清華大學中國應急管理研究基地博士后/專職研究人員王郅強博士2009-05-192025/4/111主要內容

一、導言二、案例：“5.12”大地震后的政府應急響應三、理論：如何認識突發事件應急管理四、反思：貴州省“6.28”翁安事件五、結語2025/4/112一、導言

“我們不能因為

問題困難就不去做；

恰巧相反，正是因

為我們不做，才使

問題變得越來越困

難。”

2025/4/113社會發展與時代特點：2025/4/114憂患意識：最好的時候也許是最危險的時候2025/4/1152025/4/116二、“5.12”大地震后的政府應急響應2025/4/117提綱：有關的背景汶川大地震響應的特點成功的原因存在的問題未來的思考2025/4/118有關背景：中國位于世界兩大地震帶-環太平洋地震帶與歐亞地震帶的交匯部位。在20世紀里，全球共發生3次死亡人數過20萬的強震，其中兩次在我國；一次是1920年寧夏海原地震，造成23萬多人死亡；一次是1976年唐山地震，造成24萬多人死亡。上世紀以來，中國共發生6級以上地震近800次。1900年以來，中國死于地震的人數達55萬之多，占全球地震死亡人數的53%；1949年以來，100多次破壞性地震襲擊了22個省(自治區、直轄市)，其中涉及東部地區14個省份，造成27萬余人喪生，占全國各類災害死亡人數的54%。地震及其他自然災害的嚴重性構成中國的基本國情之一。2025/4/1192025/4/1110有關背景：1900年至2001年6級以上地震分布20世紀我國地震情況：8.0級以上地震17次；7.0~7.9級地震65次6.0~6.9級地震382次2025/4/11112008年5月12日14時28分，四川汶川8級特大地震大地震的特點：突發性并特別緊急震級高、范圍廣、后果特別嚴重？人員傷亡？財產損失？地質災害？疫病流行？經濟危機？社會秩序？政府形象？國際聲譽？救援難度特別大？抗震救災的階段劃分：初期響應：救人中期安置：安置后期恢復：重建汶川大地震82025/4/1112應急響應的五大特點1、非常快速。2、非常有效。3、以人為本。4、信息透明。5、協同應對。2025/4/1113特點1：非常快速2025/4/1114特點1：非常快速2025/4/1115特點2：非常高效據總參謀部報告，截至7月８日２４時，搶險救災人員已累計解救和轉移１４７９７２８人。據民政部報告，截至7月９日１２時，向災區調運帳篷１５７．９７萬頂、被子４８６．６９萬床、衣物１４１０．１３萬件、燃油１８３．６萬噸、煤炭３９２．１萬噸。據住房城鄉建設部報告，截至7月８日，地震災區過渡安置房已安裝４４．７６萬套、正安裝２．３６萬套、待安裝５．０６萬套，生產地發運１．７５萬套。據財政部報告，截至7月９日１２時，各級政府共投入抗震救災資金５６０．８８億元。中央財政投入５０７．４８億元，地方財政投入５３．４０億元。據民政部報告，截至7月９日１２時，全國共接收國內外社會各界捐贈款物５６９．２５億元，到賬款物５６５．０２億元，已向災區撥付捐贈款物合計２０４．７９億元。據交通運輸部報告，截至7月９日１２時，公路受損里程累計５３２９５公里，已修通５２４１８公里。據水利部報告，截至7月９日１２時，受損供水管道累計４８２７５．５公里，已修復４４６２６．１公里。2025/4/1116特點3：以人為本2025/4/1117特點4：信息透明2025/4/1118特點5：合作應對政府機構之間相互合作政府與社會各類企事業單位和民間組織等之間的通力配合真誠接受各種國際人道主義援助。國家危機應對網絡志愿組織中央政府地方政府私人組織國際資源社會及民眾2025/4/1119四川汶川“5.12”地震災后反應:2025/4/1120應急成功的原因各級政府及其領導人親民、為民、以人為本的意識非常強烈。對于地震災害，我們有一整套應急準備與響應預案。本次特大災害發生后的風險有相對確定性的把握2025/4/1121尚存的問題（1）自然災害應急救助預案中的預警與響應分級標準對跨域災害、巨災等規定不夠明確沒有宣布國家總體應急一級響應預案的啟動，或沒有宣布某些特定受災區域進入緊急狀態沒有及時啟動地震災后專家咨詢機制這次巨災也暴露了我們在防震減災和抗震救災方面的諸多具體問題。受災地區有關政府部門對該地區的中長期地震風險重視不夠，他們在災前普遍沒有做好地震風險的各項準備與防災減災工作。2025/4/1122尚存的問題（2）應急避難場所的建設，除了成都外，其它城市普遍沒有大的進展；如建筑的防震標準普遍偏低，尤其是學校醫院等建筑的防震標準偏低；政府及權威媒體災前對公民的防震教育普遍缺位；其它與抗震救災相關的巨災保障性準備也非常欠缺，如交通保障、通訊保障、物質保障、設備保障和巨災風險保障等均不充分；國家及地方的地震專業救援隊伍建設遠遠滿足不了實際的救災需求；眾多部門及相關主體卷入救災后的前線指揮依然存在協調不暢的問題等。2025/4/1123面向未來的思考2025/4/1124三、總結：如何認識突發事件應急管理

