構建跨境經濟合作區的制度經濟學分析

順應中國經濟深度融入世界經濟的趨勢，推進“一帶一路”建設，需完善對外開放戰略布

局，提高邊境經濟合作區、跨境經濟合作區發展水平(十八屆五中全會公報，2015)。自

2000年10月中國政府提出“西部大開發”戰略，到十八屆五中全會公報，在這十余年里，

推進邊境、跨境經濟合作區建設作為促進邊疆地區和周邊國家的經濟發展的“引擎”之一，

已日漸受到重視并得到積極的探索和實踐。

1987年4月，中共中央、國務院在批轉《關于民族工作兒個重要問題的報告》中強調指

出，新疆、西藏、云南等省區具有對外開放的優越地理條件，應充分利用這些優勢搞好開

放，加快自身經濟的發展。之后，為進一步實施沿邊開放戰略，國務院自1992年起陸續發

布一系列文件，批準黑河、綏芬河、琉春、滿洲里、二連浩特、伊寧、博樂、塔城、嘛町、

瑞麗、河口、憑祥、東興、丹東等14個城市為沿邊開放城市。步入21世紀，新疆、內蒙

古、云南、廣西等省區陸續開啟跨境經濟合作區建設，擴大口岸城市貿易、建立邊境工業園

區?？傮w而言，經過幾十年的發展歷程，中國與周邊國家之間的跨境經濟合作正不斷加強，

但目前唯一的跨境經濟合作區是2006年經國務院批準設立的中哈霍爾果斯國際邊境合作中

心；同時，國家推進跨境經濟合作區建設，主要目的在于拉動西部經濟發展、縮小東西部之

間差距。

然而，多數跨境經濟合作區推進緩慢。為什么推進跨境經濟合作區建設的過程會如此困難？

最主要原因在于：探索并設計出一套合理的制度機制體系以保證跨境經濟合作區市場化運行

和發展很棘手。為解決這一問題，本章將基于制度經濟學分析框架試圖尋找到一種合理的制

度機制模型來分析它，并給出相應的政策啟示。

一文獻回顧

跨境經濟合作區是國際區域一體化的一種形式，但由于國際區域一體化無法消除區域內的

“邊界效應”，成熟的跨境經濟合作區卻可以消除“邊界效應”，因此它可被看作國際區域

一體化的深化形式。

一般而言，國際區域一體化可從市場一體化(marketintegration)功能一體化

(functionalintegration)和制度一體化(institutionalintegration)三個方面推進

(Soesastro,2006)o目前，國際區域一體化的代表理論有關稅同盟理論、自由貿易區理

論、共同市場理論、協議性分工原理和綜合發展戰略(梁雙陸、程小軍，2007)o市場一體

化主要可體現在兩個方面：商品市場一體化和要素市場一體化。關稅同盟理論和自由貿易區

理論是基于區域內成員國間的生產要素無法流動的假設，這兩個理論主要側重分析商品市場

一體化：而共同市場理論則允許區域內的生產要素進行流動，它更注重分析要素市場一體

化。功能一體化強調區域內各國政府能夠采取集體性的計劃、行動或戰略，如不同國家具備

不同的相對比較優勢，它要求政府能夠根據各自優勢生產商品，滿足區域內消費需求同時降

低成本提高資源配置效率，這一理論屬于協議性分工原理；再如區域內不同國家發展水平不

一，往往會形成“中心-外圍”經濟體系，為推進功能i體化，各國政府需做出集體性決策

以保障“合力”最大，這一理論屬于綜合發展戰略。制度一體化首先要求找到區域內各國政

府制度體系的相同點，進而建立一套合理的、兼顧的制度體系。如就法律體系而言，歐盟的

一個突出特征是它具有一套不同于一般國際組織，也有別于各國的法律體系，借此保證區域

一體化運行(張海冰，2005)o雖然這些理論的側重點存在差異，但并不意味著在推進過程

