抗擊SARS：公共衛(wèi)生應急機制火速出臺呂冰“快了，下禮拜就可能全部出來。”衛(wèi)生部法制與監(jiān)督司司長趙同剛的聲音在電話里聽來有幾分嘶啞。他告訴記者，備受矚目的公共衛(wèi)生突發(fā)事件應急條例的起草工作已經完成，正在等待國務院最后審議。據(jù)了解，條例從起草到提交審議，前前后后，只花了短短半個月時間。說起這種非典時期的“非常速度”，主持該條例全程制定工作的國務院法制辦教科文衛(wèi)司副司長宋瑞霖說：“我們采用的是特事特辦的方式，這種速度前所未有。我們有信心條例能盡快通過審議，以在控制非典問題上起到好的作用?！庇嘘P人士注意到，在當前這場SARS危機中，各個層面除了在病人收治、疫情監(jiān)測、藥物研究等方面竭力突進外，在機制的變革和重建上也在迅速行動。這與過去不同，不是等問題結束之后再總結反思，作政策和機制方面的修補。為什么在這次危機中機制的修補能如此迅速？它對非典的抗擊能發(fā)揮什么作用？會對政府行為和社會活動造成什么影響？一個“應急藍本”的出臺建立公共衛(wèi)生突發(fā)事件應急機制，是非典疫情爆發(fā)以來，一直為中央三番五次強調的工作重點。4月1日，副總理吳儀視察中國疾病預防控制中心（CDC）時，就對在場的人表示，她此行“一個很重要的目的”，就是要推動中國突發(fā)公共衛(wèi)生事件整套機制的建立。這是中國領導人第一次在公開場合提出應急機制的建設問題。因此，吳儀的這番講話，被國外輿論評價為“公共衛(wèi)生事業(yè)上新的轉折點”，是會對來來中國產生深遠影響的“標志事件”。建立公共衛(wèi)生應急機制的問題，就在SARS肆虐的背景下，被迅速提上議事日程。4月14日，國務院召開辦公會議，溫家寶總理原則上同意衛(wèi)生部關于建立公共衛(wèi)生突發(fā)事件應急機制的意見。會后的當天，衛(wèi)生部立即會同國務院法制辦，召集相關專家，幾乎是以“晝夜不息”的方式，進行公共衛(wèi)生突發(fā)事件應急條例的起草。4月25日，吳儀在向全國人大匯報工作時表示，條例已經完成起草和征求意見工作。4月30日，國務院法制辦匯總各方面意見，交由國務院常委會作最后審議。宋瑞霖副司長告訴記者，盡管條例出臺跟解決非典密切相關，但它不是單純針對非典問題，而是適用于所有可能發(fā)生的公共衛(wèi)生事件，包括可能造成社會健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大中毒和放射性損傷，以及其他一些影響公共健康的事件。“條例是一個關于應急機制的法律藍本，為解決未來公共衛(wèi)生突發(fā)事件搭起了完整的法律框架，各級政府好以據(jù)此建立自上而下的應急反應機制?！彼稳鹆匕褩l例制定的意義，總結為“使突發(fā)事件處理機制走上了法制化軌道”。他說，有了這個條例，今后再發(fā)生諸如非典之類的事件，就能夠有一個制度化、規(guī)范化的處理渠道。面對災害，大家不至于手忙腳亂，而是各司其職，各負其責，這樣就能把災難帶來的損害控制到最低?！斑@是我們國家過去沒有的，也是我們最大的創(chuàng)新?！睆娀熑卧诮邮苡浾卟稍L時，趙同剛司長和宋瑞霖副司長都不約而同地提到，條例與眾不同的地案例方，在于其體現(xiàn)出的思想，即“預防為主，常備不懈，統(tǒng)一領導，分級負責，反應及時，措施果斷，依靠科學，加強合作”的原則。“這看似很虛的原則，落實到具體條款中，就是強化了政府責任。”趙司長說。宋瑞霖對此作了更仔細的解釋：“傳染病防治法主要規(guī)定了衛(wèi)生行政部門的責任。但現(xiàn)在來著，一個突發(fā)事件不僅僅是一個部門的問題?？刂芐ARS，我們采取了很多措施，譬如進行人群隔離，關閉公共場所，規(guī)范老百姓日常行為，組織藥品生產，供應醫(yī)療器械，等等，這些都直接與防治緊密相連，但卻不是簡單的、純粹的衛(wèi)生部門問題，而涉及到社會動員，要求很多相關部門要發(fā)揮自身作用，所以，政府必須全面協(xié)調，責任更重大。”據(jù)了解，條例自始至終都貫穿“強化政府管理，履行政府職能的思想。為做到應急方面的“常備不懈”，條例的總則里面就提出，從國務院開始，設立一個常備機構，即全國突發(fā)性應急處理指揮部。指揮部以衛(wèi)生部牽頭，財政、社保、教育、公安等有關部門予以配合，而總指揮，很可能參照這次抗擊SARS的方式，“由副總理甚至總理級的領導擔任”。