零基預算研究分析一、

背景與意義三、

主要做法二、

國內外現狀2第一部分

背景與意義2024-10-173面的公共政策，而且也是市場經濟條件下規范、約束和監督政府行為的一種基本方式

從政治學的角度看，政府預算是一個政治過程和政治事件；

從經濟學的角度看，政府預算是一個決策過程，或成本收益的分析過程；

從法學的角度看，政府預算是一個有法律效力的文件；

從會計學的角度看，政府預算是一個會計平衡表；

從公共管理學的角度看，政府預算是制定政府計劃和政策、實施公共管理

的重要工具。?

政府預算政府預算不僅是政府的收支計劃，集中體現出一國政府在社會、經濟、政治各方一、

內涵與定義

政府預算的執行，是財政收支的籌措和使用過程；

政府決算，是對政府預算執行的總結

?

分類

從政府級次看，政府預算分為中央預算和地方預算

從編制形式看，政府預算分為單式預算和復式預算

從計劃指標的確定方法上看，政府預算分為增量預算和零基預算?

內容：

政府預算的編制，是政府對財政收支的計劃安排；一、

內涵與定義要點二

?

行政事業單位項目支出預算是行政事業單位預算的重

要組成部分?

它是指行政事業單位為完成特定的工作任務或實現某一項目目標而發生的支出預算。?

與日常公用經費相比

，項目支出預算具有更為明確的

目標和用途

，通常用于完成特定的、一次性的工作任務或實現某一項目目標。?

項目支出預算的特點主要包括目標明確、專款專用和

獨立性強等。要點一

行政事業單位項目支出預算是指行政事業

單位為完成特定的工作任務或實現某一項

目目標而發生的支出預算

，具有目標明確、專款專用、獨立性強等特點。二、項目預算編制的主要特點預算編制不科學?

缺乏足夠的前期調研和可行性分析往往缺乏對項目的深入調研和可行性分析

，導致預算編制的依據不充分

，缺乏科學性?

編制方法不夠科學較多采用簡單粗略的編制方法

，難以根據項目的實際情況進行細化分析和預算安排。?中長期規劃考慮不足往往只關注短期內的資金需求

，缺乏對項目的中長期規劃

，導致預算編制缺乏戰略性。三、項目支出預算編制的現狀與問題

預算編制不科學?

項目立項依據不足

重復申報、

無明確和直接的立項依據；

客觀環境與實際需求已發生重大變化；?

項目預算測算依據不充分

國家規定標準或財政供給標準；

政府采購標準（充分市場競爭后的標準）

；

專家評審論證標準；

行業指導標準或歷史成本法；

市場詢價的標準。三、項目支出預算編制的現狀與問題

?

項目立項依據不足重復申報、

無明確和直接的立項依據；?

項目預算測算依據不充分

國家規定標準或財政供給標準；

政府采購標準（充分市場競爭后的標準）

；

專家評審論證標準；

行業指導標準或歷史成本法；

市場詢價的標準。三、項目支出預算編制的現狀與問題

預算編制不科學?

長期以來

，基數預算模式在政府財力資源配置中占據主導地位

，且便于操作、

不易觸

動既得利益

，但與此同時

，

財政也陷入了

“基數+增長”的制度陷阱

，不利于稀缺財

政資源的有效配置?

無論是企業還是政府

，在編制預算時一般以上年實際收入和支出為基礎

，綜合考慮下

一年度的變化情況

，結合相關目標與計劃

，合理編制下年度的收支預算。

上年實際執行結果并不一定合理或達預期

項目可能會由于已經完成而不再需要安排資金

，或不需要原來資金

新的項目預算編制缺乏明確而合理的測算依據

政策本身需要進一步調整

新一年的目標、

任務與要求發生變化四、開展零基預算的意義?

近十年，我國財政收入年均增長率為6.3%

，支出年均增長率為8%

，財政收入增速放緩、

支出“只增不減

”且結構固化僵化的矛盾進一步凸顯。?

零基預算改革的目標是探索建立能增能減、有保有壓的預算安排機制，其核心在于卡緊預

算“編制關

”。

打破支出固化格局，構建“先有項目后有預算

”的預算安排機制，貫徹“先謀事、后

排錢

”的理念，保證財政預算緊扣重大戰略安排，提升保障重點的能力；

加強預算資金績效目標的編制和審核，

以壓減一般性支出，轉而用于保障重點支出，

從而達到優化預算支出結構的目的。四、開展零基預算的意義?