中這三個一體化是割裂的；相反，它們之間存在著千絲萬縷的聯系，特別是制度一體化，它

可看作其他兩個一體化的基礎，區域內存在一套合理的制度體系將有助于市場一體化和功能

一體化的推進。然而，區域內成員國越多、體制越復雜，設置出一套合理制度體系的難度會

越大；因此，國際區域體化所面臨的最大難題正是如何尋找并設置套適合區域發展的制

度體系。

作為深化形式的跨境經濟合作區，它首先需要面對的也是這個難題。一般面言，不健全的制

度體系主要可從兩個方面影響跨境經濟合作區的推進：一方面，區域內不健全的制度體系將

阻礙跨境貿易發展(Haggardetal.,2012),不健全的制度體系下將存在各種貿易壁壘、

會增加貿易的交易成本，阻礙商品在區域內自由流通；另一方面，一國的制度體系是吸引外

國投資者的一個至關重要的區位優勢(Bevanetal.,2004),同樣對本國投資者也會產生

類似作用(North,1990),這些投資者在做“是否進入”決策時會考慮諸如政府政策、知

識產權保護和政治風險等因素(Haggardetal.,2012),跨境經濟合作區具備一套完善的

制度體系將有助于吸引投資。然而，跨境經濟合作區多應用于發展中國家，制度環境復雜。

以中國為例，與之接壤的國家的制度體系部分是不健全的，甚至一些接壤國的政局會不穩，

在這一背景下尋找適合跨境經濟合作區發展的制度體系將更加困難。

推進跨境經濟合作區發展，需逐步削弱“邊界效應”中的負面影響。一般而言，邊界效應對

次區域經濟合作的影響可歸納為屏蔽效應和中介效應，屏蔽效應會增加次區域合作的交易成

本，使跨界經濟交往的頻率明顯降低，中介效應則發揮著相反的作用(李鐵立，2005)。同

時屏蔽效應是人為的，而中介效應是天然的，因此屏蔽效應可以向中介效應轉化(屠年松，

2015)o由于影響邊界效應的因素主要包括本國偏見(Head&Mayer,2000).貨幣

(Rose&Van,2001)和文化差異(黃新飛，2013)等，若想實現屏蔽效應向中介效應轉

化的目的，需從這些因素下手。這些因素中，多數因素與制度體系有關聯，一套完善的制度

體系安排有助于推進區域貨幣一體化，加深國家之間的文化交流、弱化文化差異和本國偏

見。

綜上所述，合理的制度體系安排是推進跨境經濟合作區發展的基本條件，然而國內外從規范

的制度經濟學框架下分析這一問題的文獻幾乎沒有。正是在這一背景下，本章首先從制度經

濟學規范分析跨境經濟合作區推進過程中可能存在的問題；其次，以中緬瑞麗-木姐為例，

就其存在的主要問題做案例分析。

二制度經濟學分析

（一）層次分析

跨境經濟合作區的發展依賴于良好的制度安排，從規范的制度經濟學分析框架來看，這一良

好的制度安排應依次滿足四個層次的要求。第一層次，嵌入式的社會背景；第二層次，制度

環境；第三層次，治理；第四層次，資源配置和就業。因此本章將遵循這四個層次，依次分

析跨境經濟合作區發展過程中所存在的制度問題；針對后三個層次，為確保相關問題得以解

決，需提供相應的機制設計，本章的分析框架如圖12-1所示。

圖12-1規范的制度經濟學分析框架

1.嵌入式的社會背景

嵌入式的社會背景主要包括非正式制度和宗教等，它們往往是自發形成的，且短期內不容易

發生改變。非正式制度指人們在長期社會交往中逐步形成，并得到社會認可的約定俗成、共

同恪守的社會準則，包括價值理念、風俗習慣、社會傳統、道德倫理和意識形態等。跨境經

