1、汶川地震災后社區汶川地震災后社區重重建存在的問題建存在的問題及建設途徑探討及建設途徑探討 西南財經大學社會工作系成都市田園社會工作服務中心 韋克難聯系方式： 一、對汶川地震災后重建對口援建一、對汶川地震災后重建對口援建的反思的反思 震后，國家編制了災區重建規劃，震后，國家編制了災區重建規劃，四川省內納入國家規劃的項目為近四川省內納入國家規劃的項目為近3萬個，概算總投資萬個，概算總投資8613億元。此外，億元。此外，中國中央政府還啟動了對口援建工中國中央政府還啟動了對口援建工作，由指定的省作，由指定的省(市市)對口災區各地區對口災區各地區進行援建?？倲翟谶M行援建?？倲翟?48億。億。 平均每個縣

2、在平均每個縣在42億以上。國內外億以上。國內外通過各種形式支援災區，捐贈款物通過各種形式支援災區，捐贈款物總計達總計達592.74億元。（鄧國勝，億元。（鄧國勝，760億）億）4285萬多名黨員共交納萬多名黨員共交納“特殊特殊黨費黨費”90.41億元。億元。 2008年年6月月11日，國務院辦公廳印發日，國務院辦公廳印發汶川地震災后恢復重建對口支援方汶川地震災后恢復重建對口支援方案案。方案方案確定廣東、江蘇、上海、確定廣東、江蘇、上海、山東、浙江、北京、遼寧、河南、河北、山東、浙江、北京、遼寧、河南、河北、山西、福建、湖南、湖北、安徽、天津、山西、福建、湖南、湖北、安徽、天津、黑龍江、重慶、江

3、西、吉林等黑龍江、重慶、江西、吉林等19個省市個省市立即組織開展災后恢復重建對口支援工立即組織開展災后恢復重建對口支援工作；各支援省市每年按照本省市上年地作；各支援省市每年按照本省市上年地方財政收入的方財政收入的1來安排對口支援實物來安排對口支援實物工作量。工作量。 （一）成績（一）成績 政治效益：（政治效益：（1）提升全社會對）提升全社會對我國政治體制的信心；（我國政治體制的信心；（2）鍛煉和）鍛煉和強化了各級行政系統的組織能力。強化了各級行政系統的組織能力。 管理效益：使原先自發形成的錯管理效益：使原先自發形成的錯綜復雜的各地支援局面變得清晰有綜復雜的各地支援局面變得清晰有序，有利于中央政

4、府統籌把握對口序，有利于中央政府統籌把握對口支援大局，節省了大量的行政管理支援大局，節省了大量的行政管理成本。成本。 經濟效益：（經濟效益：（1）緩解了中央財）緩解了中央財政壓力；（政壓力；（2）探索了財政橫向轉移）探索了財政橫向轉移支付模式。支付模式。 社會效益：（社會效益：（1）為災區提供了）為災區提供了強有力的人力、財力、物力和信息資強有力的人力、財力、物力和信息資源的支撐；（源的支撐；（2）創造了地區之間長）創造了地區之間長期合作交流的機制和條件。期合作交流的機制和條件。 舉國體制舉國體制對口支援是發揮社會主義制度優勢對口支援是發揮社會主義制度優勢的偉大創舉的偉大創舉對口支援是增強中華

5、民族大家庭凝對口支援是增強中華民族大家庭凝聚力的偉大工程聚力的偉大工程（二）對口支援工作中的問題（二）對口支援工作中的問題 （1）在法律體系、實施機制上還存在不足和缺陷 一是法律法規與實施政策之間存在矛盾沖突。1995年1月1日起施行的中華人民共和國預算法第十三條、第十五條規定，我國縣級以上地方各級政府編制本級財政預算、決算都必須向本級人民代表大會報告，不得隨意修改、撤銷；本級人民代表大會對本級財政預算、決算有權審查、批準和監督，并且有權改變或者撤銷本級各部門和下級政府關于預算、決算的不適當的決定、命令。 根據以上法律條款，國務院在根據以上法律條款，國務院在汶川地震災后恢復重建對口支援汶川地震

