招商引資協(xié)議法律問題分析建設(shè)服務型政府,政府行政作用不再只限于維護社會公共秩序以及由消極確保財政收入向主動發(fā)展經(jīng)濟、公共服務等方面發(fā)展。各地政府都用“招商引資”這種手段來替換原來以命令強制為特征行政行為,且以“招商引資”作為政府績效考評關(guān)鍵標準之一,在“招商引資”實踐中政府以法律、規(guī)范性文件、會議紀要、單方面作出優(yōu)惠承諾或政策為支持與投資者簽署招商引資協(xié)議。在具體實施“招商引資”過程中,怎樣從法律角度界定政府招商引資協(xié)議法律性質(zhì)與法律效力,怎樣區(qū)分二者關(guān)系,事關(guān)“招商引資”工作進行,下面筆者對其進行簡明分析。一、招商引資協(xié)議招商引資協(xié)議關(guān)鍵表現(xiàn)形式為招商引資過程中政府提供地方優(yōu)惠政策扶持或承諾,投資方獨立投資、融資。投資方法上采取:合約—投資—征地—建設(shè)—融資—產(chǎn)業(yè)—收益步驟。實施過程直接包含政府各職能部門,如:國土資源、工商稅務、建設(shè)計劃、拆遷賠償?shù)取Ｆ滹@著特征就是,協(xié)議一方是政府或政府授權(quán)相關(guān)部門。這一特點使得招商引資協(xié)議與行政協(xié)議很相同。（一）招商引資協(xié)議性質(zhì)現(xiàn)在,中國沒有法律法規(guī)對招商引資協(xié)議性質(zhì)作出明確界定。在理論界,對“招商引資”協(xié)議性質(zhì)也說法不一,關(guān)鍵有以下三種說法。1、行政協(xié)議說認為協(xié)議一方當事人是政府或者政府授權(quán)相關(guān)部門,在協(xié)議內(nèi)容里也有政府利用行政手段,為投資方提供“超國民待遇”服務或給予對方優(yōu)惠政策。招商引資協(xié)議中雙方不是平等民事主體。2、民事協(xié)議說認為招商引資協(xié)議中簽約主體雙方即使不是平等民事主體,不過在協(xié)議簽署過程中雙方是經(jīng)過協(xié)商后,才最終簽定互利共贏招商引資協(xié)議,這是完全符合民商事協(xié)議組成要件。所以,能夠這么認定,在簽招商引資時,政府是一般民事主體而非行政主體,所以此協(xié)議應該是民事協(xié)議。假如出現(xiàn)糾紛,應適用《協(xié)議法》及相關(guān)民事法律、法規(guī)來處理。3、混合說認為:招商引資協(xié)議性質(zhì)既不是經(jīng)典行政協(xié)議,也不是經(jīng)典民事協(xié)議,應屬于兼有行政、民事行為諾成性混合性質(zhì)協(xié)議。中國行政協(xié)議歸納起來能夠分為兩種。一個是政府機關(guān)之間或政府機關(guān)與其所屬人員之間簽署行政協(xié)議這類協(xié)議不含有民事性質(zhì)。另外一個是政府機關(guān)與平等當事人之間簽訂協(xié)議這類協(xié)議含有民事性質(zhì)行政協(xié)議。筆者認為招商引資協(xié)議應屬于第三種。（二）民事協(xié)議和行政協(xié)議區(qū)分民事協(xié)議是當事人或當事雙方之間設(shè)置、變更、終止民事關(guān)系協(xié)議。《民法通則》、《協(xié)議法》對此有完備要求。行政協(xié)議是指行政主體為了行使行政職能、實現(xiàn)特定行政管理目標,以行政法律關(guān)系為協(xié)議標,發(fā)生、變更或消亡行政法上權(quán)利義務合意。其她國家對于行政協(xié)議分辨標準與法律適用各有各特色,也是處于不停改變中。采取單一抽象標準往往很困難。因為在招商引資協(xié)議中,夾雜著民事、行政成份,難以經(jīng)過某一抽象單一特征來識別,所以大多數(shù)國家都采取復合標準來區(qū)分。中國立法中并未確立行政協(xié)議這一制度,相關(guān)法律和行政法規(guī)中并沒有行政協(xié)議這一術(shù)語。最高法[]2號《相關(guān)規(guī)范行政案件案由通知》中羅列具體行政行為包含行政協(xié)議,行政協(xié)議被明確確定為是中國行政訴訟案由之一。招商引資協(xié)議中現(xiàn)有民事原因,也夾雜著行政原因,我們不能對其性質(zhì)一概而論提議從以下判定其法律性質(zhì):對于招商引資協(xié)議性質(zhì)判定關(guān)鍵在于招商引資協(xié)議中權(quán)利義務指向即招商引資協(xié)議關(guān)鍵目。假如招商引資協(xié)議關(guān)鍵指向是某一民事法律關(guān)系,而政府承諾優(yōu)惠政策等是其應推行招商引資協(xié)議本身義務,是圍繞某一民事法律關(guān)系服務,含有營利性質(zhì),并非向社會提供公眾無償開放公共服務。主體一方即使為行政機關(guān),但協(xié)議相對人在簽訂協(xié)議及決定協(xié)議內(nèi)容等方面仍享受充足意思自治,并不受單方行政行為強制,協(xié)議內(nèi)容包含了具體權(quán)利義務及違約責任,均表現(xiàn)了雙方當事人平等、等價協(xié)商合意,且協(xié)議目是非公共利益,則此協(xié)議是民事協(xié)議。