濟合作區涉及兩個國家，國民的價值觀念、風俗習慣等存在較大程度的差異，這些因素可能

會對跨境經濟合作區的發展產生阻礙作用。短期內，促進合作區內非正式制度和宗教融合是

一件非常困難的事情，但隨著跨境經濟合作區不斷發展，雙邊國民文化、經濟交流活動的不

斷加深，雙邊嵌入式的社會背景相互作用，這些因素對合作區發展的阻礙會逐步減弱.因

此，對于第一層次所引發的問題，首選應對策略為“暫行擱置”，即優先解決中短期內可解

決的問題，推進跨境經濟合作區發展，這一發展將促進區域內嵌入式社會背景的融合，嵌入

式社會背景的融合又會進一步推進合作區發展，進而形成一個“良性循環”。

2.制度環境

制度環境是跨境經濟合作區發展的基石，營造完善的制度環境，可為產權明晰提供保障。產

權明晰主要包括兩方面內涵：法律意義上的產權明晰和經濟意義上的產權明晰。法律意義上

的產權明晰有兩層含義：（1）宏觀上產權擁有較完整的法律地位，微觀上產權具備較健全

的法律程序；（2）最高占有權和實際支配權的“權益”都能得到保障。經濟意義上的產權

明晰，指產權在經濟運行中是明晰的；產權的權、責和利在企業運行中得到完全的、徹底的

界定和保障，這樣的產權在經濟上是明晰的。

一般而言，制度環境主要包括行政機構、司法機構和政策三個部分。經濟意義上的產權明

晰，行政機構發揮著重要作用；法律意義上的產權明晰，司法機構舉足輕重；在產權明晰問

題上，不同區域存在著不同的異質性，可借助政策來調整。

行政機構的職能是保障經濟意義上的產權明晰，使跨境經濟合作區有序運行和各項經濟活動

正常開展，它主要包括指導委員會、管理委員會和爭端解決機構三類機構。指導委員會由跨

境經濟合作區各方政府的高級代表組成，為跨境經濟合作區的最高決策機構，可以審議和決

定涉及跨境經濟合作區的任何重大事項；管理委員會由各方選派相同數量的人員組成，是跨

境經濟合作區協議的執行機關，直接和具體負責跨境經濟合作區的H常管理工作；爭端解決

機構由各方選擇相同數量的人員組成，主要解決跨境經濟合作區日常運行中所發生的爭端。

司法機構的職能是保障法律意義上的產權明晰，進而約束跨境經濟合作區內參與者和管理者

的行為，保證合作區依規則運行。由于跨境經濟合作區不是一個獨立的疆域，而是分別屬于

合作區的各方領土，因此任何一方的司法機構無權對整個跨境經濟合作區行使管轄權；同

時，跨境經濟合作區不是一個獨立的法域，無獨立和完善的法律體系；因此，在跨境經濟合

作區內建立完整的司法機構是不恰當的。在跨境經濟合作區內，司法機構主要包括兩類：民

事司法機構和刑事司法機構。就民事司法機構而言，為處理各類經濟糾紛、民事糾紛問題可

考慮設置“跨境經濟合作區仲裁庭”；為監督、約束管理者的行為，可考慮設置“跨境經濟

合作區紀律檢查委員會”。就刑事司法機構而言，雙方國家可依屬地管轄原則或屬人管轄原

則商討“跨境經濟合作區協定”，以處理合作區內所發生的刑事案件。

政策在跨境經濟合作區發展過程中，不僅發揮“催化劑”的作用，而且可對產權明晰實踐過

程中存在的漏洞進行相應調整。從政策作用的對象來看，它可分為產業類、貿易類、金融類

和文化類政策等。產業類政策主要用于激勵合作區已有產業發展和吸引外來產業入駐；貿易

類政策主要用于促進商品在區域內流通，減少貿易阻力；金融類政策可為企業融資提供便

利，如減少融資成本、增加融資渠道等；文化類政策可促進兩國人民之間的文化交流，弱化

因文化、傳統等差異對跨境經濟合作區發展所產生的負面影響。

