05政策制定

當一個社會問題經由政府議程變成政策問題后，接下來就需要回答如何制定政策，如何規劃政策方案以解決這些問題。或者更具體地講，就是要回答如何確定政策目標，擬訂一系列解決問題的方案，并對方案進行評估、擇優，進而確認政策的合法化。第四節政策方案的評估與擇優第三節政策方案的設計政策目標的確定第五節政策合法化第一節政策制定概述第二節第一節政策制定概述一、政策制定的含義政策制定就是公共權力機關針對特定的政策問題，依據一定的程序和原則確定政策目標、擬訂政策方案，并對方案進行評估和優選抉擇的過程，是政策問題確認及政策議程形成以后才進入的具體的公共政策制定過程。二、政策制定的特性（一）目標取向政策方案是對“未來事務狀態”的設想。政策主體制定政策是要創造一個比現狀更合理、更具有人性的未來。這種目標取向要求政策方案必須具有前瞻性與指導性。（二）變革取向政策方案必須有“變動性”與“創新性”，要注重實際行動，要在時間、觀念、行為、事務關系、人際關系等方面有所改變，以滿足“未來事務狀態”的要求。（三）選擇取向

政策方案重在“選擇與設計”，它包含一系列抉擇，在選擇上要有廣度、深度、連續性、相關性。（四）理性取向政策制定或政策方案規劃的精髓在于重視理性。其意義在于：通過環境、目標、手段之間的有效搭配，產生政策方案規劃的可行性情形；如果政策方案規劃超越了環境的限制，便缺乏可行性。（五）群體取向

現代政策問題日趨復雜多變，必須由相關部門和人員進行協作與配合，依靠集體的智慧和力量，群策群力，相互補充，才能擬訂周密、可行的方案。第一節政策制定概述三、政策制定的原則（一）公平與效率原則公平原則是指公共政策制定過程中平等地對待每個群體和個人。效率原則要求在政策制定過程中盡可能地對各種成本支出進行合理與準確的計算，減少盲目的人力、物力、財力支出。（三）可行性原則政策制定過程中方案的可行性是指在政策操作過程中具備實現政策方案的必要條件和因素。（五）規范性原則政策制定要體現政策制定者所代表的社會利益；各地方、各部門的政策制定要符合執政黨和國家的總路線和總目標，下級部門的目標要服從上級部門的目標；政策的內容要具有合法性；政策制定要符合社會的道德規范和行為準則。（二）系統性原則政策方案的設計要將多個目標整合起來，盡量考慮各種目標，不要輕易忽略某一個可能的目標和方案（四）客觀性原則確定政策目標、制定方案，都必須尊重客觀規律，從實際出發，克服主觀隨意性，增強針對性。（六）清晰性原則政策方案的語言表達必須明確、清晰。政策目標、實現目標的期限、實施方案應具備的主要條件要清晰。方案盡量量化。第一節政策制定概述第二節政策目標的確定一、政策目標的含義與類型（一）政策目標的含義公共政策目標是有關公共組織特別是政府為解決有關公共政策問題，通過公共政策的實施所要達到的目的、指標和效果。政策目標是政策問題和政策方案之間的中介和紐帶。政策目標不僅是方案設計、評估和優選的基礎依據，為政策方案的擇優提供方向性指導，而且是政策方案執行的指導方針，是政策績效評估的重要參照標準。第二節政策目標的確定一、政策目標的含義與類型（二）政策目標的類型總目標和具體目標長期目標、中期目標和近期目標全國性目標和地方性目標政治、經濟、文化、社會目標公益性目標和特殊性目標主要目標和次要目標等第二節政策目標的確定一、政策目標的含義與類型（二）政策目標的類型具體目標多為階段性目標或量化目標，一般有明確的目標群體和時間限制。階段性目標是指將政策總目標劃分為若干個階段，通過逐步實現階段性目標，以最終達到總目標。量化目標是政策目標的具體化，是對政策目標的具體數量性規定，具有很強的可操作性，能夠對政策執行人員的行為起到明確的引導作用。一、政策目標的含義與類型（三）基本的公共政策目標4.自由自由是在法律許可的范圍內，在不傷害他人和群體利益的條件下，人們能做他們想做的事。3.發展發展是事物向上向前的增長趨勢，既包括經濟的發展，也包括社會總體福利的發展，既有量的增長，也有質的提高。2.效率效率是指在給定投入的情況下的產出最大化。5.安全安全是指一種預期的、有保障的、穩定的感覺，它是人們生理生存上的一種最低需求。就一個國家而言，經濟穩定是安全的重要內容，這種穩定包括充分就業、物價穩定、國際收支平衡等。1.公平每人或每個群體得到同樣的利益。可歸納為三種公平：機會公平、分配公平、最終狀態公平。第二節政策目標的確定二、確定政策目標的困難（一）價值因素政策目標在很大程度上取決于政策制定者的主觀價值判斷，不同的政策制定者由于受社會經濟地位、政治地位、倫理道德和傳統習俗等因素的影響，會有不同的價值觀，這就給政策目標的確定帶來相當大的困難。（二）政治因素在確定政策目標時，應該考慮決策者的政治立場和政治需要以及各個利益集團對政策目標的影響。（三）目標的多重性及其沖突在多元的政策目標系統中，各個層次的政策目標錯綜復雜地交織在一起，到底如何取舍、如何分清目標的主次輕重、如何求得各目標之間的綜合平衡是非常困難的事。第二節政策目標的確定第二節政策目標的確定三、確定政策目標的評估標準和指標（一）評估標準評估標準是衡量政策目標實現的尺度，它將定性的或者概念的政策目標轉化為具體的、可操作的定義，是用來比較各種備選方案的尺度、規則和標準，包括成本、收益、有效性和可行性等。三、確定政策目標的評估標準和指標（二）政策指標43政治指標