特點

零基預算就是不考慮過去的預算項目和收支水平

，

以零為基點編制預算

不受以往預算安排情況的影響

，一切從實際需要出發

，逐項審議預算年度內各項

費用的內容及其開支標準

，結合財力狀況

，在綜合平衡的基礎上編制預算的方法。

不僅針對新增項目進行全面審查

，還對已有的經常性項目活動重新審查和排序

，

從而將資金安排給更重要的政策和項目

關注成本效益導向四、開展零基預算的意義?

特點

從零開始：每個預算周期從零開始，沒有歷史基準，所有預算項目都必須重新評估。

實際需要出發：一切從實際需要出發，逐項審議預算年度內各項費用的內容及其開

支標準。

綜合平衡：結合財力狀況、輕重緩急、實際需求和績效情況等，在綜合平衡的基礎

上編制預算。四、開展零基預算的意義?

優點

克服支出固化：能夠克服傳統“基數加增長

”的預算編制方式中的不足，不受既成

事實的影響，一切都從合理性和可能性出發。

提高效率：通過重新評估和批準所有的預算項目，可以提高預算編制的科學性和合

理性，避免不必要的支出。

增強透明度：結合財力狀況、輕重緩急、實際需求和績效情況等，在綜合平衡的基

礎上編制預算，增強預算的透明度和可追溯性。四、開展零基預算的意義?

缺點

預算編制和審批難度大、

時間長、

成本高

：零基預算需要逐項審議預算年度內的各項費

用

，這增加了編制和審批的復雜性和時間成本。

可能受主觀影響

，

引起部門間矛盾

：預算編制過程中可能受到人為因素的影響

，容易導

致部門之間的矛盾和不滿。

忽視過去的預算經驗：

完全忽視過去的預算

，無法借鑒過去的經驗和教訓。

容易造成短視效應：

可能導致企業過于關注短期利益

，

忽視長期規劃和目標。

編制工作量大：

雖然零基預算能夠調動各方面的積極性

，但編制工作量較大

，增加了管

理成本。

對人員能力建設要求高四、開展零基預算的意義第二部分國內外現狀2024-10-17

16?1952年

，美國經濟學家維恩·劉易斯在文章《預算編制理論新解》

中提出了一個革命

性的觀點

，他認為在決定公共支出分配時

，應以非傳統的方式

，

即零基預算法來決定，

而非沿襲過去的支出趨勢。

這種方法挑戰了傳統預算編制的假設

，

即認為上年的支出

都是必要的和有效的

，

需要在下一年度繼續進行?20世紀60年代

，美國農業部嘗試引入零基預算

，但未取得顯著成果。

然而

，到了1970年

，得克薩斯儀器公司的人事研究部門成功實施了零基預算

，這標志著該方法開

始在私營企業界普及。

1979年

，

隨著卡特總統推行零基預算于聯邦政府

，佐治亞州成

為第一個采用零基預算的州政府

，這種方法迅速在美國政府部門間擴散。

隨后

，其他

國家也開始效仿這種預算編制方法。一、國外做法美國?

零基預算包括四個基本步驟：（

1）確定決策單元；（

2）分析決策包中的決策數據

，包括目標、

如何實現、

收益、

替

代方案等；（

3）評估和排序決策以減少撥款請求；（4）分配資金。?

盡管各機構與各級政府對于零基預算的要求有所不同

，但基本都關注兩個方面：

一是當前

活動有效性；

二是取消或減少當前活動以資助新的、

更優先的計劃或減少預算（

Pyhrr，1977）

。?