至于協(xié)議包含相關(guān)行政審批和行政許可,屬于協(xié)議組成部分,為協(xié)議推行行為之一,不能決定協(xié)議性質(zhì),協(xié)議并非僅就行政審批或行政許可事項本身進行約定。從簽訂協(xié)議目、內(nèi)容、簽訂和推行等方面看,招商協(xié)議假如含有顯著民商事法律關(guān)系性質(zhì),應該定性為民商事協(xié)議。行政機關(guān)在簽訂協(xié)議中享受主動性權(quán)利,擁有行政優(yōu)益權(quán)是必需。不過協(xié)議所預期特定行政目實現(xiàn),實際上取決于行政機關(guān)與相對人各自切實推行相互義務。鑒于該類協(xié)議行政權(quán)行使情況,要限制行政優(yōu)益權(quán),對行政優(yōu)益權(quán)加以類型化、固定化,而且載明在行政契約上,接收司法審查。（三）招商引資協(xié)議法律效力在招商引資過程中,地方政府為了吸引投資方,制訂了大量吸引投資優(yōu)惠政策,但要注意這些優(yōu)惠政策制訂要符合國家法律和行政法規(guī)要求。簽署招商引資協(xié)議目是明確投資方與政府權(quán)利、義務。雙方在簽署招商引資協(xié)議時要遵照平等互利標準,政府承諾給投資方優(yōu)惠政策要量力而行,不能為了招商而招商,要考慮招商引資成本與效益對等,不能為投資方提供“超國民待遇”,也不能在協(xié)議中設(shè)定不切實際承諾,更不能以犧牲環(huán)境、浪費資源為代價招商引資。政府在簽署招商引資協(xié)議時關(guān)鍵在土地和稅收兩個方面提供優(yōu)惠政策,但這些優(yōu)惠政策大都存在可能違反法律和行政法規(guī)問題。招商引資協(xié)議含有雙重屬性,即行政性和協(xié)議性。行政性要求簽約行為必需符合職權(quán)法定標準,行政協(xié)議其實質(zhì)就是受行政權(quán)監(jiān)督契約關(guān)系。所以,對主體和程序要求較之于民事協(xié)議更為嚴格,不然可能存在“無效協(xié)議”法律風險。不過在公共行政領(lǐng)域快速擴大背景下,要求行政機關(guān)作出具體行政行為需求不停增加。加之法律滯后性,要求全部行政管理活動均含有行為法上依據(jù)是很不現(xiàn)實。在為公共利益前提下,政府是有權(quán)在缺乏法律依據(jù)情況下從事主動管理活動。況且憲法與政府組織法已經(jīng)對政府負擔職責作了概括性要求,所以,對于缺乏行為法律依據(jù),但含有組織法律依據(jù)情況下而簽定招商引資協(xié)議,我們不能簡單否定其效力。協(xié)議法表現(xiàn)了協(xié)議自愿標準,充足尊重當事人意思自治標準,只要當事人雙方協(xié)商一致,她們約定只要不違犯現(xiàn)行法律、行政法規(guī)和相關(guān)政策強制性要求、不危害公眾利益,那么就要認定協(xié)議效力,法律就要保護這份協(xié)議得以推行。所以,只要招商引資協(xié)議不違反強制性或嚴禁性法律要求,不侵害社會或第三人法益,不違反社會公德等等,應認定為有效協(xié)議。二、簽署招商引資協(xié)議應該注意法律問題簽署招商引資協(xié)議應注意行政主體方給予優(yōu)惠政策是否超越法律許可范圍,實施“法外優(yōu)惠”;違反公平競爭法作壟斷經(jīng)營承諾;承諾給予優(yōu)惠政策超越職權(quán)范圍;承諾服務內(nèi)容不切實際。三、招商引資協(xié)議可訴性基礎(chǔ)（一）招商引資協(xié)議可訴性理論依據(jù)。信賴保護標準認為政府對自己做出行為或承諾應該信守信用,不能夠隨意變更,不得反復無常。該標準要求行為一旦做出,非由法定事由、非經(jīng)法定程序不得任意撤銷、改變或廢止。招商引資協(xié)議中承諾與招商允諾行為一旦做出,即含有確定力、拘束力和實施力,非因法定事由被撤銷,政府應擔責任。（二）招商引資協(xié)議兼具民事協(xié)議和行政協(xié)議屬性。最高人民法院法發(fā)（）2號《相關(guān)規(guī)范行政案件案由通知》被認為是構(gòu)筑了中國行政協(xié)議司法救助制度法律依據(jù)。四、招商引資協(xié)議糾紛處理機制1、招商引資協(xié)議與其她協(xié)議一樣,一經(jīng)簽署對雙方就含有約束力,雙方當事人必需按協(xié)議約定推行各自義務。假如當事人一方不推行協(xié)議義務或者推行協(xié)議義務不符合協(xié)議約定就應該負擔違約責任。既然政府與投資商簽署項目投資協(xié)議屬于含有民事性質(zhì)行政協(xié)議,政府與投資商之間因為推行項目投資協(xié)議發(fā)生糾紛屬于協(xié)議當事人之間發(fā)生糾紛。對這類糾紛,筆者認為應根據(jù)民事糾紛處理,適用民事訴訟程序或仲裁程序。根據(jù)中國現(xiàn)行法律制度,協(xié)議爭議司法處理路徑關(guān)鍵有訴訟和仲裁兩種方法。簽署協(xié)議時,明確爭議處理措施,或者仲裁或者訴訟。2、救助實踐意義政府公信力是廣大群眾對政府推行職責進行一個評價。招商引資協(xié)議假如能得到切實推行對于提升政府公信力、加強政府誠信建設(shè)是