淺析城市房屋拆遷阻礙因素 摘要：隨著中國房地產及相關產業的發展，拆遷利益主體日益多元化，利益主體之間的關系日益復雜化，房屋拆遷成為政府，開發商，被拆遷人共同的關注焦點，因此引起的沖突也成為社會廣泛關注的熱點問題。本文根據目前我國城市房屋拆遷現狀深入分析了房屋拆遷的沖突表現和成因，希望能通過正確認識這些原因，從而妥善解決城市拆遷過程中遇到的矛盾。關鍵詞：城市拆遷 利益沖突 成因伴隨著城市經濟的高速發展，我國各地都出現了不同規模的房屋拆遷，這些房屋拆遷帶來了城市的發展和美化，也引發了一些本可避免的社會矛盾。因為拆遷引起的上訪和暴力事件屢見不鮮。“史上最牛釘子戶”更是引起社會的廣泛關注，成為廣大被拆遷人的代言人，也成為被拆遷人，拆遷人和政府沖突的一個縮影。當前，拆遷矛盾呈上升趨勢，主要有三個方面的原因：一是拆遷補償價格水平市場化程度不高。隨著近年來房地產市場的快速發展和市場房價的上漲，政府確定的拆遷補償標準跟不上市場房價的變化，出現了部分被拆遷群眾購房困難的局面。二是不依法辦事。由于少數拆遷從業人員的行為不規范，甚至出現野蠻拆遷行為，造成了一些拆遷矛盾的激化。三是社會綜合保障滯后。在拆遷過程中，因拆遷而暴露的教育、醫療、就業等其他方面的社會矛盾，反過來又加劇了拆遷矛盾。從上述表述可以看出拆遷矛盾的產生主要表現在以下幾個方面：一、各利益主體之間的利益沖突拆遷直接關系到群眾的切身利益，又涉及財產、產權、就業、就學、就醫、房產、土地、建設等多方面，產生和積累的各種矛盾錯綜復雜，極易引起各種糾紛和利益沖突。拆遷中涉及的利益沖突包括拆遷人、被拆遷人和政府等。利益沖突的關鍵是補償問題。這首先是因為，拆遷補償一般包括貨幣補償和實物補償兩種形式，是按國務院第305號令所規定的一種當前法定的補償形式；其次，被拆遷人因拆遷而產生的損失及相應利益補償最終反映在拆遷補償水平上，拆遷補償是被拆遷人獲得損失補償的最重要內容；再次拆遷人支付拆遷補償費用是拆遷人房地產開發和城市建設成本中的重要構成內容，是拆遷人節約成本、提高建設或開發效益的重要內容。正因為如此，拆遷補償水平的高低就成為拆遷人和被拆遷人利益博弈的焦點。拆遷補償價格水平的高低是拆遷利益沖突的焦點，是拆遷人與被拆遷人博弈的焦點。拆遷補償標準偏低將導致被拆遷人利益受損，從而引發拆遷中的利益沖突和矛盾糾紛。提高拆遷補償標準對于調整與緩和拆遷中的利益沖突具有關鍵性意義，問題是拆遷補償標準的提高受到拆遷人經濟承受能力的限制。顯然，提高拆遷補償水平與拆遷人經濟承受能力是一對矛盾；而城市建設規模的急劇擴張加劇了這一矛盾，導致因拆遷引發的利益沖突激化。在當前現實條件下，城市房屋拆遷中各方利益沖突的主要原因和根源來自于城市建設規模的急劇擴張與城市經濟發展水平不相適應的矛盾。這一矛盾主要表現在城市建設與開發規模嚴重超越城市的經濟發展水平，城市經濟發展水平難以甚至不能承受高速度的城市建設規模擴張。從而使拆遷補償無法適應和滿足拆遷工作的基本要求，導致被拆遷人與拆遷人在拆遷補償上的利益沖突激化，拆遷矛盾加大加劇而引發一系列社會矛盾與問題。二、我國法律自身制定不健全（一）行政體制的分設、政出多門，拆遷補償政策不統一。涉及城市建設中，無論是城市房屋拆遷，還是農村土地的征用，都是對城鄉土地和空間資源進行的再次分配和利用，是同一項政府行政職能。但是，由于行政體制的不合理，建設主管部門和土地管理部門分別根據城市規劃法、城市房地產管理法、土地管理法三部法律，規劃與城市房屋拆遷相關方面，分別出臺了城市規劃條例、城市房屋拆遷條例以及征地拆遷的政策中華人民共和國土地管理法實施條例；加上公路建設、水利建設、國家重點工程的特殊政策，使同樣的房屋，因土地性質、項目的不同，而適用政策不同、操作程序各異，人為造成補償標準與水平相差過大，未能形成與房地產市場價值相對應的梯度關系，造成了補償安置政策的不統一，顯失公平。這必然造成一部分被拆遷群眾心理失衡從而互相攀比、多頭上訪、反復上訪。（二）對城市房屋拆遷活動的定性不夠準確。2004年我國憲法進行了修正，其修正案第十條規定，“公民的合法的私有財產不受侵犯。國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。”事實上，城鎮房屋的拆遷，其根本目的是政府對城鄉土地和空間資源進行的再次分配和利用，是政府在收回原許可土地使用權，再次許可給他人的行政許可過程中，造成原使用人被拆遷的行為。其實質是對公民的私有財產實行征收或者征用。因此，城市房屋拆遷，應當是對公民私有財產的征收或者征用，是完全的政府行政行為。與此同時，城市房屋拆遷又是一種民事活動。拆遷中的民事行為即拆遷人與被拆遷人協商達成拆遷協議，即補償安置協議。因此，城市房屋拆遷活動中產生的法律關系，既有行政法律關系，又有民事法律關系，是行政行為和民事行為的混合。