第十三章行政程序第一節(jié)行政程序概述第二節(jié)我國行政程序法典應(yīng)有的基本原則第三節(jié)行政程序法的根本制度分析第四節(jié)我國行政程序法典化按“Esc”鍵返回到章目錄第一節(jié)行政程序概述

一、程序的含義二、行政程序的概念分析行政程序有廣義和狹義之分，廣義的行政程序包括行政活動(dòng)程序、當(dāng)事人參與行政程序和監(jiān)督行政的程序，狹義的行政程序是指行政活動(dòng)程序，它與行政行為的實(shí)體內(nèi)容相對(duì)稱。本書所指的行政程序是廣義上的行政程序。三、行政程序的特征行政程序是行政實(shí)體內(nèi)容實(shí)現(xiàn)的重要保障，行政程序的特征可概括為以下幾個(gè)方面：1.行政程序是就行政行為而言的，行政機(jī)關(guān)在民事活動(dòng)中不存在行政程序，行政機(jī)關(guān)在行政訴訟中的活動(dòng)也不表現(xiàn)為行政程序。只有行政行為，即行政立法行為、行政執(zhí)法行為、行政司法行為等行為中才存在行政程序問題。２.行政程序是行政行為的表現(xiàn)形式。任何行政行為都是實(shí)體內(nèi)容與程序形式兩方面的統(tǒng)一。３.構(gòu)成行政程序的基本要素是步驟、方式、順序、時(shí)限。四、行政程序與行政訴訟程序的區(qū)別1.主體不同。2.內(nèi)容不同。五、行政程序與行政實(shí)體的關(guān)系行政程序與行政實(shí)體的關(guān)系是行政程序制度中的一個(gè)基本理論問題。行政程序是行為的方式、步驟、時(shí)限、順序，而行政實(shí)體則是行政行為的目的和結(jié)果，兩者密不可分。沒有無程序的實(shí)體，也沒有無實(shí)體的程序，程序邏輯是為實(shí)體服務(wù)的，離開了實(shí)體，程序就失去了存在的意義。而程序又對(duì)實(shí)體起作用，決定著實(shí)體問題能否正確解決以及解決到什么程度。行政程序制度是行政實(shí)體公正的保障。六、傳統(tǒng)行政程序與現(xiàn)代行政程序（一）傳統(tǒng)行政程序（二）現(xiàn)代行政程序七、行政程序的作用行政程序作為一種操作技術(shù)和規(guī)則，公正和效率決定了其作用應(yīng)是：1.限制行政權(quán)力的肆意行使。2.行政程序能緩解行政法律關(guān)系主體雙方的利益沖突，使行政決定具有確定性、合法性。3.行政程序具有明顯的條件導(dǎo)向性，即當(dāng)具備一定的條件時(shí)，依行政程序勢必會(huì)得出正當(dāng)?shù)慕Y(jié)論。4.行政程序是具體化了的并具有實(shí)際內(nèi)容、操作形式的義務(wù)，它使行政機(jī)關(guān)的法律責(zé)任真正能夠被認(rèn)定、歸結(jié)、追究，直至規(guī)定了行政相對(duì)人損害賠償?shù)木唧w方式，它同時(shí)為行政主體設(shè)立了公開化的操作規(guī)程。八、行政程序的內(nèi)容及其種類（一）行政程序的內(nèi)容行政程序是一種法定的過程，是由一個(gè)個(gè)具體的步驟組成，若干個(gè)小程序可以組成一個(gè)大程序。從程序的橫斷面看，它由方式、步驟、順序、時(shí)限等要素構(gòu)成。對(duì)行政程序的制度內(nèi)容體系可作以下的認(rèn)識(shí)：１.實(shí)施行政活動(dòng)的程序。具體包括：行政立法程序、行政許可程序、行政合同訂立程序、行政征集程序、行政檢查程序、行政獎(jiǎng)勵(lì)程序、行政處罰程序、行政強(qiáng)制程序等。２.監(jiān)督行政活動(dòng)的程序。具體包括：行政復(fù)議程序、行政仲裁程序、行政裁決程序等。不過，在研究廣義上的行政程序時(shí)，才會(huì)涉及到監(jiān)督行政活動(dòng)程序的問題。3.行政相對(duì)人參與行政活動(dòng)的程序。