3.治理

推進跨境經濟合作區發展，完善的制度環境是基石，但為保證這些制度環境發揮應有作用,

還需正確的治理模式相配合。正確的治理模式，可使得各機構有效運轉，削弱合作區發展阻

力，降低各類交易成本。

治理模式可從結構、管理和政策三個方面來把握。結構方面，重點是如何組建政府機構，包

括行政機構和司法機構；管理方面，重點是怎樣聘用、管理和激勵政府部門的工作人員，以

及如何有效地控制政府的財政資源；政策方面，重點是政府工作人員在政策中應該起什么樣

的作用，以及政策如何對私人部門施加更廣泛的影響(Peters,1996)。

(1)組建政府機構

對跨境經濟合作區而言，組建政府機構不同于國內政府機構的組建，它至少涉及兩個主權國

家。首先，跨境經濟合作區的最高決策機構為指導委員會，由各方委任的高級代表組成，這

一最高機構在跨境經濟合作區前期發展中發揮著至關重要的作用，它決定著合作區的地域范

圍、框架、發展規劃等核心問題。這些核心問題會涉及主權，較為敏感。以發展規劃為例，

因目的、文化、政治、產業基礎等方面的差異，兩國所制定的發展規劃會有差異，有的部分

相容性會很低，雖然它們可通過協商來逐步統一發展規劃中相容性較高的部分，但對于那些

相容性很低的部分，唯一的解決之道是主權讓步，即一國放棄部分發展規劃，接受對方的。

一般而言，指導委員會的規模較小，且永久性存在，對跨境經濟合作區的日常運行不做過多

干預。

其次，管理委員會是跨境經濟合作區的執行機關，為基層性行政機關，由各方選派相同數量

的人員構成，直接與合作區內的企業、消費者等私人部門接觸。管理委員會的工作人員與私

人部門接觸頻繁，對私人部門的了解甚于指導委員會，因而在具體性的政策、行為章程等制

定過程中，應重點考慮基層機關的意見，或者部分政策章程可交由管理委員會制定。在任何

政治體制下，政府機構中的基層工作人員對政策有相當的影響力(Lipsky,1980)；因為大

部分政府政策并不是取決于政治家和高級官員，而是取決于基層官員和工作者一一如警察、

稅務人員、社會工作者等，他們每天需要就各種個案做出決策，擁有一定的自由裁量權，因

此為保證政策的有效性，有必要加強他們在政策制定過程中的參與度。

由于管理委員會是直接參與跨境經濟合作區日常運行的行政機關，所需處理事務龐雜，特別

是前期，如果管理委員會規模小、部門分工不明晰，易造成事務擠壓，滯緩合作區發展，這

就要求管理委員會具有相當規模、部門分工明晰。然而，”相當規模、部門分工明晰”的度

難以把握，隨著合作區的不斷發展，管理委員會的機構可能越來越龐大、臃腫，若管理委員

會的各部門均為永久性機構，勢必會產生負效應。因此，管理委員會不同于指導委員會，它

的部分機構應保持彈性、非永久性，應視合作區發展情況，設置臨時性行政機構。

再次，在跨境經濟合作區發展過程中，往往有可能產生各種爭端，需依靠爭端解決機構處

理。爭端解決機構由各方選派相同數量的人員構成，也屬于基層性行政機關。爭端的類型很

多，包括經濟上、文化上、企業與消費者、企業與政府、消費者與政府等；類似于管理委員

會，爭端解決機構的部門需明晰職能；但各類爭端永久性存在，對應部門也必須永久性存

在?？缇辰洕献鲄^發展前期，由于運行體系、機制不健全，各類爭端頻發，需要相當數量

的工作人員；但隨著合作區不斷發展，各類爭端會逐步減少，同時政府人員的工作經驗不斷

豐富，爭端解決機構應縮減,人員數量。遵循這一邏輯，爭端解決機構的部門設置為永久性

