1敬請關注文后特別聲明與免責條款專題報告后地產時代，“土地驅動式增長”如何轉型——三中全會系列之三土地改革方正證券研究所證券研究報告分析師蘆哲登記編號：S1220523120001聯系人占爍《消費稅調整對行業的影響》2024.07.10《消費稅調整方式的探討》2024.07.10《總統辯論首秀：拜登老矣，尚能選否？》《現行財政收支分析框架——三中全會系列之財稅體制改革。本篇是系列報告第三篇，討論如何通過土地改革實現經濟轉型仍然依賴于土地改革的推進，土地政策要從“供給創造需求”轉變為推動經濟從投資驅動轉為消費驅動，彌補房地產投資下行帶來的總需求不一、土地作為經濟增長的“發動機”中不同環節涉及不同收益分配，整體來看具有“漲價歸公”和住宅工業用 地驅動城鎮化”，城鎮化帶來的基建投資和房地產投資是這一過程中的主 項投資（基建、制造業、房地產）和出口需求的增長都離不開土地 專題報告2敬請關注文后特別聲明與免責條款代后期的一系列改革給予地方政府更多激勵去“經營城市”，城鎮化率開始快速提高，1995年后城鎮化發展速度是以前的3倍左右。一個轉型是過去十多年來經濟結構的轉變，生產端從低成本工業轉向中高專題報告3敬請關注文后特別聲明與免責條款土地改革最根本的是調整土地政策的目標，以前土地政策的目標是以供給鉤機制，增強土地要素對優勢地區高質量發展保障能力；二是農村“三塊土地指標交易是橫向轉移支付的重要手段，既可以解決東部地區“缺地”此前的“土地驅動增長”模式，為了保障工業化和城鎮化用地需求，道單一，許多就業被綁定在農業上面，農村難以通過非農產業實現收入增政策出現超預期變化3）土地市場出現其他變化。專題報告4敬請關注文后特別聲明與免責條款正文目錄 6 8 9 14 19 3.2激發需求：地隨人走，建立土地指標跨省 4風險提示 245敬請關注文后特別聲明與免責條款1 6 7 8 9 9 10 10 10 11 11 12 13 13 13 13 14 15 15 15 16 16 18 18 20 20 226敬請關注文后特別聲明與免責條款式現代化問題。全會前夕，我們推出系列前瞻報告，對經濟體制改革中的部分重要問題展開探討。此前我們發布了《現行財政收支分析框架——三中全會系列之是系列報告第三篇，討論經濟發展方式轉型和土地改近幾年房地產市場的下行，給經濟增長帶來了一定壓力，市場開始思考“后時代”的經濟轉型之路。我們認為，解鈴還需改革中最能釋放活力的一部分，轉變經濟發1土地作為經濟增長的“發動機”居住消費占GDP比例房地產投資占GDP比重房地產消費和投資占比0%8%6%4%2%0%8%6%4%2%0%20132014201520162017201820192020202120222023資料來源：Wind，方正證券研究所業部門的低價供地。可以總結為兩個傳導鏈條，一是“低價工業供地→分配，整體來看具有“漲價歸公”和住宅工業用地價格剪刀差兩7敬請關注文后特別聲明與免責條款 右，經濟增長主要依靠以地招商引資帶來的出口導向型工業化鎮化，因此這一階段呈現出“高投資、高出口”的特點。第二階段大致是2 政、土地城鎮化和土地低成本的出口導向型工40200-10-2040200-10-20“高投資、高出口”“中高投資、中低出口”96979899000102030405060707080910111213141516171818192021資料來源：Wind，方正證券研究所 建、制造業、房地產）和出口需求的增長都離不 設用地必須實行征地，并規定國有土地使用權有償轉讓，確定了土地出讓的制度出讓開始有了市場基礎；2001年加入WTO，使得工產和建筑業為主體的營業稅在2016年后取接下來，我們將分別從用地環節、工業化、城鎮化和土地財政四方面內容探討這8敬請關注文后特別聲明與免責條款資料來源：方正證券研究所繪制轉為國有建設用地成為“土地驅動式增長”的起點，而征地是唯一補償標準主要參考土地原用途2，對于農地而言就是土地上面的農業產地資產升值的收益無關，整體補償偏低。