6、災后恢復重建對口支援方案方案中關于中關于“各支援省市每年對各支援省市每年對口支援實物工作量按不低于本省市口支援實物工作量按不低于本省市上年地方財政收入的上年地方財政收入的1%考慮考慮”的規的規定與定與中華人民共和國預算法中華人民共和國預算法的的規定存在權限沖突。規定存在權限沖突。 二是實施機制上存在著隨意性和不二是實施機制上存在著隨意性和不可操作性。例如，國務院有關規定可操作性。例如，國務院有關規定缺乏對口支援比例的上限規定，比缺乏對口支援比例的上限規定，比較籠統，缺乏詳細的配套措施。因較籠統，缺乏詳細的配套措施。因此，在實際工作中，可能會出現政此，在實際工作中，可能會出現政策文件與法律法規沖

7、突甚至以權代策文件與法律法規沖突甚至以權代法的人治現象。法的人治現象。 （2）行政管理體系不完善）行政管理體系不完善 對口支援的省市與被援助的縣的對口支援的省市與被援助的縣的行政管理級差大，且支援方的派出機行政管理級差大，且支援方的派出機構不納入當地行政管理體系，這些臨構不納入當地行政管理體系，這些臨時性安排造成的行政級別的不對等對時性安排造成的行政級別的不對等對接，與常態的行政體制存在一定的矛接，與常態的行政體制存在一定的矛盾。盾。 利益和目標取向存在一定差異。支援利益和目標取向存在一定差異。支援方的利益和目標取向是在有限時間、有方的利益和目標取向是在有限時間、有限范圍內完成有限任務，而受援

8、方考慮限范圍內完成有限任務，而受援方考慮的方面則比較復雜。支援方和受援方各的方面則比較復雜。支援方和受援方各自縱向對行政上級領導負責，支援方還自縱向對行政上級領導負責，支援方還要考慮到本省市企業的受惠，因此雙方要考慮到本省市企業的受惠，因此雙方在利益和目標取向上必然會產生一定的在利益和目標取向上必然會產生一定的差異。差異。 （3）資金分配和支出不平衡，資源配置）資金分配和支出不平衡，資源配置不合理。由于支援方和受援方在財政收入、不合理。由于支援方和受援方在財政收入、人口等方面差異較大，資金分配和支出存人口等方面差異較大，資金分配和支出存在嚴重的不平衡。一方面是受援方接受分在嚴重的不平衡。一方面

9、是受援方接受分配資金的不平衡。按照配資金的不平衡。按照2007年地方財政收年地方財政收入入1、年遞增、年遞增25預計，人均分配對口預計，人均分配對口支援資金平均約支援資金平均約21830元，最高的是汶川元，最高的是汶川縣，三年約縣，三年約77257元，最低的是劍閣縣，元，最低的是劍閣縣，三年約三年約2490元，二者相差約元，二者相差約31倍。倍。 從三年支援資金與受援方從三年支援資金與受援方2007年財政支出比看，平均約年財政支出比看，平均約86倍，最高的是廣東省支援汶倍，最高的是廣東省支援汶川縣，約川縣，約24.4倍，最低的是重慶倍，最低的是重慶市支援崇州市，僅市支援崇州市，僅1.9倍，二者

10、倍，二者相比接近相比接近13倍。倍。 另一方面是支援方的支出也存另一方面是支援方的支出也存在不平衡。一些地方財力相對較在不平衡。一些地方財力相對較弱的省份負擔較重，如河南、湖弱的省份負擔較重，如河南、湖南、江西、安徽等省，南、江西、安徽等省，2007年人年人均地方財政收入和支出均低于四均地方財政收入和支出均低于四川省。川省。 （4）宏觀統籌的欠缺和相互之間的）宏觀統籌的欠缺和相互之間的攀比攀比雖然對口支援的任務范圍比較雖然對口支援的任務范圍比較明確，但各省市在具體操作中各自明確，但各省市在具體操作中各自為政。比如相鄰鄉鎮因不一樣的對為政。比如相鄰鄉鎮因不一樣的對口支援方在同類項目上的安排就會口