而從縣到省一級的地方政府，也必須按照此模式，設立這樣的常備機構。如此一來，以后再遇到突發(fā)情況，就有專門的政府機構進行應對，而不是臨時搭建一個班子，政府職能也可由此轉變，更傾向于進行公共管理和提供公共服務。SARS事件中為諸多人非議的疫情通報問題，條例中作了具體責任規(guī)定。條例要求，政府在接到監(jiān)測機構或醫(yī)療衛(wèi)生機構的突發(fā)事件報告后，需要在1小時內做出反應，向上一級政府通報，并有責任通告毗鄰的省市地。若有謊報、瞞報或其他履行職責不力的情況。懲罰頗為嚴厲：各級政府的主要負責人要受行政處分，或撤或降；更嚴重者，則要依法承擔刑事責任?，F(xiàn)實的應對之策北京大學公共衛(wèi)生學院院長胡永華教授，在4月24日受國務院法制辦之邀，參加公共衛(wèi)生突發(fā)事件應急條例的研討工作。在胡永華儉樸的辦公室里，他告訴記者，那次研討是最后的定稿會，有法律、疾控領域等十來位專家參加?！澳菚r條例已經通過中央各個部委討論，領導也完成審閱。上面還有高強副部長的審閱意見，密密麻麻提了很多建議，甚至包括一些說法是否妥當?？吹贸觯麑彽煤茏屑??！蹦敲?，為何要在抗擊SARS的關鍵時期，“神速”般地出臺一部法規(guī)，而不是像以前樣，等問題結束了之后再總結反思，作政策和機制方面的修補？對此，胡永華的答案有二：一是有很強的現(xiàn)實針對意義；二是體現(xiàn)了新一屆政府的執(zhí)政的法制化意識。胡永華分析說，中國以前也曾爆發(fā)過多次災害，如上海的甲肝、1998年的洪水等，情況都相當嚴重，但這次SARS疫情，由于其不確定性，給政府帶來的壓力遠遠大于從前。胡教授指出，條例中的若干規(guī)定，都反映出針對現(xiàn)實情況解決問題的意圖。疫情報告制度尤為引人關注。條例中不僅規(guī)定了對突發(fā)事件不得瞞報、緩報、漏報，而且還“很有深意”地指出，不得“授意他人謊報、瞞報”，否則，將面臨嚴厲的法律責任。非典事件不僅暴露了我國在公共衛(wèi)生問題上的諸多沉疴，而且體制上的一些流弊也表露無遺。抗擊SARS工作中，盡管由副總理吳儀擔綱總指揮，使得各部門的配合協(xié)調能盡量做到有序，但各自為政、政令不通的弊病仍時有顯現(xiàn)。胡教授舉了一個例子：許多流行病臨床調查資料歸屬于不同部門，但這些部門相互間配合協(xié)作非常差，疾病控制部門和科研機構想取得這些資料十分困難，使得這些資源不能得到很好的利用，科研進程受阻。譬如中國CDC這兩天才得到有關部門特許，可以從有關方面那里拿一些有關北京疫情的具體凋查資料。針對此類情況，條例第32條就明文規(guī)定，要形成一個“相互協(xié)作配合，集中力量進行科學研究”的機制，衛(wèi)生行政主管部門指定的專門機構，有責任在突發(fā)事件發(fā)生后及時進行科學研究，同時其他部門有義務進行配合，提供所需要的資源。公從非常關心的隔離問題，也在條例中得到反映。說起隔離，胡教授指了指窗外不足10米遠的一棟小樓，笑著說：“看到了嗎？那里面住著19名與非典患者親密接觸過的人，現(xiàn)在被統(tǒng)一隔離，給大家筑起了一道防護墻。若是非典沒被宣布為甲類傳染病，那么這種隔離就不可能進行，而且是非法的。”據(jù)他介紹，在公共衛(wèi)生突發(fā)事件方面，國家只有傳染病防治法規(guī)定了，對甲類傳染病國家有權實施強制隔離。但事實上，需要疏散隔離的情況非常多，比如發(fā)生生化襲擊，大面積集體中毒，或實驗室有毒物質泄露造成地區(qū)污染等等。胡永華介紹，條例對此及時做出修補，規(guī)定但凡給公眾身體健康造成危害的突發(fā)事件，無論是否甲類傳染病，都可由公安機關配合實施隔離。對那些拒不配合的人，也可采取強制措施。胡永華總結說，條例中的每一條，幾乎都是在吸取了“很多經驗教訓”的基礎上制定出來的?！皸l例在這么短的時間內起草出來，沒有拿到全國范圍內來廣泛討論，也沒有外國專家參與意見，肯定有一些疏漏和不足之處，但是，對于解決目前存在的問題，有很強的針對性和現(xiàn)實意義?！毙畔⑹占从持刂貑栴}事實上，公共衛(wèi)生突發(fā)事件應急條例的制定，并非中國建立公共衛(wèi)生應急機制的一個起點。中華預防醫(yī)學會副會長、衛(wèi)生部信息統(tǒng)計中心原主任陳有德認為，政府在公共衛(wèi)生應急反應機制上的初步意識，始于1998年?！?998年的洪水泛濫造成些地區(qū)瘟疫流行，后來李嵐清副總理就提出，要加強疫情報告系統(tǒng)建設，把現(xiàn)代化的計算機技術和通信技術用進去。