論政府公共管理職能的歷史變遷摘要政府公共管理職能則是指公共組織在履行公共責任，實現公共目標，向社會提供公共物品和服務的過程中所體現出來的功效與作用。政府職能一直是政治、行政乃至經濟學研究的重要課題。在不同的歷史時期，政府承載著不同的職能期望，在社會治理中扮演著不同的角色。本文簡要梳理了政府公共管理職能轉變的歷史過程，并根據“新公共服務理論”和“新公共管理”的相關理論，推導出現代政府公共服務職能轉變的必要性和可能性。關鍵詞：政府；公共管理職能；歷史變遷；職能轉變

一、前言公共管理職能則是指公共組織在履行公共責任，實現公共目標，向社會提供公共物品和服務的過程中所體現出來的功效與作用。從古代社會政治與行政的統一，到市場與政府分離后的有限政府職能觀念，直至今天，政府重新確立了公共行政的意義和價值。政府通過公共職能的變化實踐公共哲學和倫理，獲得或鞏固其法律基礎，現代政府通過公共職能的過程展現其自身的自然優勢。政府公共管理職能轉變的歷史，正是公共行政與政治、倫理、宗教、市場、公民社會關系轉變的歷史。二、傳統社會的公共管理職能（一）東方傳統社會的公共管理職能在東方的傳統農業社會里，自給自足的自然經濟形成了簡單的社會結構，生產和生活的基本單位是家庭以及由眾多小家庭組成的村莊。在這樣的社會里，國家對社會的管理是通過從中央到地方的龐大而嚴密的官僚組織和強大的軍隊、警察，形成了“集權”、“王權”式的管理。在統治集團的關系上是官僚組織、軍隊和警察向帝王個人負責，地方向中央負責的體制。在國家與社會、政府與臣民的關系上則表現為：第一，村莊成了一個不受政府系統直接控制的社會和臣民的基層自治組織，政府不直接干預村莊的生產和生活；反過來，村莊的分散性和封閉性也使得它不可能成為制約國家和政府行為的主體。第二，政府通過控制奴隸主、大地主集團來控制全體臣民。政府對社會的管理表現為對奴隸主、地主、自耕農和工商業者的管理，而不與奴隸、佃農等發生直接的聯系。這種管理方式反映在公共管理職能的發揮上就形成了對社會中間層次（奴隸主和地主）的管理。第三，簡單的社會結構造成了公共管理職能比較單一，主要是征收賦稅、勞役和兵役等。（二）西方傳統社會的公共管理職能1.古希臘時期此時期公共管理職能體現出以下特點：第一，政府職能與社會職能相互交錯，造成了社會事務國家化和國家事務社會化；第二，由于社會與國家相互滲透，結果縮小了政府專門職能的范圍；第三，政府職能中的階級統治職能更多地被社會服務職能所取代；第四，政府的松散的社會化服務特點使得國家沒有建構控制社會的龐大的政府組織系統。2.古羅馬時期該時期由于特殊的地理環境和政治環境的影響，并出于軍事擴張和國內社會穩定的需要，公共管理職能中以階級統治職能和社會管理職能最為突出。3.領主制時期封建領主制下的西方一些國家的公共管理職能體現出如下特點：第一，政府階級統治職能以中央分權、地方集權的雙重形式來體現；第二，政府的大部分社會管理和社會服務職能地方化，中央政府的社會管理和社會服務職能很有限；第三，政府管理過程中是民主與專制相結合。4.地主制時期此時期的公共管理職能呈現出如下特點：第一，政府的階級統治職能與社會管理職能同時得到了強化；第二，政府的社會平衡職能是以體制化的形式出現的，即通過等級會議，來平衡社會各方面的矛盾；第三，政府的社會服務職能完全是排他性的，只為統治階級服務。三、現代西方國家公共管理職能的演進（一）自由資本主義時期的政府公共管理職能這一時期的政府公共管理職能，按照亞當·斯密的觀點，體現出了兩個方面的特點：①對國家和社會發揮“守夜人”的作用。亞當·斯密認為，按照自然自由的制度，君主（即國家）只有三個應盡的義務：第一，保護社會，使其不受其他獨立社會的侵犯；第二，盡可能保護社會上各個人，使其不受社會上任何其他人的侵害或壓迫；這就是說，要設立嚴正的司法機關；第三，建設并維持某些公共事業及某些公共設施。