衡量一個國家或地區的政治政策目標的具體尺度。政治指標很難量化，因而大部分是非量化的指標，如保持國家的獨立、加強法制、維護國內安定團結的局面等。綜合指標

表明一個國家或地區總的發展狀況的指標，是上述指標的綜合，常見的有現代化指標、社會發展指標和小康社會指標。21經濟指標

衡量經濟政策目標的指標，主要有經濟增長指標、經濟穩定指標、經濟安定與繁榮的指標、充分就業的指標、分配平均程度的指標。社會指標不同的國家和地區由于各自發展狀況的差別，有各自不同的社會指標體系，在同一個國家的不同時期，社會指標體系可能不同。第二節政策目標的確定第三節政策方案的設計一、政策方案設計的內容和要點

政策方案的內容一般涉及原則和操作兩個層面：原則層面是指政策目標的確立，操作層面是指政策方案的設計。政策方案的設計就是解決“怎么做”的問題。方案設計的要點包括：成本、穩定性、可靠性、牢固性、靈活性、風險性、傳播性、功效性、簡單性、相容性和可逆性、強韌性。二、備選方案的來源040506010203向專家學者學習征求政策相關人員以及社會各方面成員的意見借鑒國外的做法和經驗借鑒現有公共政策調查研究法參閱相關的書籍與文獻資料第三節政策方案的設計第三節政策方案的設計三、政策方案設計的步驟（一）政策方案的輪廓設想從不同角度，運用創造性思維，設計出多種實現政策目標的思路和輪廓方案。方案的輪廓設想主要解決兩個問題：一是為了實現既定的政策目標，大致可以提出多少個可能的政策方案；二是將各個方案的輪廓，如行動原則、指導方針、發展階段和階段目標等大致勾畫出來，進行初步設計。第三節政策方案的設計三、政策方案設計的步驟（二）政策方案的細節設計1.篩選輪廓設想階段提出的備選方案2.細化初步選出的方案

四、創建備選方案應該注意的問題要參照以往的經驗，但不能過分依賴過去的經驗。不要倉促鎖定問題的界定。不要不經過評估就排除備選方案，特別是那些有爭議的方案。不要急于對別人的意見評頭論足而讓好主意溜掉。不要過早產生偏好或者對提出的觀點過于挑剔。當情況發生變化時，注意考慮那些因條件限制而被排除掉的方案。第三節政策方案的設計第四節政策方案的評估與擇優政策方案評估是對各項政策方案效果的預測性分析和比較，是在政策出臺前，對各種備選方案的可行性、可靠性等方面進行分析和論證，說明各個方案的優劣。方案擇優是在評估的基礎上提出政策建議。