不過由于缺乏經驗

，

改革中大量文書堆積成山

，加之部門還需努力推進優先事項

，

而可用

資金有限

，

改革效果并不理想（

Burrows

and

Syme

，

2000；

Anthony

，

1977）

。?1981年

，里根總統上臺之后就轉向新績效預算改革美國一、國外做法?2012年后的新零基預算

2008年之后

，受金融危機影響

，喬治亞州政府收入在2007—2010財年下降19%

，而州應急資金

并

無

剩

余

，

財

政

收

支

壓

力

非

常

大

，

歷

經

2

0

世

紀

9

0

年

代

以

來

預

算

重

定

向

（B

udgetRedirection）

、結果導向預算（

Results-Based

Budget）

、

優先項目預算（

PrioritizedProgram

Budgeting）等改革但仍未緩解（

Lauth

，2014）。

考慮到審查頻率、審查執行者等問題

，前幾任州長對參議院提出的零基預算法案進行否決。

2012年

，迪爾（

Nathan

Deal）就任喬治亞州州長后不久即簽署零基預算法案

，每年應對至少

10%的項目進行零基預算審查

，在8～10年內對所有項目實行一次審查

，避免項目重復、浪費和

過時等無效因素

，從而減少政府規模

，提高資金利用效率。

事實上

，2013—2021年

，喬治亞州每年審查9個至28個部門

，項目占比在10%到15%之間浮動。美國一、國外做法?2012年后的新零基預算?項目概述工作表主要用于幫助預算單位明確關鍵項目活動及其具體信息，

明確項目必要性、效率性與有效性

，并對項目類別排列優先次序。

（

1）項目的必要性與受益人是誰？

（

2）項目的關鍵活動或提供的服務以及合法性是什么？如果中止這一項目將產生什么影響？

（

3）誰是項目的服務對象？

（4）近年來在服務提供和項目成果方面做了什么樣的改進

，產生哪些結果？

（

5）未來最大的改進機會是什么？項目成功的阻礙是什么？

（

6）項目的重要成本驅動因素是什么？

（

7）列舉三種可達到預期結果的替代方式

，并與本項目進行成本效益的對比；

（

8）項目收取的費用以及對項目及服務對象的影響；

（

9）列舉提供類似服務或功能的項目組織

，如何避免職能重復？

（

10）列出外包項目

，并說明采取的哪些控制和監督措施來確保外包服務有效率？

（

11）針對州政府必須提供的項目服務是否存在非盈利組織或其他級別政府可以提供的可能性？美國一、國外做法?

新一輪零基預算的變化

喬治亞州新零基預算改革的主要發起者則是立法機構

，2012年新零基預算法案為該實踐提供了法律依據

，而政治

家提供重要支持。

從實施目的看

，卡特時期零基預算主張零基數制定預算以實現高效支出

，而新零基預算則主要強調削減支出規模。

就具體操作，

舊零基預算強調“

由零開始”

，以決策包為核心關注來編制預算

，而新零基預算則基于新的績效預

算機制

，強調關鍵活動確定、厘清項目績效目標與支出績效審查。

它將新績效預算的結果導向與績效評價同原來零基預算的決策包優先序管理結合起來

，并將支出績效審查結果作為優先序排名的依據。

至于互動形式，

舊零基預算強調自下而上與自上而下結合的、非常細致的預算決策分析

，而新零基預算則是上下之間圍繞績效審查展開互動過程。至于適用對象

，新零基預算的分析過程適用于項目的績效預算審查

，與項目預算系統相融合

，而非原來針對機構預算的審查（

Lauth

，2014）。

嚴格來講

，盡管從名稱上看后者仍冠以“零基預算”

，但其本質是標準的績效預算審查

，發揮項目更新與清理的

作用。但該改革在2021年

，新一任行政首長坎普（

Brian

Porter

Kemp）上臺后再次戛然而止。美國、國外做法一?20世紀90年代

，

為適應社會主義市場經濟體制

，打破財政統收統支的僵化格局

，

改變

舊有

“基數+增長”預算模式下財政負擔過重的困境

，湖北、

陜西、

河南等政府陸續

宣布在本省省直單位和部分縣市開展實行零基預算試點、

強化定額定員管理、

硬化預

算約束等改革

，也取得減少財政壓力、

抑制支出增長的成效?21世紀之初

，借著部門預算改革的

“春風”

，在財政部倡導下

，零基預算在全國范圍

內得到廣泛應用

，

主要做法包括項目預算的重新審定、

部門公用經費標準定額、

項目

庫制度等。?

但該改革最終并未引起較大

“波瀾”

，預算編制又回到傳統的、

漸進式的、

“基數+

增長”的編制方式（一）零基預算在我國的初次嘗試二、我國進展?