（二）行政程序的種類為了能夠?qū)π姓绦蜃鬟M(jìn)一步的分析，需要對(duì)行政程序作分類研究，依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，行政程序可分為以下幾類：１.從縱向上看，行政程序可分成設(shè)定、實(shí)施、監(jiān)督三部分。２.對(duì)行政程序的內(nèi)容還可作出其他的分類，比如將行政程序分為事前程序和事后程序。３.以調(diào)整對(duì)象來劃分，可將行政程序分為內(nèi)部行政程序和外部行政程序。４.其強(qiáng)制程度也可將行政程序分為任意性行政程序、選擇性行政程序、強(qiáng)制性行政程序三種。5.以實(shí)施行政行為時(shí)形成的法律關(guān)系的特點(diǎn)為標(biāo)準(zhǔn)，可將行政程序分為行政立法程序、行政執(zhí)法程序、行政司法程序。返回第二節(jié)我國行政程序法典

應(yīng)有的基本原則一、程序公正原則（包括公開原則和保護(hù)隱私權(quán)原則）程序公正原則是指行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政行為時(shí)，要在程序上平等地對(duì)待各方，排除各種可能造成不平等或偏見的因素。程序公正原則是現(xiàn)代行政程序的最根本的原則，是行政民主化的必然要求。我們學(xué)習(xí)、研究它，主要是基于以下三個(gè)因素：1.行政程序側(cè)重于將憲法、法律，包括行政實(shí)體法中所規(guī)定的一般公民的各項(xiàng)人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)等轉(zhuǎn)化為更有真實(shí)感、含有具體應(yīng)用內(nèi)容、可即時(shí)實(shí)際操作的權(quán)利。２.行政程序?yàn)樾姓鄬?duì)人合法地獲取權(quán)利利益提供十分明確、具體、可行性強(qiáng)的行為導(dǎo)向。３.行政程序從總體上貫穿著“程序性的正當(dāng)過程”（Ｐroceduraldueprocess）這一法治精神原則。二、相對(duì)人參與原則行政法的最終目的是為了保護(hù)行政相對(duì)方的合法權(quán)益，保證行政權(quán)的公正行使。基于此，行政當(dāng)事人雙方必須在正當(dāng)?shù)男姓沙绦蛳拢_、平等地享有參與行政活動(dòng)的權(quán)利并承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。1.保障行政主體依法行使職權(quán)。這是現(xiàn)代行政的核心，它要求一切行政都要遵循法律所規(guī)定的條件、程序和方式。具體表現(xiàn)為以下四個(gè)方面：①國家行政權(quán)由國家行政機(jī)關(guān)即各級(jí)人民政府統(tǒng)一行使；②行政事務(wù)由各級(jí)人民政府、各行政組織分別主管；③法律賦予行政主體一定的行政優(yōu)益權(quán)；④正當(dāng)?shù)男姓绦虮厝挥欣谛姓黧w能夠準(zhǔn)確、合法地行政。2.保障相對(duì)方的合法權(quán)益。我國行政程序?qū)ΡＵ舷鄬?duì)方合法權(quán)益非常重視，并為此設(shè)置了一系列的程序制度：①行政立法中的征求意見、協(xié)商和審查、審議程序；②回避程序；③相對(duì)方陳述程序；④行政調(diào)查程序；⑤告知程序；⑥對(duì)侵害相對(duì)方的合法權(quán)益行為的制裁措施的程序；⑦行政救濟(jì)程序。三、順序原則順序原則又可稱為違反法定順序無效原則。行政程序的各個(gè)階段表現(xiàn)為一定的法定的順序，這種法定順序不能隨意增加、減少或者顛倒。如果違反了法律規(guī)定的法定順序就是程序違法。程序違法后可能出現(xiàn)下列三種情況：①程序違法既侵害了當(dāng)事人的程序權(quán)利又影響了其實(shí)體權(quán)利；②程序違法并未影響對(duì)本案實(shí)體問題的處理；③程序違法既未影響對(duì)實(shí)體問題的處理，也未侵害當(dāng)事人的合法權(quán)益。