一、政策方案評估和擇優的步驟步驟方案展示與比較確定評估和擇優的標準審查和評定討論與批評第四節政策方案的評估與擇優二、政策方案評估和擇優的標準（一）效益某一特定方案能否實現所期望的目標，常按產品或服務的數量或者它們的貨幣價值來計算。（二）效率在給定投入情況下的產出最大化。計算方法有單位產品或服務的成本，單位成本能提供的產品或服務的數量。（三）充分性

某方案實施的成本和效益。如果實施方案的成本固定，則應力求效益最大；反之，則應力求成本最低。如果成本和效益都是變動的，則應力求效益與成本之比最大。（四）公平性效果和努力在社會不同群體中分配的公平程度。公平的政策是指效果或者努力被公平或者公正地分配。（五）回應性政策滿足特定群體的需要、偏好或者價值觀的程度。（六）適當性一項方案的目標和支持這些目標的前提是否站得住腳。第四節政策方案的評估與擇優第四節政策方案的評估與擇優三、政策方案評估和擇優的常見方法（一）政策方案評估的方法

1.政策方案的可行性評估對方案可行性評估是政策方案評估中最主要的任務，包括技術可行性評估、經濟可行性評估、政治可行性評估和行政可行性評估。第四節政策方案的評估與擇優三、政策方案評估和擇優的常見方法（一）政策方案評估的方法

2.政策方案的預測性評估預測性評估就是根據現實的環境和條件，預先推測某一方案在實施過程中可能需要的條件和可能產生的效果。

常用的方法包括直觀預測法中的德爾菲技術和歸納式預測中的時間序列分析。第四節政策方案的評估與擇優三、政策方案評估和擇優的常見方法（二）政策方案擇優的方法1.比較篩選法

采用擇優標準對各個備選方案進行衡量和比較分析，在比較分析的基礎上進行方案的篩選，最終確定最優方案。

第四節政策方案的評估與擇優三、政策方案評估和擇優的常見方法（二）政策方案擇優的方法2.歸并法

在備選方案中沒有一個合格方案，而不合格方案又各有長處時，一方面可以將各個備選方案歸并到一起，形成一個新的合格方案，另一方面可以將數個備選方案的長處歸入一個備選方案中，使這個方案成為一個新的合格方案。（一）方案擇優中形成共識的途徑

交換必須具備以下基本前提：（1）決策的各方都擁有一定的能使對方得到利益滿足的資源；（2）決策的各方都愿意通過談判來解決問題；（3）決策的各方都愿意遵守最終達成的協議。