但由于地方政府財力不足導致專項經費有限、

政治與行政體制制約、

地方政府預算自

主權有限、

工作量大大增加等原因

，零基預算很難產生根本性影響

，也難以為繼。

最

終零基預算被傳統

“基數+增長”模式所取代

，僅用于專項預算（局限于本級政府專

項）

，實質上轉變為

“控制預算”

，或稱

“

目標預算”?

但改革中所帶來的相關預算理念與改革（包括定員定額、

項目庫制度）

仍廣泛影響后

來的預算編制

，

“控制數”下編制預算也確實實現支出規模壓減

，

并回答

“壓減到多

少”的問題。（一）零基預算在我國的初次嘗試二、我國進展?

但由于地方政府財力不足導致專項經費有限、

政治與行政體制制約、

地方政府預算自

主權有限、

工作量大大增加等原因

，零基預算很難產生根本性影響

，也難以為繼。

最

終零基預算被傳統

“基數+增長”模式所取代

，僅用于專項預算（局限于本級政府專

項）

，實質上轉變為

“控制預算”

，或稱

“

目標預算”?

但改革中所帶來的相關預算理念與改革（包括定員定額、

項目庫制度）

仍廣泛影響后

來的預算編制

，

“控制數”下編制預算也確實實現支出規模壓減

，

并回答

“壓減到多

少”的問題。（二）深化預算編制改革背景下零基預算再興起二、我國進展?2014年

，修正后《預算法》對結轉資金、

預算準備金、

預算周轉金等進行明確

，

為盤

活

“沉睡”財政資金提供法律依據。?

基于新的制度背景

，廣東省隨即印發《廣東省省級財政零基預算改革方案》（

2014年

發布）

及實施細則

，在完善定額標準、

合理核定控制數、

明確績效目標、

嚴格項目申

報等方面發力

，

并自2015年起在珠海、

清遠、

中山等地開展改革試點。?“營改增”全面推開

，

減稅降費力度不斷加大

，雙重改革之下各級財政收支壓力持續

提升

，加之受疫情沖擊

，地方政府債務風險逐漸凸顯。?

在近年來經濟增速放緩的

“緊日子”背景下

，沉寂近十年的零基預算再次得到重視；（二）深化預算編制改革背景下零基預算再興起二、我國進展?2020年5月

，第十三屆全國人民代表大會財政經濟委員會《關于2019年中央和地方預

算執行情況與2020年中央和地方預算草案的審查結果報告》指出

，運用零基預算理念

，

打破支出固化格局

，提高預算編制的科學性和準確性。?2021年4月

，《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發〔

2021〕

5

號）

明確

“積極運用零基預算理念

，打破支出固化僵化格局

，合理確定支出預算規模”

的要求

，

再次強調未來預算管理制度改革中零基預算的重要性。?2024年

，

黨的二十屆三中全會《中國中共中央關于進一步深化全面改革、

加速推進中

國式現代化的決定》在部署深化財稅體制改革時

，提出

“深化零基預算改革”。主要歷程二、我國進展?從理論上講，零基預算以零為基點編制預算，意味著“評估所有項目

”“把一切扔掉并重

新開始

”（Pyhrr，1977），能打破原有預算支出固化格局，有力回應中央過緊日子的要

求?2021年4月，國務院明確“積極運用零基預算理念，打破支出固化僵化格局

”“未納入預

算項目的項目一律不得安排預算

”，地方政府亦形成項目庫管理制度予以回應，核心內容

為“建立基本支出定員定額標準體系和項目支出保障重點、績效優先的評估機制，按照‘一事一預算

’的原則據實核定項目支出

”。?

基本流程大致包括：一是提前一年財政部門通知相關單位組織項目入庫；二是項目分類入

庫，包括重點項目識別、一般項目論證與評審；三是項目排序；

四是與預算編制、執行和

監督等環節銜接；五是評估、動態調整與項目清理退出。

主要歷程二、我國進展?

相關改革局限于財政部引導、地方政府各自試點探索與推廣，無明確指導方案與時間節點。

這也導致各省在落實上進度不一且效果參差，但整體上仍控制了支出規模。但就“如何推

進零基預算

”問題，部分地方或基層政府仍缺乏明確路線圖，也尚未厘清“何為‘零基預

算

’”“新零基預算與上一輪有何差異

”等問題，因此也因擔憂工作量過大出現形式主義，

或因認識不足影響改革效果。?