11、支援方在同類項目上的安排就會不一樣，往往出現相互攀比、脫離不一樣，往往出現相互攀比、脫離實際的現象。實際的現象。 對口支援可能產生的負效應：對口支援可能產生的負效應： 一是同樣受災能否得到同樣的一是同樣受災能否得到同樣的對口支援待遇？二是對受災地區對口支援待遇？二是對受災地區的投入是否會影響對其他地區、的投入是否會影響對其他地區、其他方面的必要投入。其他方面的必要投入。 援建的公共服務基礎設施建設援建的公共服務基礎設施建設的規模和標準比災前有大幅度提升，的規模和標準比災前有大幅度提升，維護營運費用從何而來？維護營運費用從何而來？ 中央政府評估災區的實際損失中央政府評估災區的實際損失和災區需求存

12、在較大差距。和災區需求存在較大差距。 （5）政府角色的缺失和援助形式的單一。 有的地方政府和災區群眾過分依賴中央和對口支援省市，只希望獲得更多的人、財、物的援助，缺乏積極主動、自力更生的精神。 有的支援單位看重政績工程，忽視社會民生；注重物質投入，輕視精神援建。 如何全面調動全社會各個方面的力量和積極性？ 目前，我國災后重建工作缺乏政府部門與企業、非政府組織之間的橫向溝通、協調機制。 對口支援中工作中的問題是在災后恢復重建任務非常艱巨、時間非常緊迫的情況下出現的問題，是在參與主體眾多、利益關系復雜、援助量大面廣、缺乏經驗情況下出現的問題，是完全可以通過健全應急管理體制、機制和法制解決的。二、汶

13、川災后社區重建：現狀與存在的二、汶川災后社區重建：現狀與存在的問題問題（1）重社區公共基礎設施建設，輕社）重社區公共基礎設施建設，輕社會服務、輕社區文化與精神建設會服務、輕社區文化與精神建設每個社區（村）都有圖書室、會議室、活動室、衛生站、社區廣場等。居委會（村委會）成為不是政府的政府，執行政府的行政事務，沒有能力從事社會服務或公共福利服務。 災區社區福利設施具有弱可或得性。提出我國社區福利服務設施的弱可獲得性問題是王思斌教授，他根據吉爾伯特等從政策實施、體系運行的角度對社會福利的輸送系統進行分析，根據吉爾伯特提出的社會福利資源的存在并不一定導致政策對象的福利獲得，以及社會福利服務的輸送體系存

14、在分割性、不連續性、不負責任和不可獲得性的思想，認為“可獲得性是指服務需求者可獲得他/她所需要的服務，或某種福利服務是否具備需求者可以獲得的性質和程度。” （2）政府全方位主導、包辦，忽視非政府組織參與、居民參與汶川地震災后恢復重建總體規劃正式發布，并提出“三年基本恢復，五年發展振興，十年全面小康”的災后恢復重建總體目標。 汶川地震災后恢復重建條例明確提出：“地震災后恢復重建應當堅持以人為本、科學規劃、統籌兼顧、分步實施、自力更生、國家支持、社會幫扶的方針。”（第二條） “非地震災區的縣級以上地方人民政府及其有關部門應當按照國家和當地人民政府的安排，采取對口支援等多種形式支持地震災區恢復重建。

15、國家鼓勵非地震災區的企業、事業單位通過援建等多種形式支持地震災區恢復重建?！保ǖ诹龡l） 在國家全能主義主導下，政府以在國家全能主義主導下，政府以行政命令為導向，注重政績與形象行政命令為導向，注重政績與形象工程。工程。 災后社區重建只有任務目標，沒災后社區重建只有任務目標，沒有過程目標。有過程目標。 有些政府排斥民間組織的參與災有些政府排斥民間組織的參與災后社區重建。后社區重建。（3）重視外來援助，忽視災區）重視外來援助，忽視災區群眾自力更生精神的培育與發揮群眾自力更生精神的培育與發揮 汶川地震災后恢復重建條例明確提出：“地震災后恢復重建應當遵循“受災地區自力更生、生產自救與國家支持、對口支