②奉行“管事最少，政府最好”的主張。對經濟和社會的管理依靠“無形的手”（市場）來調節引導社會經濟及其他各方面事業的發展，對社會經濟的干預較少。（二）壟斷資本主義時期的政府公共管理職能二戰結束后，西方資本主義國家普遍把國家干預經濟作為一種調節經濟活動的主要手段之一。特別是50年代以后，西方許多國家都推行了國有化、經濟計劃化，政府干預經濟的各種措施此伏彼起，資本主義經濟在政府的有力作用下出現了20年的繁榮，被譽為資本主義世界經濟增長的“黃金時期”。這一時期西方國家的公共管理職能，主要體現出兩個特點：①強化了政府的政治統治職能，專政鎮壓職能大大加強，民主職能則有所削弱。②壟斷資本和國家政權緊密結合，政府的經濟職能和社會服務職能均擴大和加強。（三）新自由主義興盛時期的政府公共管理職能西方資本主義國家在經過20世紀50年代和60年代的經濟繁榮之后，進入20世紀70年代，特別是遭受1973年第一次石油危機沖擊之后，新的更加復雜的經濟問題又出現。所有西方發達國家無一例外地出現了經濟停滯，高失業和高通貨膨脹相互交織且同時并存的現象，進入了所謂的“停滯膨脹”時期。這種“滯脹”現象意味著“政府失敗”，從而使人們對政府干預調節的功效產生疑慮，動搖了主張政府干預經濟的凱恩斯主義在西方雄踞20多年的理論寶座，主張減少政府干預，實現經濟自由化的觀念重新抬頭。在這種背景下，新自由主義經濟學派應運而生。（四）“第三條道路”時期的政府公共管理職能如上所述，在新自由主義時期，西方資本主義國家為發展經濟而積極地進行了職能的轉變。但是，這種轉變并沒有徹底擺脫“滯脹”的困境。到20世紀80年代中后期，新自由主義在西方開始受到冷落，許多國家重新加強了對國民經濟的干預。進入20世紀90年代，一場新的經濟衰退襲來，西方各國政府在衰退面前束手無策，新自由主義的藥方已失去效用，使他們認識到非進行新的改革和調整不可。當今西方國家政府的公共管理職能，體現出如下特點：①政府政治職能中的暴力職能相對減弱，而保持社會穩定的調節職能趨于加強。如政府通過與各種利益集團、各種社會力量之間的妥協來達到平衡，吸收民眾參與管理等。②政府承擔了更多的經濟職能，并以此作為公共管理職能的重點。這一時期的西方資本主義國家，綜合自由市場經濟與政府干預的特點，走向了政府與市場結合的“混合型”經濟。政府奉行“盡可能一市場，必要時一國家”的原則，在充分發揮“無形的手”調節社會經濟發展的前提下，也強調利用“有形的手”（政府）來彌補市場機制的不足。（3）政府的社會服務職能逐步擴大。對于諸如就業、住宅、交通、人口控制、環境保護、生態平衡等一系列新的社會問題，以及一些投資大、見效慢、私人組織無力或不愿承擔的社會公共事務等，政府均加以研究解決。四、我國公共管理職能的轉變和發展（一）公共管理職能轉變的原因1.社會生產力的發展這是公共管理職能轉變的根本原因。生產力是社會發展中最活躍的因素，它的不斷發展必然要求經濟基礎進行變革。經濟基礎決定上層建筑的規律，決定了公共管理職能必然要隨著社會經濟關系的發展變化而發展變化。2.國家統治集團政治路線的變化這是公共管理職能轉變的直接原因。公共管理職能代表著國家管理活動的基本方向，在階級社會中，國家的階級本質決定著公共管理職能的性質，同時又通過公共管理職能的履行表現出來。因此，國家統治集團的政治路線直接決定公共管理職能的性質和內容。例如，我國在1978年中共召開十一屆三中全會以前，國家統治集團的政治路線是以階級斗爭為中心，于是，在公共管理職能方面就強化了階級統治職能；在此以后，國家統治集團的政治路線轉變為以經濟建設為中心，這樣，就強化了服務與社會管理職能。