（三）現行拆遷補償的原則、方式、標準，事實上損害了被拆遷人的既得利益。第一、對違章建筑處理不及時，非法收益“合法化”。改革開發以來由于城市管理體制、機構的不斷變革和調整，城市建設中客觀地出現了混亂，長期以來城鄉違規建房、違章搭建、臨時建筑長期化、遇拆遷搶搭搶建現象嚴重，前三種現象所形成的房屋，給被拆遷人帶來了許多既得利益，包括實際的使用權、收益權、處置權，以及依附其上的享受教育、醫療、就業機會、便利生活等一系列社會福利與保障權利。特別是其產生的收益，事實上已成為其“合法”收入的一部分；對于部分城鎮居民、大多數臨近城市或城市化的農村村民，甚至成為其賴以生存的基礎和主要收入來源。第二、對被拆遷人的選擇權利有所限制。按現在的拆遷活動定性，2001年施行的城市房屋拆遷條例對不能解除租賃關系的租賃房屋，限定應當對被拆遷人實行產權調換一種方式，限制了房屋所有人處置其私有財產的權利，也限制了承租人的優先購買權。對產權不明確的房屋，拆遷人再提出補償安置方案，經房屋拆遷管理部門審核同意后實施拆遷的做法，由于多數城市傾向于貨幣化補償，在貨幣實際價值貶值、房地產市場價格持續上揚情況下，對產權人明顯是一種利益損失。第三、實際補償水平相對降低。1991年施行的城市房屋拆遷條例中的拆遷補償安置標準帶有明顯的福利性，名義補償低，實際水平相對較高，且有按需分配的因素。而新條例（即2001年施行的城市房屋拆遷條例）實行了完全的市場化評估，實現了福利性向市場化的徹底轉變，其名義補償和實際補償相當，都與市場價值相近，符合市場經濟規律。現行的等價有償的補償安置，使許多被拆遷人只能買房或被安置在舊房里，沒有達到通過拆遷改善的目的。在市場供應不足、結構不合理的市場狀態下，被拆遷人要想改善居住條件，必須自掏腰包。一種政策降低了社會的福利性，社會必然有所抵觸。（四）社會綜合保障機制還未完善，覆蓋面還不夠廣泛。三、地方政府行為（1）地方政府發展經濟的指導理念有待調整。由于一些城市領導未能建立科學的發展觀，在城市建設中片面的強調發展，出現了區域經濟發展期望與當地經濟水平不相適應的問題，為追求經濟發展速度，改善城市面貌，急于求成，標準過高，實施過急，超越當地發展水平、社會承受能力和居民的收入狀況，造成政府財力透支，群眾心理超負荷。因而，出現了一些項目因補償不能及時到位，無法及時完成拆遷，產生拆遷遺留矛盾。（2）各地拆遷補償政策有待進一步調整完善。全國各地與新條例（即2001年施行的城市房屋拆遷條例）銜接工作進度不一。一些地方雖然政府制定的補償標準與實際市場價格相近，但因為具有很強的行政色彩，得不到老百姓的認同。個別地方對被拆遷房屋的區位價和房屋的重置價，采取由拆遷人申請，經物價、國土、建設部門聯合下文，不聽證、不公示，實行“一事一議”、“一地一價”的方式，造成了拆遷補償標準偏低，使拆遷補償標準明顯低于周邊二手房價。（3）一些地方管理行為有待規范。特別是縣(市)建設管理部門，由于同時承擔城市房屋拆遷管理和集體土地上的建設管理工作，因而，自覺不自覺的將征地拆遷與城市房屋拆遷混淆，形成適用和運用法律法規混亂局面。個別縣(市)的政府部門及鎮政府，還在作為拆遷人直接組織和參與拆遷，對拆遷安置工作大包大攬，直接干預當地拆遷補償標準的制定，引發了大量的拆遷矛盾。（4）集中安置被拆遷困難居民不合理性顯現。各地普遍實施的集中安置拆遷困難居民的做法，使得困難家庭集聚，客觀上造成被拆遷居民在一定時期內無法公平地享受社會公共資源，顯現或加劇了居住區域的貧富差異，直接影響著社會穩定。四、拆遷的社會氛圍不穩定城市拆遷過程復雜，涉及主體多樣化、以及各個主體之間利益沖突不斷，導致拆遷矛盾不斷加劇，社會輿論和拆遷氛圍對拆遷能否順利進行也有間接影響。目前，造成拆遷矛盾不斷的不良社會氛圍主要有以下幾個方面：1、社會輿論混淆視聽。一些媒體片面報道拆遷中侵害群體利益的問題，只報道拆遷對被拆遷居民不利面，不報道拆遷給被拆遷群眾帶來的居住環境改善和生活質量的提高，對形成不利于拆遷順利進行的氛圍起到了推波助瀾的作用。2、拆遷綜合執法力度偏弱。在保護拆遷當事人合法權益上，過多的強調保護被拆遷人的利益，而忽視拆遷人的利益。對惡意阻撓拆遷、野蠻阻止拆遷、暴力對抗拆遷的“釘子戶”，司法、執法部門對政府行政行為支持力度不夠，事實上形成了政府無強制手段的狀況。減緩了拆遷項目的推進，使拆遷期限超越了合理期限，很大程度上造成了社會資源的浪費；也對絕大多數支持拆遷的群眾起到負面導向作用。3、被拆遷人“過度維權”。現階段，有一些被拆遷群眾進入了過度維權的誤區，不斷采取諸如鬧事、上訪、濫訴等各種手段，阻止拆遷進行，以期獲得更多利益。一些被拆遷人對拆遷補償的期望值日益高漲，希望通過拆遷，一次性地解決生活、工作、學習