16、援相結合”的原則。”（第三條） 特別強調：“自力更生、艱苦奮斗。災區各級政府要充分發揮領導組織作用，充分調動廣大干部群眾的積極性、主動性和創造性，增強信心、振奮精神，自己動手、生產自救，苦干實干、重建家園。” 導致災區群主和政府依賴思想嚴重，形成等、靠、要的行為習慣。 違背社會工作“助人自助”的理念。 （4）災后社區重建缺乏社會工作人才及社）災后社區重建缺乏社會工作人才及社會工作專業方法的運用會工作專業方法的運用 我們我們2010年調查，還有年調查，還有12家社會工作機家社會工作機構在災區。構在災區。1家機構沒有專職員工數；家機構沒有專職員工數；7家機家機構有構有26名專職員工數；另外名專職員

17、工數；另外4家機構有家機構有1026位專職工作人員數。位專職工作人員數。12家機構中，家機構中，1家家機構沒有社會工作專業背景的專職員工；機構沒有社會工作專業背景的專職員工；9家機構有家機構有15位社會工作專業背景的專職員位社會工作專業背景的專職員工；剩下的兩家機構，工；剩下的兩家機構，1家有家有8位，另一家有位，另一家有26位社會工作專業背景的專職員工。位社會工作專業背景的專職員工。三、社區重建途徑三、社區重建途徑1. 以社區能力建設為本以社區能力建設為本 社區能力建設是很多社工服務組織關注社區能力建設是很多社工服務組織關注的重點，但是，很多社工組織只是簡單地做的重點，但是，很多社工組織只是

18、簡單地做一些培訓，培訓結束后就不再管理。要想加一些培訓，培訓結束后就不再管理。要想加強社區能力建設，不但要舉辦各類培訓班，強社區能力建設，不但要舉辦各類培訓班，更關鍵的是還需要通過各種途徑把這種能力更關鍵的是還需要通過各種途徑把這種能力固化。其中一個有效的途徑是固化。其中一個有效的途徑是“社區組織社區組織+社區領袖社區領袖+社區活動社區活動”三位一體的社區能力三位一體的社區能力建設。即建立各種社區組織，作為能力建設建設。即建立各種社區組織，作為能力建設的平臺，同時也是發展社區協作網絡的平臺。的平臺，同時也是發展社區協作網絡的平臺。 2將社會工作納入災后社區重建政府將社會工作納入災后社區重建政府

19、體系體系 社會工作在災后重建中能起多大作用，社會工作在災后重建中能起多大作用，關鍵在于制度化建設。國家民政部門應關鍵在于制度化建設。國家民政部門應設法整合社工專業資源，把社工納入國設法整合社工專業資源，把社工納入國家救援體系、特別是災后重建體系當中，家救援體系、特別是災后重建體系當中，才能更有效協助災區生活重建，整合社才能更有效協助災區生活重建，整合社會工作資源，提高社會工作的效益。會工作資源，提高社會工作的效益。 納入災后重建政府體系納入災后重建政府體系官辦官辦相關部門應出臺相關政策規定，相關部門應出臺相關政策規定，將社會工作納入政府救災體系，將社會工作納入政府救災體系，明確社會工作者在災后社區重建明確社會工作者在災后社區重建中的地位、角色、權利，以便讓中的地位、角色、權利，以便讓社會工作者參與災后社區重建的社會工作者參與災后社區重建的工作與決策。工作與決策。 3.促進非政府組織的發展并鼓勵它們促進非政府組織的發展并鼓勵它們介入災后社區重建，促進災區社會工作介入災后社區重建，促進災區社會工作專業化、長期化、本土化專業化、長期化、本土化 512地震之后，由于大多數在災區的地震之后，由于大多