在征地環節按照農業產值補償，出讓環節按照“招拍掛”市場定價方式出讓，產生大量土地增值收益，都分享給工業部門。2022年70城工業倉儲供地均價為456平米/元，住宅、商服門將部分土地增值收益分享給工業部門，從而降低工業發展成本。9敬請關注文后特別聲明與免責條款資料來源：CEIC，方正證券研究所4,0004,0000資料來源：CEIC，方正證券研究所從用地結構來看，工業用地供應量也遠多于住宅用地。2003-2021年和各類土地均價的差額來計算工業部門獲得的土地交叉補貼。2012-210敬請關注文后特別聲明與免責條款u工礦倉儲u商服用地住宅用地u其他用地200320042005200620072008200920102011201220132014201520162017201820192020202190%80%70%60%50%40%30%20%10%0%2003200420052006200720082009201020112012201320142015201620172018201920202021資料來源：Wind，方正證券研究所按平均地價計算總價差額按工業地價算總價按平均地價計算總價差額80,00070,00060,00050,00040,00030,00020,00002012201320142015201620172018201920202021資料來源：CEIC，方正證券研究所土地交叉補貼土地交叉補貼/工業部門增加值-右90,00080,00070,00060,00050,00040,00030,00020,000025%20%5%資料來源：CEIC，方正證券研究所90年代后期，財稅和土地制度的一系列變化使得地方政府壁江山。財政包干制下，按照企業隸屬關系劃分所得稅，按上繳收入，并且這一時期土地制度允許農民在集體土地上興辦企業，農11敬請關注文后特別聲明與免責條款是所得稅改變，2022年開始企業所得稅也由央地業稅仍歸地方，營業稅的主體是房地產業和建筑業，通過大規模城市建設，地方政府可以用營業稅彌補增值稅和企業所得稅的損失，招商引資、城市基建、房地府成為城市建設用地市場的唯一供應者，使得地方政府獲得新的收入來源“土地圖表9:1994年之前地方政府“經營集體企業”工業總產值：集體企業占比45%40%35%30%25%20%15%10% 5%0%7880828486889092949698000204060810資料來源：Wind，方正證券研究所變預算外收入國有企業和主管部門收入/財政收入 土地出讓收入/財政收入90%80%70%60%50%40%30%20%10%0%7880828486889092949698000204060810121416182022資料來源：Wind，CEIC，方正證券研究所；注：92-98年國企和主管部門收入沒有數據；本圖兩個分子均不計入分母。展較快，我國城鎮化增速并不高，1985-1995年均提高約0.53個點。但是隨著地方政府的激勵從興辦鄉鎮企業轉向推進招商引資和城市建設，城“經營城市”的三個關鍵的制度性因素。②土地和財稅政策變化，帶來鄉鎮企業12敬請關注文后特別聲明與免責條款衰落、城鎮工業化興起，吸引大量農村轉移人口進入城鎮。③為，招商引資、城市基建、鼓勵房地產投資，意味著城0.0年均增速1.481.481.391.310.860.540.531.351.4480-8585-9090-9595-0000-0505-1010-1515-20資料來源：Wind，方正證券研究所算中的國有土地使用權出讓金，需要注意的是，土地出讓收入中約80%償、土地開發等成本性支出，只有20%是地方政土地增值稅、契稅、房地產稅等五類房地產相關稅收。我們用房貢獻的稅收，加上五類房地產相關稅中除這兩個行業之外的部分，收入轉為土地抵押融資。