的，但機構內的工作人員應保持彈性。

最后，跨境經濟合作區內司法機構的組建不同于國內。第一，跨境經濟合作區無法形成獨立

“法域”，組建完整的司法機構缺乏法律基礎，且成本太大；第二，跨境經濟合作區的核心

是經濟發展，司法機構的重點任務是約束消費者、生產者和管理者的行為，保護他們的財產

權、人身權等權益；第三，跨越國境的司法機構，需考慮兩國機構設置上的差異，司法機構

為強制性機構，若未考慮差異性而組建出一個非協調的司法機構，它將很難發揮應有作用。

此外，跨境經濟合作區內司法機構雖然為永久性機構，由雙方政府選派相同數量的人員組

成，但機構應包含什么部門、所有部門是否應永久性存在，這卻是一個不斷探索的過程；因

此在前期，司法機構應優先組建一般化的部門，用于處理一般化問題，隨著合作區發展的推

進，對所出現的特殊化問題，可考慮設置特殊事務處理部門。

（2）管理方面

為發揮政府機構作用，管理二需從以下四個方面著手：①跨境經濟合作區的政府機構人員如

何聘用；②如何管理工作人員、約束其行為；③在行為約束的前提下，如何激勵工作人員發

揮最大作用；④如何有效控制政府的財政資源，避免“公為私用”“錯配財政資源”“財政

支出持續增加”等情況的發生。

工作人員的聘用存在兩種方式：永久聘用制（公務員制）和臨時聘用制（合同工制）。永久

聘用制的優點包括工作人員的事務處理熟練度會不斷提升、擔責會督促工作人員形成自我約

束等；缺點包括永久性聘用因缺乏競爭會滋生工作人員的怠工情緒、增加政府的財政預算

等。臨時聘用制的優缺點則恰好與永久聘用制相反。對跨境經濟合作區的政府機構而言，單

純選擇任何一種聘用制都是盲目的、不可取的，應依據兩種聘用制的優缺點，結合不同機構

部門的職能、性質和特點，以及跨境經濟合作區發展階段，具體部門具體階段具體選擇。

以管理委員會為例，下轄工業園管理機構、土地管理機構、城市管理機構等。在跨境經濟合

作區前期，土地管理、工業園管理等機構的事務較多，但隨著跨境經濟合作區不斷發展，此

類事務會相應減少，同時機構的辦事效率須相應提升。因此，前期此類機構對工作人員的數

量需求較大，中后期則需要縮減用人規模，故對此類機構而言，重要工作位置的人員聘用可

采用永久制，普通工作位置的人員則可采用臨時制。

工作人員的管理，可從義務與權利兩方面著手。義務，即工作人員應該做什么、有哪些職

責、應被禁止做什么等；權利，即工作人員享受什么待遇、有哪些福利等。目前，對工作人

員的管理傾向于制定各類守則、獎懲規章等，它的優點是將他們的義務和權利規則化、條例

化，工作人員能夠遵循守則或規章辦事、減少犯錯概率?？缇辰洕献鲄^的初期，守則規章

可能是不完善的，但通過不斷摸索，這一缺陷能夠逐漸被彌補；但是這也隨之產生一個弊

端，即守則或規章越完善，工作人員越容易依規則辦事，他們的積極性會被極大削弱，政府

機構會陷入“低效率運行”困境。

如何激勵工作人員的辦事效率、提高積極性？正如上述所言，守則或規章會對工作人員產生

約束作用，讓他們產生依賴性；因此為提升工作人員的積極性，需借助各種激勵手段。對工

作人員的激勵包括兩類：約束下的獎勵規章，對工作人員會產生激勵作用，但由于部分工作

成果無法度量、獎勵規章細則化難度大，這類激勵的效果有限；放松軟性約束（如辦事的具

體操作），可提高工作人員的參與度，促使他們擁有更為靈活的辦事方式。基層工作人員的

辦事效率是政府機構效率的直觀反映，他們需要處理日常各類事務，這些事務或多或少具有