第二，從實施目的來看，20世紀90年代零基預算本質上是主動改革以服務于公共財政體系

建設的探索性工作，而新一輪零基預算改革則主要迫于財政收支的巨大壓力。主要特點二、我國進展?

第三，項目優先序標準存在地方差異，尤其體現于經濟強弱省之間，

比如經濟強省一般按

照“保障基本——落實重點——一般業務

”進行項目排序，而經濟弱省則往往缺乏明確排

序標準（見表1），項目增減仍受財政性、政治性與技術性因素制約。?

第四，注重改變以往“預算過程與政策過程分離

”的機制弊端（馬駿、侯一麟，2005），

突出包括本級人大常委會審批、項目入庫等機制對預算編制與調整的約束作用，但部門基

本支出和民生補助類資金不需納入項目庫管理。?

第五，零基預算適用范圍從部門預算聚焦到支出標準化與項目庫管理，且項目庫制度得到

空前重視，并與預算績效目標管理共同筑起財政支出控制的制度防線，發揮起項目排序、

項目篩選、支出規模控制的作用，強化了績效評價結果與預算分配掛鉤的監管機制。，主要特點二、我國進展?

第一，新一輪零基預算的本質并非“績效預算

”的替代品，也不是“另起爐灶

”的零基

預算，而是以項目為審查重點而進行項目庫優化和支出增減決策的績效預算。

“提高支出績效”對應當前全面實施預算績效管理的制度改革

，這與美國的“績效審查”相一致；

而“減少開支”就對應零基預算

，借助項目的更新、取消和開支壓減等預算編制手段來實現，

國內地方政府實踐也就此形成共識。

在新的歷史背景下

，與其將零基預算當作對漸進式預算或績效預算的全面顛覆

，倒不如“將其視

作一個更為長期的管理發展過程”（

Pyhrr，

1977）

，視為優化項目庫、配合預算績效管理的技

術手段，

明確項目零基預算

，針對性推動“基于預算績效管理的零基項目庫”建設。

推進零基預算不僅僅在技術上需要把握分配方案與精細程度

，制定科學合理的支出標準體系和績

效指標體系

，及時清理重復、過時與低效的項目

，更要解決政治上分配權歸屬問題

，而引入“

日落法”機制實現財政授權的回收與再分配

，則是發揮零基預算實效的關鍵。啟示與小結二、我國進展?

第二，零基預算未能顯著削減預算總額，而是服務于打破固有支出結構、優化預算支出

結構。

基于“三公

”經費“只減不增

”的基本背景，從部分省份決算數據來看，新零基預算對預算總額

的大幅削減作用往往是短期性的，此后主要穩定結余規模。?

第三，績效與成本是零基預算的兩大技術支撐?

第四，針對地方與基層政府普遍擔憂的預算編制工作量大、專業性強的問題（部分地方

或基層政府因此忽視零基預算工作）

，可通過嚴控項目監督數量、構建歷史數據庫等措

施推動零基預算管理常態化啟示與小結二、我國進展第三部分

主要做法2024-10-1732?

我國實施部門預算改革已有20多年

，但主要是支出基數

，相當一部分部門更加重視支出

增量安排

，

而不是支出存量的及時清理。?

從客觀上確需運用零基預算理念

，在年度預算編制中建立常態化的預算評估審查機制

，指

導各預算部門對支出存量進行周期性績效評估

，核減低效無效支出

，對保留項目提出績效

改進方案

，從而優化支出結構

，

為新增項目創造新的財政空間。?

零基預算改革涉及面廣、

利益調整難度大

，不可能一蹴而就

，

需要保持耐心和定力

，

融入

預算周期

，

長期堅持

，持續深化。?

各預算部門要嚴格落實黨政機關習慣過緊日子的要求

，

勇于自我革命

，在充分評估論證基

礎上

，

自行確定項目優先順序

，

堅決削減不必要的預算開支一、堅持理念創新?

運用成本效益分析等方法，綜合考慮預算評審與事前功能評估、績效雙監控、事后績效評

價等，對低效無效的預算支出堅決予以削減，從而優化預算支出結構，確保政府運行節約

高效。?