2008年后，重點城市的土點城市土地抵押面積占城市建設用地總面積的9.5%，抵押融資規模占GDP的16.4%，而這一年全國土地出讓毛收入只有3.54萬億，只有抵押融資的31%左專題報告13敬請關注文后特別聲明與免責條款土地出讓毛收入億元土地出讓凈收入億元100,00090,00080,00070,00060,00050,00040,00030,00020,00010,0000資料來源：Wind，方正證券研究所50,00045,00040,00035,00030,00025,00020,0005,0000a土地財政相關稅收收入億元-_一30%25%20%5%0%資料來源：Wind，方正證券研究所；注：五項房地產相關稅收2019年房地產業和建筑業占60%，其他年份按此比例外推400重點城市土地抵押面積萬公頃重點城市土地抵押貸款總額-右重點城市土地抵押貸款總額-右萬億元86420資料來源：Wind，方正證券研究所其他支出城市建設土地開發征地、拆遷補償和補助征地農民9.2%9.2%9.9%10.5%10.7%16.8%29.8%24.8%26.9%60%24.8%26.9%40%20%0%20082009201020112012201320142015資料來源：財政部，湯林閩《中國土地出讓金收支狀專題報告14敬請關注文后特別聲明與免責條款土地驅動式增長面臨兩方面問題，一是模式本身存在的問題，二一方面，集體建設用地使用受限，致使農村經濟活動和就業渠道單性建設用地難以用于非農產業，帶來了農村產業的單一化，農民就業發展受阻，要么在鄉從事農業活動，要么離鄉進城務工，鄉村非農就業渠道很少。從就業結構來看，2020年農村就業中有44%在農林牧漁行業，598%在非農。相比之下90年代中期，鄉鎮集體企業形成之前，二三產業經營收入在農民收入中15%；此后隨著建設用地轉向城市集中，經營收入占比逐步下降另一方面，農村建設用地和宅基地出租、轉讓的限制使得這成為城鄉差距的另一來源。2023年，我二三產業經營收入占農村家庭人均純收入比例8%4%2%788082848688909294969800020406081012資料來源：Wind，方正證券研究所15敬請關注文后特別聲明與免責條款(城鎮/鄉村)202310.0行業城市行業城市8第一產業第二產業第三產業43.7%29.6%26.7%64640.831.1%0.866.6%資料來源：國家統計局，方正證券研究所資料來源：Wind，方正證券研究所下，城市面積的擴張速度要快于人口城鎮化的區面積增長了1.8倍，城鎮化率和城鎮總人口分別增長0.8和1.0倍。但由于城標分配偏向中西部，因此出現了工業用地低效使用和居住用地緊缺等現象，化率盡管達到64.7%，但戶籍人口城鎮50400城鎮化率%城市建成區面積-右平方公里4-------------------------------------------------------------------------------------------?36.2%→63.9%增長0.8倍36.2%→63.9%增長0.8倍22439→63676增長1.8倍70,00060,00050,00040,00030,00020,0000資料來源：Wind，方正證券研究所16敬請關注文后特別聲明與免責條款00 46.70資料來源：Wind，方正證券研究所模是土地出讓收入的3.5倍。并且許多中西部城市的抵押融資是沒隱患。這一模式的許多方面都是偏向于投資和生產端，比如土地收益分存在需求部門補貼供給部門的特點，政府部門和工業部門得到更多激勵用于投資和生產；在城鎮化環節，土地城鎮化和市政建設發較難融入城鎮，消費需求的釋放較慢。因此，這一模式天然就具有工業供給強于需求的特點，容易帶來供需失衡和物價低迷。從價格表現來50-5-10中國:PPI:全部工業品:當月同比%PPI小于0%96979899000102030405060708091011121314151617181920212223資料來源：Wind，方正證券研究所17敬請關注文后特別聲明與免責條款續。土地驅動增長模式的本質，是將土地資本化過投資和工業生產的激勵，這種激勵可以是政府部門的土地財政收入，也可以工業部門的低價供地。