一些特殊性（不同個體的事務存在一定差異），若約束太強，勢必會削弱他們的能動性，降

低辦事效率；因此，放松軟性約束不失為良策，但需注意的是，對于強制性約束（如法律約

束），卻不可放松，應當加強管理。

政府的財政資源用于公共服務的提供、工作人員的勞務支出等，跨境經濟合作區內“公為私

用”“錯配財政資源”“財政支出持續增加”等情況的發生，不僅會降低資源利用率、加重

財政負擔，而且可能引發政府機構的爭端（這一點有別于國內財政資源失效控制的后果）。

因為跨境經濟合作區內政府機構的財政來源于區域內稅收、雙邊中央財政轉移等，任何一方

在財政資源利用上出現錯誤，將導致資源利用率下降、財政負擔增加，稅收和轉移相應增

加，這種因一方行為導致的財政資源失效控制，勢必會引起另一方的不滿，爭端隨之發生。

政府財政資源的控制，直接影響著跨境經濟合作區的發展，但錯誤控制的情況不可避免，為

盡最大可能減小爭端所引發的后果，政府可從以下方面入手：強性約束應加強，這是控制工

作人員行為的硬性約束，可對“公為私用”情況發揮較強的杜絕作用；跨境經濟合作區的發

展無前例可依，摸索發展路徑的過程中，政府很難判斷哪些決策是有效果的，因而“錯配財

政資源”“財政支出持續增加”的情況無法避免，政府高層間應加強交流；此外，可考慮

“多支出、多轉移”原則，即財政資源中來源于中央財政轉移的部分，可依據各方支出的比

例來決定轉移的份額。

（3）政策方面

政策的目的在于對私人部門施加影響，以促使它們朝著計劃的方向發展。為實現這一目的，

需從兩個方面著手：政府工作人員在政策中應起什么樣的作用，以及政策如何對私人部門施

加更廣泛的影響。

政府工作人員在政策中的作用主要體現為兩點。第一，在政策制定階段，基層工作人員是否

參與政策制定或他們的意見是否得以在政策制定過程中為高層所考慮。正如前文所言，基層

工作人員直接與私人部門聯系，對私人部門的了解要遠甚于政府高層，在政策制定過程中綜

合考慮他們的意見，將使得政策的適用性更強。第二，在政策實施階段，將面臨各種各樣的

問題和阻礙，即便高層在制定政策的過程中充分考慮基層工作人員的意見，問題和阻礙依然

會存在，這時基層工作人員的作用更明顯；比如政策一般具有時滯性，當它開始發揮作用

時，制定政策的背景己經發生變化，或出現偏差，這就要求高層給予基層工作人員一定的自

主性，以針對具體環境對政策做變動。

任何政策都具有一定的適用范圍，制定出更具普適性的政策可削減政策制定成本、政策實施

成本。如何拓寬政策對私人部門的影響？一個可行的策略是制定出更具一般化的政策，同時

給予基層工作人員更多的自主性。在政策對不同個體施加影響的過程中，所遇到的問題存在

差異；然而政策?般由政府高層制定，且基本內容?旦制定便無法更改。若政策的直接執行

者即基層工作人員不具備較強的自主性，且政策非一般化，那么他們很難依據具體情形對政

策進行適當調整，以適應不同個案問題。

4.資源配置和就業

在完善的制度環境和正確的治理模式的前提下，發展跨境經濟合作區的核心是促使區域內資

源達到最優配置。資源配置可通過動力機制、信息機制和決策機制等經濟機制相互配合來實

現。動力機制，資源配置的目的是實現企業、個人或政府等經濟主體的最佳效益，對利益的

追逐和競爭行為成為各經濟主體配置資源的動力（以企業為例，它的動力機制有兩個：第

一，企業追求自身利益行為；第二，優勝劣汰的市場競爭法則）；信息機制，為了選擇合理

