款的負擔和經營風險增加;市場交易充滿了不安全的因素，三角債日積月累，越來越多的企業被債務纏繞得動彈不得。形成資本金不足的原因是多方面的。長期以來，國有企業所獲利潤通過各種途徑上交國家，沒有形成一套穩定的自我積累機制;國家采取竭澤而漁的政策，很少向企業投入;經過一定審批程序好不容易劃撥給企業的資金，有一部分后來又改成了貸款;企業存續期間，由于很少投入或不投入，原來國家投入的資產也就逐漸被消耗。總的說來，今天國有企業的困境是由傳統體制以及這種體制下的不當管理造成的。資本金是成立公司的基本條件之一。公司沒有資本金或者資本金過少，經營能力和履行合同的能力就不具備。資本金不到位，資本金抽逃，對交易另一方是一種欺騙。國有企業轉制，應嚴把資本金這一關。為了嚴肅企業資本金制度，保證企業順利實行公司改造，每一企業應先從充實資本金著手準備。主要途徑包括：(1)國家或直接投資者已經承諾投資而未實際投入或者已投入又抽回資本金的，應當依法投入