四、行政效率原則（含程序經(jīng)濟(jì)原則）經(jīng)濟(jì)分析法學(xué)家們對(duì)法律程序價(jià)值的研究從傳統(tǒng)的定性分析走向定量分析，它至少啟示我們評(píng)價(jià)和構(gòu)建一項(xiàng)行政程序應(yīng)注意經(jīng)濟(jì)效益問題，如果沒有正當(dāng)理由，人們不應(yīng)不適當(dāng)?shù)卦黾咏?jīng)濟(jì)資源的耗費(fèi)；同時(shí)，在兩個(gè)同樣符合其他價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的行政程序中，人們有理由優(yōu)先選擇其中耗費(fèi)較少的一個(gè)來提高自己的效率。返回第三節(jié)行政程序法的

根本制度分析一、表明身份制度這是指行政機(jī)關(guān)或其工作人員或得到授權(quán)的其他組織與個(gè)人在進(jìn)行行政行為之前，要向相對(duì)一方當(dāng)事人出示證明、身份證或授權(quán)令，以證明自己已享有進(jìn)行某種行政行為的職權(quán)或資格的程序制度。二、告知與說明理由制度1.告知制度。它是指行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政行為的過程中，將有關(guān)情況告訴相對(duì)一方當(dāng)事人的一項(xiàng)基本的行政程序制度。法律上通常要規(guī)定告知的內(nèi)容、時(shí)間和形式。告知主要運(yùn)用于具體行政行為，對(duì)于抽象行政行為則適用情報(bào)公開制度。它是規(guī)范性文件的生效要件。2.說明理由制度。它是指行政機(jī)關(guān)對(duì)于所進(jìn)行的行政行為有義務(wù)說明理由的制度。三、調(diào)查制度調(diào)查制度是指行政機(jī)關(guān)查明事實(shí)并收集證據(jù)的程序制度。因此，它又可稱為證據(jù)制度，主要體現(xiàn)公正原則。這里所說的調(diào)查是指法定調(diào)查，非經(jīng)這種調(diào)查所作的行政決定或所制定的規(guī)范性文件無效。調(diào)查是一種包容性很強(qiáng)的程序制度，它一般要包容表明身份、告知、聽證、回避等制度，但它自身仍然只是行政行為中的一個(gè)環(huán)節(jié)。四、聽證制度這是指行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政行為時(shí)聽取有關(guān)當(dāng)事人意見的程序制度。有人把它稱為“陳述”或“申辯”。聽證的形式主要有三種：1.行政機(jī)關(guān)制作規(guī)范性文件或制作行政計(jì)劃時(shí)，所涉及的相對(duì)一方當(dāng)事人是眾多而又不確定的一定范圍的公眾，應(yīng)當(dāng)召開適當(dāng)規(guī)模的聽證會(huì)，聽取公眾意見，這種聽證會(huì)被稱為“公聽”。2.行政機(jī)關(guān)實(shí)施具體行政行為時(shí)，如果涉及單個(gè)或相互無爭議的多個(gè)當(dāng)事人時(shí)，應(yīng)進(jìn)行個(gè)別聽證，給予當(dāng)事人陳述自己意見及理由的機(jī)會(huì)。這種聽證形式常被稱為“陳述”。3.當(dāng)行政行為涉及的是互相有爭議的雙方或多方當(dāng)事人時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)同時(shí)或反復(fù)聽取各方對(duì)立的觀點(diǎn)和理由，并允許各方互相進(jìn)行辯論，這種形式主要用于行政裁決、行政復(fù)議等行為。有人把這種形式稱為“辯論”、“聽訊”、“辨明”、“申辯”等。聽證的方式主要是口頭的，也可以是書面的。五、回避制度回避制度包括三項(xiàng)內(nèi)容：任職回避、地區(qū)回避和公務(wù)回避。