第一個轉型是過去十多年來經濟結構的轉變，生產端成本工業轉向中高端制造業和服務業，以及需求端基建投資增量空間減小，土地增值收益轉換為激勵的效率降低，增加土地投入對投資和生產的拉動效地出讓環節就打斷了這個轉換過程，土地“滯銷”問題的出現，意味著土地后勞動力成本上升，僅靠土地要素已無法在國際競爭中維持最低成本，部分傳統二是對工業化而言，逐步從勞動密集型的輕工業到技術密集型的機電產業工業競爭力從注重低成本優勢到注重技術創新，同時服務業在經濟中占比越來越大，中高端制造業和服務業對土地的依賴度小于傳統制造業。產業結構變化使得低價供地推進工業化的邊際效益在遞減，單位工業用地的產出增速入土地驅動增長的第二階段，以地驅動城鎮化，基建投資和房地產三是對于城鎮化而言，從土地城鎮化逐步向人口城鎮化轉型，新增的城市基建在減少，基本公共服務均等化成為城鎮化發展過程中更重要的因素；同時征地補償提高、土地抵押融資受限、債務風險發酵，使得土地財政騰挪空間減小，以地驅動城鎮化的邊際效益也在下降。2015年之前，全社會固定資產地供應變動，2015年后開始時出現“供地增加、投資下降”的現象供應對經濟和投資的拉動效果已經不大。掛鉤土地財政的基建增長、城鎮化驅動的房地產投資增期以來，土地驅動增長模式最核心的要素是地方政府作為建設用地市場的唯一供應者，可以獲取并支配土地增值收益。增值收益主要來自住宅用地市場，并被分配到工業化、城鎮化等領域。一旦商品住宅市場的庫存壓力加大，出現土地“滯銷”情況，增值收益無法兌現，土地驅動增長的傳導會被打斷，經濟增長需要尋專題報告18敬請關注文后特別聲明與免責條款(億元/平方千米)單位工業用地產出增長率-右4.03.53.02.52.01.51.00.50.010.1%4.2%2001200220032001200220032004200520062007200820092010201120122013201520172019202130%25%20%5%0%-5%資料來源：Wind，方正證券研究所國有建設用地供應面積公頃全社會固定資產投資完成額:環比增加-右億元500,000400,000050,00040,0000資料來源：Wind，方正證券研究所；注：固投數據按照名義增速處理專題報告19敬請關注文后特別聲明與免責條款所有試圖改變原有土地驅動模式的改革，典型如集體經營性土地入市等，都推進維持運轉，改革的阻力就會大于推力。2021上切斷了從土地供給到經濟增長的轉換通道，盡管帶來了結構陣痛，但改革阻力。因此，當前各類捆綁在土地上面的收益減少，可能也是土地變為供過于求。在土地供不應求的階段，只要增加土地供給就會產生基建投求、房地產投資需求，因此只要政府投入土地就有需求，就有經濟增長，因制，城鎮建設工業園區、以地招商引資，許多轉制后的工業企鎮，農村集體經營性建設用地就開始出現閑置。工業用地的供求關系變化大致發商品住宅市場供求關系改變，住宅用地的供求關系也發生了變化。至此，各地都從供不應求轉變至供過于求階段，背后原因是附著在不同土地上的建筑應。2005-2015年，我國的土地供應長期偏向人口流出地關系的失衡與錯配。這期間中西部地區人口土地的占比卻增加了24.8個點；東部地區相反占比，只拿到了30.1%的土地供應；而中西部地區以53.1%的人62.5%的土地供應。當時土地指標的供應是和城鎮化發展模式有關的，一方面“控制大城市規模、積極發展中小城市、區域均衡發展”成為主流思想，另一方20敬請關注文后特別聲明與免責條款 +24.8pct2016年開始小幅回升70%65%60%55%50%45%40%35%30%25%+24.8pct2016年開始小幅回升資料來源：Wind，方正證券研究所55%53%51%49%55%53%51%49%47%45%43%41%39%37%35%0506070809101112131415161718資料來源：Wind，CEIC，方正證券研究所確以人定地，建立人地掛鉤機制，給農業人口轉入地區更多土地指標，但超大特大城市的中心城區原則上不因吸納農業轉移人口安排新增建設用地。