由此可知，公共管理職能無論怎樣發展變化，包括職能作用方向的調整、職能體系內部各要素作用力度的強弱，都必須與社會政治路線統一起來。3.社會各種客觀情勢綜合作用的結果這是公共管理職能轉變的社會環境因素。主要有：①一定歷史時期的社會政治思想。②社會公共事務數量上的增多與內容上的日趨復雜。③社會科學文化水平的高低與公民自主意識的強弱。④公共管理主體的認識水平和管理經驗。⑤社會突發事件的出現。（二）我國公共管理職能轉變的歷史軌跡1949年10月1日，中華人民共和國宣告成立。當時，由于國家經濟處于恢復階段，尚未開始大規模經濟建設，加之當時國際國內的階級斗爭還比較尖銳，因此，政府的公共管理職能是以政治統治為主。隨著政權的鞏固，隨著大規模經濟建設的開展，特別是隨著1956年對農業、手工業和資本主義工商業的社會主義改造的結束，政府公共管理職能體系急劇膨脹，以1958年“一大二公”的人民公社制度的普遍建立為標志，最終形成了高度統一的、無所不包的計劃經濟管理模式，以及以此相適應的政府公共管理職能。這種狀況一直持續到1978年中共十一屆三中全會召開前，基本上沒有實質性的改變。十一屆三中全會實現了撥亂反正、解放思想、把國家工作重心轉移到經濟建設上來的偉大歷史任務。這場廣泛、深刻的革命首當其沖地涉及到政府公共管理職能的轉變，包括如何使政府與社會適當分權，使社會充滿活力；如何改變公有制的實現形式，使國營企業變成自主經營的經濟實體；如何實現社會資源的最佳配置等。1980年8月，鄧小平同志在中共中央政治局擴大會議上，以其深邃的洞察力和高度的政府概括能力，指出各級政府都管了許多不該管、管不好、也管不了的事，這是我們官僚主義的一個總病根。鄧小平同志的講話為我國政府公共管理職能實現根本性的轉變奠定了堅實的理論基礎。1981年前后，我國廣大農村陸續推行了家庭聯產承包責任制，到1982年后，又以法律形式正式廢除了人民公社的政社合一體制，重塑農村鄉鎮政府，實行了行政權與生產經營權的分離，這是我國政府特別是鄉、縣政府公共職能轉變的一個重大突破。接著，改革從農村轉向了城市，1984年，中共十二屆三中全會通過了《中共中央關于經濟體制改革的決定》。此后，以增強企業活力為中心，積極進行了企業改革試點；以打破條塊分割為目的，擴大中心城市的經濟管理權限，對原來高度集中統一的計劃經濟管理體制進行了一次大的改革和調整。1987年召開的中共十三大，明確提出了轉變職能，加強宏觀管理和減少直接控制的原則，把改革引向了深入。1992年確立了社會主義市場經濟的理論，使我國開始了由計劃經濟向市場經濟的根本轉變。經濟基礎的這一系列變革，必然要求包括政府管理體制在內的整個上層建筑與之相配套、相適應，從而促使政府公共管理職能進行調整與轉變。（三）我國公共管理職能轉變的內容自中共十一屆三中全會以來，我國政府公共管理職能進行了一系列的轉變，主要內容包括：職能重點的轉變、職能方式的轉變及職能關系的轉變。1.職能重心的轉變中華人民共和國成立后，由于“左”的思想路線長期占據著黨和國家的統治地位，在長達近30年中，在公共管理職能方面，一直是重政治統治職能，輕社會管理職能；重階級斗爭，輕經濟建設。中共十一屆三中全會以后，國家的工作重點進行了轉移，由過去的“以階級斗爭為綱”，轉變為以經濟建設為中心；由過去的重政治統治職能，轉變為加強民主法制建設職能。從而實現了政府公共管理職能重心的根本轉變。2.實現職能方式的轉變為適應公共管理職能重心的轉變，我國政府在實現職能的方式上也進行了轉變。主要體現為：（1）由運用行政手段為主轉向運用經濟手段為主。（2）由微觀管理、直接管理為主轉向宏觀管理、間接管理為主。（3）由重視計劃、排斥市場轉向把計劃與市場有機結合起來。3.職能關系的轉變職能關系問題涉及到由誰來行使何種職能以及管理主體之間職責權限的劃分問題。（1）理順中央與地方、上級與下級政府之間的職能關系。