1、概念界定所謂應急管理，就是通過一系列有效行為措施來預防和處理突發公共事件，以保障人們正常生產和生活，維護社會穩定，促進社會和諧健康發展。從最廣泛的意義上說，應急管理包含對危機前、危機過程中、危機后所有方面的管理。

應急管理的最關鍵要素：如何爭取更多時間？如何獲得更多信息？如何降低損失與成本？如何變威脅為機遇？

2025/4/11252、突發事件應急管理的特征2025/4/11263、突發公共事件應急管理的階段模式（1）三階段模型：事前－事中－事后事后管理：做好善后、恢復、總結和改進事前管理：防范于未然，做好預防、預測和預案

事中管理：控制事態，處理好危機事件,將損失降到最低限度應急管理階段及內容2025/4/1127（2）四階段模型：芬克（Fink）提出第一階段：征兆期，有線索顯示有潛在危險的危機可能發生；第二階段：發作期，具有傷害性的事件發生并引發危機；第三階段：延續期，危機的影響持續，同時也是努力消除影響、降低損失的過程；第四階段：痊愈期，危機已經完全解決，恢復、總結、完善、提高。2025/4/1128階段特征事前（醞釀）階段危機發生前各種先兆出現的階段。社會系統或者組織長時間的積累矛盾，處于量變階段。這是預防、解決危機事件最容易的時期，但是卻因為沒有明顯的標志，事件沒有發生或未引起人們關注而不易被人察覺。當這些先兆處理得好，危機往往得到避免。否則，就會進入下一個階段。事發階段關鍵性的標志危機發生，事件演變迅速，出人意料。它在四個階段中持續時間最短，但是社會沖擊、危害最大，馬上引起社會關注。事中階段危機得到迅速控制，但沒有得到徹底解決，事件的影響還在持續，應對不當，還有激化升級的可能。事后（解決）階段問題逐步得到妥善解決，關注度下降，逐步恢復正常狀態。此階段是消除事件影響，進行組織再造和改革的有利時機，處理得好，可以避免以后類似事件得發生，還可促進組織進入新的發展周期。（3）應急管理四個階段特征與行動事前事發事中事后1.預防準備2.監測預警3.信息報告4.決策處置5.善后恢復6.調查評估7.公共溝通8.社會動員9.應急保障應急管理階段行為過程圖示2025/4/11292025/4/1130（3）處置與救援---初期響應：隔離事態第一，現場人員保持冷靜，盡快組織自救和互救第二，有關機構迅速啟動預案，成立機構，組織人員第三，價值偏好：以人為本，生命財產安全，環境安全，社會穩定……第四，及早注意隔離心理危機與媒體危機及其他衍生危機第五，保證組織內其他部門正常運轉第六，防止“譴責游戲”2025/4/1131---全面響應：全面管理第一，領導作用：如何理解領導親赴第一線？（象征、協調、關鍵決策）第二，危機決策（與常規決策的本質差別）第三，協調管理（等級與非等級協調；資源協調；部門協調）第四，公共溝通（信息公開、透明、知情權、監督權）第五，公民參與（主體多元化趨勢）（4）恢復與重建-如何持久（災害恢復的持久性與人焦點注意力轉移性）-對事件原因和處理過程調查與分析（避免隨意性）-總結經驗與吸取教訓（獎勵與問責）-下一步怎么辦？（應該有超越）2025/4/1132比如:現場恢復恢復責任追究宣布應急結束的程序