說服

某一決策主體以另一決策主體為對象，試圖證明自己在選擇某一決策方案上所采取的立場和態度的正確性和合理性，從而要求對方給予理解和支持的行為。

強制某些決策者利用手中控制的權力、物質及其他優勢，在優選政策方案時，迫使與自己利益不一致的決策者放棄原先所持有的價值、立場和態度的行為。命令和威脅是實施強制的兩種具體方法。四、方案擇優中共識的形成及常犯錯誤第四節政策方案的評估與擇優（二）方案擇優中常犯的錯誤：利益偏差導致的錯誤42政策廉價化決策者只選擇那些使特定團體或個人能夠以最小的代價最大限度地滿足他們利益需求的方案。政治分割化決策者最終采用的是將利益在幾個團體間按一定比例分割的方案。31政策獲利化決策者只選擇那些能使自己或自己所屬集團獲得特殊利益的政策方案。政治優惠化決策者在最終優選政策方案時，有意選擇那些能給某些個人或團體一定優惠的政策方案。四、方案擇優中共識的形成及常犯錯誤第四節政策方案的評估與擇優（二）方案擇優中常犯的錯誤：技術偏差導致的錯誤040506010203過分依賴某個人的經驗決策者先入為主的看法不愿做謹慎的實驗工作只著眼于眼前，認識上短視把未來僅看成過去的重復對問題采取過分簡化的解決辦法四、方案擇優中共識的形成及常犯錯誤第四節政策方案的評估與擇優第五節政策合法化一、公共政策合法化的含義（一）廣義的公共政策合法化從廣義上講，公共政策合法化主要偏重從正當角度去解釋政策合法化這一概念。一般認為，能夠被公眾認可、接受、遵從和推行的政策就是具有合法性的政策，而使政策能夠被公眾認可、接受、遵從和推行的過程就是公共政策合法化的過程。第五節政策合法化一、公共政策合法化的含義（二）狹義的公共政策合法化從狹義上講，政策合法化就是指經過評估和擇優最終被采納的政策方案，在進入實施前通過各種必要的行政程序和法律程序，使之取得合法地位，具有執行效力的過程，也是政策方案被公眾認可的過程。其內容主要包括決策主體合法、決策程序合法、政策內容合法等。第五節政策合法化二、政策合法化的主體及意義（一）政策合法化的主體政策合法化的主體是依法有權使政策方案并獲得合法地位的國家機關。政策合法化的主體具有宏觀上的廣泛性和微觀上的特定性。宏觀上的廣泛性，是指從總體上看，有權使政策方案獲得合法地位的國家機關都可以成為政策合法化的主體，它既包括國家立法機關，也包括其他國家機關；既可以是中央國家機關，也可以是地方各級國家機關。微觀上的特定性，是指每一項政策方案的合法化主體是特定的。（二）政策合法化的意義政策合法化既是公共政策制定過程的重要階段，也是政策執行的前提和基礎。政策合法化是實現公共決策民主化、科學化和法制化的重要保障。政策合法化是依法治國和依法行政的迫切需要。二、政策合法化的主體及意義第五節政策合法化第五節政策合法化三、公共政策合法化的程序（一）政策合法化程序的相對性政策合法化的程序，應該說是從政策規劃的終點即方案選優或者說是政策方案的最終決定后開始的。但政策合法化過程并不簡單地表現為通過與頒布政策。通過政策意味著先要討論、審查政策方案，而這又往往導致對政策方案的某些內容進行修改以取得較多的贊同意見或決策者的滿意。所以，政策合法化的過程類似于又一次政策方案規劃。第五節政策合法化三、公共政策合法化的程序（二）行政機關的政策合法化過程政策合法化過程與決策的領導體制有密切的關系。領導體制的不同往往導致政策合法化過程的不同。領導體制從不同的角度可以作不同的劃分，如首長制與委員會制、集權制與分權制。首長制與委員會制是一種最常見的劃分方法。三、公共政策合法化的程序（三）立法機關的政策合法化過程提出議案政策合法化是將已經過政策規劃而獲得的政策方案提交審議批準。提出議案的同時就提出了相應的政策方案。審議議案立法機關運用審議權，決定議案是否列入議事日程，是否需要修改以及對其加以修改的專門活動。表決和通過議案經過表決，政策方案如果獲得法定數目以上人員的同意，即為通過。議案一般采取過半數通過原則，有關憲法的議案一般要2/3以上的絕對多數通過。公布政策方案經表決通過后，有的又經過其他機關或其他形式的批準、認可后，即成為正式的政策。但此時的政策還不能執行，還得經過公布程序。第五節政策合法化第五節政策合法化三、公共政策合法化的程序（四）政策合法化的救濟監督制度——違憲審查制度違憲審查是指為保障憲法實施，由具有違憲審查權的特定國家機關，依照憲法規定的程序，對國家機關及其工作人員的行為（主要是立法活動）是否符合憲法進行審查，并對違反憲法的行為加以糾正或制裁的專門活動。在我國現行憲法的起草過程中，對違憲審查制度予以了相當的關注，最終確定采取由全國人大及其常委會監督憲法實施的體制。第五節政策合法化四、政策法律化政策法律化就是政策向法律的轉化，具體來說，是指享有立法權的國家機關依照立法權限和程序，將成熟、穩定而有立法必要的政策轉化為法律。