上述政策出議通過了《關于改革土地管理制度增強對優勢地區高質量發展保障能力的意地指標交易又被稱為土地發展權交易，目前指的是在“耕地占補平衡制“城鄉建設用地增減掛鉤制度”下，對補充耕地指標和城鄉建設用地增減掛鉤節付。我國土地指標流轉已經有很多年經驗，但目前存在兩個問題，一是數量級太小，二是還不能各省自主交易，需要由中央統籌。但近兩年新的政策文件已經開5政府工作報告（全文）(2016.03.移人口落戶數量掛鉤機制的實施意見》的通知關于建立城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制的實施意見21敬請關注文后特別聲明與免責條款始提出探索交易機制，如2022年底印發的《擴大內需戰略規劃綱要（2022-2035年）7》提出“探索建立全國性的建設用地指標和算，每年大約有3105億資金可以在東部和市必須嚴格按照耕地總量動態平衡的要求，做到本地耕地總量只能增加，不能減補充一畝耕地，并且原則上必須在當地行政區域范圍內先補后占；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納耕地開地增減掛鉤是指依據土地利用總體規劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即新成建新拆舊項目區，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區各類土地面積平衡的基礎上，最終實現建設用地增量不增加，耕地面積不減少、質量不年，原國土資源部出臺《關于規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤準了天津、山東等省市開展第一批城鄉建設用地增減掛鉤試點工作，此后增減掛于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點工作的通知11》規定掛鉤指標嚴禁跨縣。了兩類土地指標可以跨省流轉，但具體限制仍然較多，且是在國家統籌下推進，各省不能自行交易。8中共中央、國務院關于進一步加強土地管理切實保護耕10國土資源部關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點工作13國務院辦公廳關于印發跨省域補充耕地國家統籌管22敬請關注文后特別聲明與免責條款資料來源：陳霄、溫丙存《土地發展權跨區域流轉的現實與前景——一個分析框只有6.6億，農村戶籍人口7.5億，其中2.城鎮化用地需求，農村的土地發展權受到很多現實約用地使用受限，使得農村經濟活動和就業渠道單一，許多就業被綁定在農業上租、轉讓的限制使得農民缺少財產性收入，致使農村居民財產性收入只有城鎮居民的十分之一，是城鄉收入差距的主要來源。如果能夠通過土地改革解決這些問題，賦予農村與城鎮平等的土地發展權，將能更大程度的需求，促進經濟發展方式轉變。對于征地制度而言，主要問題：一是按照農地原用是土地征收范圍過大，非公共利益的經營性用地也采用征地方式；三是土地作為農民長期保障的一部分，許多地區征地后沒有將被征地農民納入城鎮社保體系，致使失地農民的長遠生計得不到保障。其中，第一第三個問題都指向農民難以享受土地增值收益，因此提高補償標準和縮小征地范圍是長期以來改革的兩大方23敬請關注文后特別聲明與免責條款基地取得和退出制度，探索完善宅基地收益權，實現宅基地權利和集體建設用地農民賣掉宅基地后流離失所，宅基地只有占有權和使用權，沒有收益權，這一制度設計客觀上使得農民無法依靠宅基地取得財產收入。但是實際上，農民宅基地交易大量發生，特別是在發達地區，表現之一就是許多城中村利用宅基地建設住房出租。為此，2021年《國務院辦公廳關于印發要素致大量宅基地即使閑置不用，農民也不愿意退回集體。根據新華網報道，我國農代是集體經營性建設用地快速發展時期，隨著鄉鎮企業的發展，農村者，不需要地方政府參與。這一改革在保障農民財產收入的同時，必然也會沖擊地方政府土地財政，因此只有在土地財政下行時期才有一定的改革空間。14國務院辦公廳關于印發要素市24