方案是我當時提出來，原名叫疫情報告系統(tǒng)，后來變成國家衛(wèi)生信息系統(tǒng)，但是疫情報告先行?！比欢?，即使有這個系統(tǒng)，衛(wèi)生部門的信息管理方面依舊有錯漏，在SARS問題上表現(xiàn)尤為明顯。對此，陳育德用了一個形象化的比喻：垃圾進，垃圾出?！拜斶M去的信息都是有疏漏的，你怎么指望它的終端會出來完備準確的信息？”從事衛(wèi)生統(tǒng)計工作的人員素質和責任心問題是重要原因。他告訴記者，以前他們讓一些鄉(xiāng)村報告痢疾疫情，鄉(xiāng)衛(wèi)生院院長一拍腦袋，說，“大概有20個吧?！笔聦嵣?，痢疾在農村是常見病，高發(fā)季節(jié)肯定不止20人。后來他們做漏報調查，發(fā)現(xiàn)漏報率相當高?！搬t(yī)護人員是疫情的法定報告人，但他們中的一些人由于工作忙、責任感不強、法律意識不夠等原因，常常緩報或不報疫情，造成防疫部門收集疫情困難和不準確。”他說。另一方面原因，是由于以前負責疫情調查的衛(wèi)生防疫部門人員專業(yè)素質相對較差，且經費嚴重匾乏，無力全面進行疫情調查和分析。復旦大學公共衛(wèi)生學院院長姜慶五教授，把衛(wèi)生防疫部門稱為一些關系戶的寄居之所和官員們養(yǎng)老的風水寶地：“防疫是一個技術性要求相對較高的工作，然而由于它的地位不高，在許多官員眼里，就成了福利部門，三姑六姨都往里面安插，退休的干部任站長、副站長，使得整個隊伍業(yè)務能力相當差?！苯獞c五曾去過不少地方問疾控部門，發(fā)現(xiàn)一半以上是非專業(yè)人員，不但沒經過專業(yè)公共衛(wèi)生訓練，甚至連基礎的醫(yī)學知識都不具備。胡永華教授也對記者表示，北京大概有5000人從事疾病預防控制，但真正受過正規(guī)專業(yè)訓練，做得比較到位的，“不超過50人”。國家在公共衛(wèi)生方面財力物力投入不足，是公共衛(wèi)生體系孱弱的更為重要的因素。陳章德教授給記者算了一筆賬：2000年，國家財政總投入15886億，衛(wèi)生事業(yè)費占國家財政的l.74%，為272億；而公共財政則只占其中的10%左右，約為30多億元。2001年，國家有衛(wèi)生防疫站4253個，人員20多萬。“這些錢基本上只夠發(fā)工資，根本沒有錢進行業(yè)務調查?！苯獞c五教授認為，我國公共衛(wèi)生事業(yè)上由來已久的弊端，不從體制上理順，觀念上更新，即使投入再多的錢，也解決不了問題。解決之道據(jù)了解，中國的衛(wèi)生防疫體系建于上世紀50年代，完全“克隆”蘇聯(lián)模式：集防疫和衛(wèi)生監(jiān)督檢查于一體。改革開放前，防疫部門由中央統(tǒng)管，經費能夠保證，而到了上世紀80年代中期，中央實施“分灶吃飯”財政改革，防疫部門就被劃歸地方。由于缺少國家統(tǒng)一規(guī)劃，這個“耗錢”的部門，在各方面就直受到排擠。2002年初，國家對防疫體系進行改革，把“預防”這個公共衛(wèi)生的職能與衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督劃分開來，從中央到地方，成立疾病控制中心，以期加強國家在防病控制方面的能力。然而，短短一年時間，還沒待其機構完全建立，就遭遇SARS沖擊。其檢驗的結果，證明我國的疾控體系還相當薄弱，亟待完善。陳育德教授說，國家一直強調“預防為主”，但在實際工作中，“重治輕防”的問題沒得到有效地解決。他認為，首先要解決公共財政導向問題。公共衛(wèi)生事業(yè)是市場之手失靈的一塊，政府有義務向公眾提供衛(wèi)生服務這個公共產品?！罢麄€公共衛(wèi)生體系建立健全了，才談得上有能力去應付突發(fā)事件。”SARS事件也給了政府以深刻教訓。政府很快做出回應，譬如撥20億應急專項款，建立公共衛(wèi)生突發(fā)事件應急基金等。這些思想也體現(xiàn)在公共衛(wèi)生突發(fā)事件應急條例中，總則的第6條就專門規(guī)定：應急專業(yè)指導部門要進行相關研究，建立監(jiān)督檢測、衛(wèi)生防護、設施技術與人才儲備所需經費，納入同級政府財政預算，從法律上給予切實的物質保障。在條例規(guī)定的應急預案的七方面內容中，有兩條要求各級政府花大力氣，做好物資儲備以及應急專業(yè)隊伍建設。接受采訪的官員