政策法律化實際上是一種立法活動，所以又稱政策立法。06政策執行

政策執行是政策過程的中介環節，是將政策目標轉化為政策現實的唯一途徑，是檢驗政策有效與否的唯一標準。政策執行有效與否事關政策的成敗。因此，政策執行是整個政策過程的又一個重要階段。第四節影響政策有效執行的因素第三節政策執行模型政策執行的過程與手段第五節政策執行的偏差及其矯正第一節政策執行概述第二節第一節政策執行概述一、政策執行的含義

政策執行者為了實現既定的政策目標，通過建立組織結構，運用各種政策資源，采取解釋、組織、實施等各種行動，將政策觀念形態的內容轉化為實際效果的動態過程。第一節政策執行概述一、政策執行的含義

政策意圖現實狀態政策執行政策意圖通過政策執行影響現實狀態通過政策執行將現實狀態反饋影響政策意圖第一節政策執行概述二、政策執行的特征（一）適用性政策執行首先應該弄清楚該項政策的適用對象和范圍，否則就不僅不會實現政策目標，而且會影響政策的權威性和嚴肅性，從而削弱政策執行的力度。第一節政策執行概述二、政策執行的特征（二）靈活性在政策實踐中，多數政策屬于不涉及操作層面具體細節的宏觀政策，因此，在政策執行過程中，應結合地區、部門特點來制定可行的政策方案，不能生搬硬套。第一節政策執行概述二、政策執行的特征（三）有序性政策執行程序中的每個環節都具有時間上的先后順序，需要一個階段接一個階段層層推進，按照既定的次序來開展。因此，政策執行中應體現階段性和連續性。第一節政策執行概述二、政策執行的特征（四）動態性政策執行是一個思想和行為需要不斷變化、不斷調整的過程，并且這種調整和變動要貫穿于政策執行的全過程。政策執行中應根據具體情況和變化了的條件以及反饋信息，不斷地調整原定的執行方案。第一節政策執行概述二、政策執行的特征（五）協調性政策執行的過程中需要對政策要素在空間上進行分配、重組和運動，政策執行的協調性就體現在對于任何政策要素的發展變化以及各要素的分配方式、比例、組合結構等影響到整個政策執行進程的變化進行協調。第一節政策執行概述二、政策執行的特征（六）時限性政策執行的時限性體現政策執行中的每個階段都有時間上的要求，政策執行的時限性為政策參與者提供了時間標準，避免政策執行行為各環節的中斷。第一節政策執行概述三、政策執行的功能（一）實現政策目標的重要途徑政策的主要目的不是研究問題而是解決現實政策問題，政策執行是直接地、實際地、具體地解決問題的過程。政策目標實現的過程實際上就是政策執行修正政策缺陷和彌補政策漏洞的過程。第一節政策執行概述三、政策執行的功能（二）檢驗政策成效的唯一環節從一定意義上說，政策執行的過程也就是政策結果產生的過程。只有通過政策執行，才能取得政策結果，才能對其進行分析和評價。政策執行是過程和結果的統一，沒有好的過程，就難有好的結果。第一節政策執行概述三、政策執行的功能（三）制定后續政策的基本依據為后續政策提供依據也稱為政策執行的反饋功能。一項政策的執行過程不論好壞、是否達到預期的目標，都會在社會上造成深遠的影響或不可逆轉的結果。從某種意義上說，我們面臨的社會現狀就是過去無數項政策和現行政策實際發揮影響所形成的結果。第二節政策執行的過程與手段一、政策執行的過程（一）政策執行的準備階段1.政策宣傳政策宣傳主要是指通過向社會公眾宣傳公共政策的意圖和內容，加強政策認知，促使政策執行者正確執行政策和引導政策目標群體向政策希望的方向發展。2.執行計劃擬訂