對跨部門的政策和項目，在各部門自行評估的基礎上，財政部門牽頭組織審核，促進各部

門橫向協同，對重復、重疊、零散的政策和項目予以壓減，增強新增重大政策統籌保障能

力；?零基預算實施中要深度融入全過程預算績效管理鏈條，

以結果為導向，做到首尾呼應、全

程跟蹤，既可降低行政成本，又注重提高管理質效。二、堅持績效導向?各級政府、各級部門、各單位將成本理念和方法貫穿于預算管理全環節，全面衡量各方投入成本。在成本定額標準、財政支出標準和公共服務標準相統一的基礎上安排預算，并設

置成本、質量和效益等方面的績效目標和監督考核指標，

以實現“預算安排核成本、資金

使用有規范、綜合考評講績效

”的預算管理模式。三、堅持成本節約?

零基預算是在預算編制環節控制支出的的重大創新

健全重大行政決策評估機制

，加強新政策、

新項目出臺時的財政可承受能力評估和風險

預判

，確保科學決策和預算安排高效。

加強預算安排的優先順序

，優先保障國家戰略、

部門職能和重點工作計劃的銜接

強化預算剛性約束

，對現有政策跟蹤問效

，根據實際任務要求重新預算

主動盤活存量資金

，推動新老政策有增有減、

能進能出

，確保財政可承受、

可持續。

注重與重大項目立項評審、

預算評審、

績效管理、

內部控制及人大審查、

審計監督、

財

會監督、

社會監督等管理手段貫通銜接四、確保財政可持續預算審查的重點主要包括以下幾個方面：1.項目的必要性、可行性和完整性：審查項目是否符合國家重大決策部署、法律法規和行業

政策，項目實施方案是否具體可行，任務是否明確，實施條件是否具備。預算規模與計劃方

案、

目標任務是否匹配，預期投資進度與工作進展是否一致。2.預算的合規性、合理性和經濟性：確保項目內容符合財經法律法規，項目與經濟社會發展

水平相適應，支出內容真實，經費測算依據充分。審查項目實施方案是否落實勤儉節約要求，

資金需求是否按標準測算。3.績效目標審核：審核績效目標的完整性、相關性、適當性、可行性，

以及與項目資金需求

的匹配性。預算審查二、我國進展4.支出標準審核：審查編制預算時使用的支出標準是否適用。5.上一年預算執行情況：檢查上一年預算執行是否符合本級人民代表大會預算決議的要求2。6.預算安排的法律合規性：確保預算安排符合《預算法》的規定，貫徹國民經濟和社會發展

的方針政策，收支政策切實可行。7.重點支出和重大投資項目：審查重點支出和重大投資項目的預算安排是否適當8.轉移性支出預算：檢查對下級政府的轉移性支出預算是否規范、適當。9.債務合法性：審查預算安排舉借的債務是否合法、合理，是否有穩定的償還計劃和資金來

源。10.

重要事項說明：確保與預算有關的重要事項說明清晰。五、加強預算審查預算審查（一）

加強預算編制管理1．

取消支出基數。

打破預算安排和資金分配的基數依賴

，

所有預算支出均以零

為基點

，

以區委、

區政府決策部署為導向

，

以政府當年可用財力為基礎

，

重新評估論

證各項支出安排的必要性、

急迫性

，

優化財政支出結構和財政資金配置

，

打破支出固

化格局。2

．分類編制預算。

保工資、

保運轉支出

，

實行以定員定額為主的預算編制方法

，

根據組織、

編制、

人社、

公務用車管理等部門批準的機構編制、

實有人員、

基本工資、

津貼補貼、

公務用車等基礎信息

，

按照定員定額標準據實編制。

區委、

區政府決策部

署支出

，編制到具體單位、

鄉鎮街道。

其他項目支出實行先有項目后有預算的編制方

法

，各部門要提前謀劃儲備項目。六、部分地區實踐（一）

加強預算編制管理3．

優化預算支出排序。

預算支出按以下順序安排：

“保基本民生、

保工資、

保

運轉”支出

，地方政府債券還本付息支出

，

區委、

區政府決策部署重點支出

，

部門必

須開展的一般事業發展支出和其他支出。4．

大力壓減一般性支出。

結合