事故調查與后果評價現場清理和受影響區域的連續檢測撤離和交接程序

恢復正常狀態的程序

2025/4/1133左上為三個事件相關者右下為死難學生李淑芬四、貴州省“6.28”甕安事件2025/4/1134甕

安

縣

情況2025/4/11352025/4/11362025/4/11376.28甕安事件的初始經過：2025/4/11382025/4/11392025/4/11402025/4/11412025/4/1142事件起因經過：2025/4/1143事件造成直接后果2025/4/11442025/4/1145事件發生時政府應急處置2025/4/11462025/4/11472025/4/11482025/4/11492025/4/11502025/4/1151事件發生后的善后處置：2025/4/1152事件發生后的善后處置（續）：2025/4/11532025/4/1154思考：為什么一起并不復雜的溺死案件為何激化為影響惡劣的群體性突發事件？什么原因？激化機理？如何規避？怎么處理？………2025/4/1155思考：一起并不復雜的溺死案件為何激化為影響惡劣的群體性突發事件？2025/4/1156事件發生后的反思：2025/4/1157川渝9～10月教師罷課事件

湖南吉首9·3非法集資事件

重慶巫溪9·19車禍事件

河北省廊坊10·19鐵路征地事件

江西銅鼓縣10·24山林糾紛事件

重慶出租車11·3罷運事件

深圳寶安區11·7對講機砸人事件

甘肅隴南11·17事件

湖北武漢11·18下崗職工上訪事件

重慶開縣11·21村民煤礦沖突事件

廣東東莞11·25勞資糾紛事件……

中國問題還在繼續……

2025/4/1158小結：如何認識和應對群體性突發事件？（一）具有一般突發事件的前述共同屬性緊急性——高度的時間壓力危害性與機遇性——風險巨大與結果的不確定性不確定性——成因、特征、趨勢等難以完全公共性——需要調動公共資源加以應對2025/4/1159（二）社會突發事件發展趨勢特點發生次數、參與人數、事件規模呈上升、擴大態勢。涉及領域廣泛，參與主體多元化行為激烈，對抗性加劇，破壞性日益嚴重組織化程度明顯提高事件發生地區、行業相對集中，并具反復性多種矛盾問題交織，處理難度加大

2025/4/1160（三）社會突發事件的性質界定視角1：制度內、制度外、反制度視角2：結構良好與結構不良好視角3：人民內部矛盾與敵我矛盾視角4：合法合理、合法不合理、非法合理、非法不合理視角5：直接利益、無直接利益視角6：法治思考：新群體事件觀？？2025/4/1161舊群體事件觀：

——在理念上，習慣以“階級斗爭為綱”時代的“好人不鬧事，鬧事不好人”的政治化思維定勢。——凡事發生，匆忙定性；“有組織、有預謀”；“極少數別有用心的人煽動、教唆”；“有黑社會勢力操縱”；“不明真相群眾”；“鬧事者”；“不法分子”；“少數別有用心的壞人”。——在處置措施上，隨意動用警力，隨意采用采用強制措施，隨意使用警械，簡單地以暴制暴。2025/4/1162新群體事件觀：——親臨現場，靠前掌控；——就事論事，準確定性；——信息公開，及時準確；——反思、自責；——“切割”、問責。參見：劉子富《新群體事件觀——貴州甕安6.28事件的啟示》一書。2025/4/1163(四)社會突發事件處理的基本方