行政程序回避制度中的回避主要指公務(wù)回避。它是指公務(wù)員在執(zhí)行公務(wù)時(shí)，如與行政行為有利害關(guān)系的不得參與該行政行為的處理的制度。六、時(shí)效制度這是指行政行為的全過程或其各個(gè)階段受到法定時(shí)間限制的程序制度。所謂時(shí)效是指能夠引起法律關(guān)系產(chǎn)生、變更或消滅的時(shí)間期限。行政程序法上的時(shí)效制度是規(guī)定行政機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)不履行職責(zé)就可能引起行政責(zé)任或行政行為無效，從而產(chǎn)生對(duì)相對(duì)一方當(dāng)事人不利的法律后果。時(shí)效制度既是為了促使行政機(jī)關(guān)提高行政效率，也是為了防止行政機(jī)關(guān)以拖延時(shí)日的方式侵害相對(duì)一方當(dāng)事人的合法權(quán)益。七、審裁分離制度審裁分離是指行政機(jī)關(guān)將行政行為中審理事實(shí)和作出裁決兩個(gè)階段分開，由不同的行政人員來完成的制度。八、不單方接觸制度不單方接觸制度要求行政主體在處理某一涉及兩個(gè)或兩個(gè)以上有利益沖突的當(dāng)事人的行政事務(wù)或裁決他們之間的糾紛時(shí)，不能在一方當(dāng)事人不在場的情況下單獨(dú)與另一方當(dāng)事人接觸，聽其陳述，接受和采納其證據(jù)。九、合議制度這是指行政機(jī)關(guān)（通常是指實(shí)行委員會(huì)等集體領(lǐng)導(dǎo)制度的機(jī)關(guān)）采取少數(shù)服從多數(shù)的原則，作出行政決定或裁決的制度。實(shí)行這一制度時(shí)，合議組織必須由3名以上的成員組成，決定或裁決必須取得合議組織半數(shù)以上成員同意才得生效。決議一般以公開投票的方式進(jìn)行，合議組織成員對(duì)自己的投票權(quán)可以陳述或不陳述理由。十、記錄和決定制度行政主體作出影響行政相對(duì)人權(quán)益的行為，其過程應(yīng)當(dāng)記錄，其最終形成的意見應(yīng)有書面決定，并送達(dá)相對(duì)人，為相對(duì)人所受領(lǐng)。我國過去在行政程序制度中不注重記錄和決定制度，隨意性較大。《行政處罰法》中明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)為實(shí)施行政處罰而進(jìn)行檢查、調(diào)查、舉行聽證等均應(yīng)作筆錄；最后決定給當(dāng)事人行政處罰的，必須制作行政處罰決定書，并送達(dá)當(dāng)事人。返回第四節(jié)我國行政程序法典化一、行政程序立法概述（一）行政程序立法的不斷發(fā)展從法律理念的角度來看，程序是法理念的一個(gè)重要構(gòu)成要素。正是程序決定了法治與人治（任性）的區(qū)別。中國的人治主義和程序虛無主義是孿生兄弟，共同阻礙了法治的進(jìn)程。在謀求法律現(xiàn)代化的進(jìn)程中，我們終于醒悟了程序正義的重要性。并因此興起了法律程序革新的浪潮。（二）行政程序立法存在的問題1.中國歷來只重實(shí)體，輕程序。2.重特別程序，輕統(tǒng)一程序。3.偏于行政職權(quán)，不注重獨(dú)立的制約行政權(quán)、保障公民權(quán)利的程序。4.重事后程序，輕事前程序和事中程序。二、我國行政程序立法問題的討論分歧歸分歧，但行政程序的法典化已經(jīng)得到行政法學(xué)界一致的認(rèn)可。近年來，我國行政法學(xué)界和實(shí)際工作部門關(guān)于怎樣完善我國行政程序立法，還是開展了許多研究，主要涉及到以下一些問題的討論：（一）是否應(yīng)當(dāng)制定一部統(tǒng)一的《行政程序法》（二）應(yīng)當(dāng)制訂一部什么樣的行政程序法典（三）確定哪些行政程序法的基本原則（四）建立什么樣的行政聽證制度三、對(duì)