一是客觀性原則；二是適應性原則；三是全面性原則。3.物質和組織準備第二節政策執行的過程與手段一、政策執行的過程（二）政策執行的實施階段

1.政策試點

一項新政策在正式推廣前，根據政策對象和政策適用范圍的實際情況，選擇具有代表性的局部地區或者群體試行政策的方法。2.政策推廣政策推廣是在政策試點經驗的基礎上，在更大范圍的實施。3.政策協調與監督運用行政、法律、經濟等手段，調動并利用人力、物力、財力等多種資源，使政策執行過程中所涉及的不同執行機構和人員共同參與和緊密配合。第二節政策執行的過程與手段一、政策執行的過程（三）政策執行的總結階段1.政策執行效果評估根據政策執行效果，可以判斷該項政策是應該繼續推行，還是應該進行調整、革新或者終止。2.政策執行追蹤決策政策執行主體在政策執行過程中，根據得到的信息反饋對現行政策方案所做的根本性修正和變革。第二節政策執行的過程與手段二、政策執行的手段（一）行政手段行政手段是指政策執行者依靠行政組織的權威，采用行政命令、指示和規章制度等方式來推進公共政策執行的方法。行政手段是公共政策執行最基本的手段。主要特點如下：1.權威性2.強制性3.無償性4.具體性第二節政策執行的過程與手段二、政策執行的手段（二）法律手段法律手段是指通過各種法律、法令、司法和仲裁等工作，特別是通過行政立法和司法方式對政策執行活動中各種關系進行調整的方法。法律手段是政策執行活動得以進行的根本保障。

法律手段除了具有與行政手段一樣的權威性和強制性外，還具有穩定性、程序性和規范性的特點。第二節政策執行的過程與手段二、政策執行的手段（三）經濟手段經濟手段是指根據客觀經濟規律和物質利益原則，利用各種經濟杠桿，調節政策執行過程中的各種不同經濟利益之間的關系，以促進政策順利實施的方法。經濟手段主要運用價格、工資、利潤、利息、稅收、資金、罰款以及經濟責任、經濟合同等來組織、調節和影響政策執行者和政策對象的活動。具有如下三個特征：1.間接性2.有償性3.關聯性第二節政策執行的過程與手段二、政策執行的手段（四）其他手段

說服引導手段也是政策執行的有效手段之一，它具有較少的強制性，更容易被政策對象接受。通過說服引導的手段引導人們將把政策內化為自身的信念，主動去貫徹公共政策。技術手段是采用現代化的科學技術來改進政策執行的方式，如網絡技術、信息技術等。通過技術手段能夠提高政策執行的效率。第三節政策執行模型一、過程模型第三節政策執行模型二、互適模型第三節政策執行模型三、博弈模型博弈模型就是運用博弈理論來觀察、分析政策執行過程中相關參與者就政策目標或手段的達成所做的說服、協商與妥協等互動情形。該模型以完全理性人為假設前提，認為在政策執行中，當面臨沖突和競爭時，每一個參與者在做選擇時都會遵循最大收益-最小損失原則。第三節政策執行模型四、循環模型第三節政策執行模型五、系統模型第三節政策執行模型六、綜合模型第四節影響政策有效執行的因素一、政策問題的特性（一）政策問題的性質越復雜的問題，執行難度越大，如敏感的政治性政策、涉及利益分配和調整的經濟政策、創新性較強的改革政策、涉及領域眾多的綜合性政策等。第四節影響政策有效執行的因素一、政策問題的特性（二）政策問題所涉及的范圍政策問題所涉及的范圍越小，所涉及的政策對象規模越小，政策執行就越容易；反之，政策執行就越困難。第四節影響政策有效執行的因素一、政策問題的特性（三）伴隨政策問題產生的行為調適量人們一旦養成一套行為模式，就習慣于墨守成規、維持現狀，要改變其行為十分困難。因此，政策所需政策對象行為的調適量越小越好，這樣不易造成抵觸情緒，有利于政策的有效執行。第四節影響政策有效執行的因素二、政策本身（一）政策的合理性公共政策作為調節、組織、控制和管理人類社會系統的工具，必須具有合理性才能使公共政策正確地引導社會的運行方向。第四節影響政策有效執行的因素二、政策本身（二）政策的具體性模棱兩可、含糊不清的政策不僅無法執行，而且容易引起政策界限模糊和政策隨意變通。第四節影響政策有效執行的因素二、政策本