（2）理順政府內部各職能部門的關系。（3）理順政企關系。（4）理順政府與非政府組織的關系。五、政府公共服務職能實現的可能市場的興起和公民社會的復蘇，確實在很大程度上侵蝕了政府的公共管理職能。然而，對政府公共管理性質的反思和職能邊界的重新界定，并不意味著政府對私營部門的簡單讓步。多管齊下是各種力量相互滲透、相互融合的過程，而不是在邊界上退而進。在現代民主政治的框架內，政府的公共職能必然會從管理轉向服務，這主要可以從以下幾點來實現：（一）市場的失靈現代經濟學證實，市場并不完美，在許多情況下，它不能像人們期望的那樣有效地運作。這時，“市場失靈”就發生了。市場失靈是指實現有效市場解決方案所需的條件不存在，或者以某種方式相互沖突。市場失靈是所有可觀察市場的一個極其重要的特征，也是市場的內在本質之一。如果任何一個經濟市場體系是自由放任的，它就不能有效地運行。在自由選擇的市場中，行為主體以個人利益為導向，集體行為難以實現。政府可以從公共利益出發，將社會資源集中用于公益需求，約束社會成員對個人利益的過度追求。必要時，可以運用公共權力強制執行，以保證公益性的實現。此外，以公共利益為導向的政府公共決策已經成為社會制度環境的重要組成部分，可以修正社會成員的行動預期，調整資源的分配和流動，但這些都不是自由放任的市場機制所能實現的。（二）交易成本的優勢成本是指為獲得某種利益或實現某種愿望而付出的經濟成本。新制度經濟學擴展了成本概念的范圍，提出了交易成本理論。交易成本經濟學的重要奠基人羅納德·科斯（RonaldCoase）有這樣一個定義：為了完成一項市場交易，必須查明某人與誰進行交易，告知人們某人愿意出售某物，以及他愿意在什么條件下進行談判，簽訂合同并進行必要的檢查，以確保合同條款得到遵守，等等。威廉姆森進一步總結了交易成本產生的根源：有限理性思維、機會主義和資產專用性。交易成本產生的根本原因總是與信息不對稱問題有關。在市場中，交易雙方對交易本身都有不同程度的信息占有，造成所謂的信息不對稱，最終導致交易成本。因此，信息的有效傳遞是克服交易成本的根本途徑。然而，市場在這方面是薄弱的，信息傳輸往往意味著高昂的成本。在信息展示過程中，政府具有低成本的特點。與私營部門不同，政府以公共權力的普遍運用為權威依據，以整個社會公益為價值歸宿。因此，公共行政行為具有“公共決定”的特征，這是任何私營部門所確立的“公信力”所無法比擬的。法定權力和國家強制力的概念證明了公信力的客觀存在。因此，政府行為的公信力構成了政府擁有的重要公共資源。政府可以憑借公信力的天然聲譽優勢向公民發布公共信息，使公共行政日益透明，從而緩解政府與公民之間的信息壁壘，獲得公民的廣泛支持，提高公共行政質量，節約交易成本。（三）官僚制的優勢官僚制結構廣泛應用于政府組織中，是馬克斯·韋伯在深入分析權力根源的基礎上設計的一種組織形式。他繼承了傳統的集權觀念，加強了專業分工，在政府中引入了競爭機制，將政府轉變為專業專家管理體制。在韋伯看來，官僚制是當時最理想的組織形式：在那里行政的官僚化得以徹底實現，在那里所建立的權力關系類型實際上是堅不可摧的。直到今天，官僚制仍然是最基本的政府組織形式，因為它具有適應現實的內在合理性，仍然顯示出時代的生命力。首先，官僚主義滿足了人們對一個強大（英雄）政府的信任。其次，官僚制適合于機械理性的崇拜和效率價值的重新定位。第三，合理的官僚制適應了當時的技術要求，提供了效率價值，最終使政府成為現代社會生活的領導者。（四）公共精神的力量在分析公共利益的過程中，效率已經成為市場和其他私營部門官僚機構的主要因素。傳統的管理行為追求投入產出比，投入產出比可以用具體的數字（數值）來表示，即機械效率，強調以最小的成本實現最大產出的管理價值，也強調技術效率或生產效率。當