配置資源的方案，需要及時、全面地獲取相關的信息作為依據，而信息的收集、傳遞、分析

和利用是通過信息機制完成的；決策機制，資源配置的決定權可以是集中的或分散的，集中

的權力體系和分散的權力體系，存在著不同的權力制約關系，因而形成不同的資源配置決策

機制。

制度環境和治理模式與三種機制之間關系密切。首先，完善的制度環境能夠保護各經濟主體

的私有產權，基于“逐利性”的動力機制將實現良性循環（企業有效地配置資源，將獲得更

多受保護的利益，這些利益又反過來刺激企業嘗試更有效的資源配置方式，進而形成良性的

循環動力機制）；其次，完善的制度環境和合理的治理模式有助于信息機制的形成，完善的

制度環境意味著恰當的機構設置和正確的治理模式，意味著各機構聯系緊密，在這些條件

下，信息的傳導、處理等效率會提升，信息機制日漸完善；最后，正確的治理模式將培養出

更具效率的決策機制，跨境經濟合作區內具備正確的治理模式，資源配置的決策權將分配得

更合理，同時各經濟主體之間能夠有機配合，相應決策更具高效率。

跨境經濟合作區內資源配置是否有效率，一個至關重要的判斷標準是區域內的“邊際條件”

是否滿足。經濟學中，當三個“邊際條件”“得到滿足，則資源配置效率達到帕累托最優。

在理想狀態下，即在外部性不存在的環境中，三個“邊際條件”很容易滿足；但外部性問題

不可避免，一旦外部性出現，無論外部經濟還是外部不經濟，“邊際條件”會遭到破壞，資

源配置將偏離帕累托最優狀態。如何解決經濟活動的外部性對資源配置的影響，科斯的“產

權定理”給出了一個有效的辦法。依據“科斯定理”，在交易成本很低時，只要產權明晰，

無論所有權的最初配置狀態如何，都可以達到最優配置狀態。在合作區內，完善的制度環

境，使產權明晰得以保障；正確的治理模式，將降低經濟活動的交易成本，換句話說，只要

制度環境和治理模式得以合理化，合作區將存在一種內生的機制來促使資源配置自發趨于效

率。

（二）存在的問題

正如上述所言，良好的制度環境可保障產權明晰，正確的治理模式可極大減少交易成本；在

交易成本較小時，無論所有權的最初配置狀態如何，只要產權明晰，資源配置都可以自發趨

于最優效率。然而在推進跨境經濟合作區發展的實踐過程中，無論制度環境建設還是治理模

式選擇，都會存在一些問題，致使合作區內部分產權難以明晰，交易成本較高。

1.合作區內企業的產權明晰問題

不同于國內產權明晰，在跨境經濟合作區內，產權明晰需考慮國別因素對其影響；無論法律

意義上還是經濟意義上，源于兩國的企業在合作區內很可能有不同的境遇。產權明晰的主要

內容包括產權主體、主體權責、產權邊界和產權關系；在合作區內，這些方面呈現的問題不

O

首先，對私有企業而言，產權主體是清晰的；但對于國有企業而言，產權主體比較模糊，表

現出資本所有者和經營者均缺位的特點。不過，對多數待構建的跨境經濟合作區而言，其經

濟主體為私有企業，因此產權主體問題在合作區內為非主要問題

其次，產權主體的權責關系主要涵蓋所有權之間，所有權與經營權，經營權之間的權、責、

利關系（即各產權主體要行使自己的權利，履行自己的職責，同時也要讓自己的利益得到保

障）。在各自的國家中，各自擁有一套權責關系處理的規則；但在跨境經濟合作區內，各自

的處理規則會存在差異，甚至沖突，因此如何協調并統一好它們之間的處理規則，是合作區

內權責關系所需面對的主要問題。

再次，產權可橫向分解為使用權、收益權、處置權和讓渡權，縱向分解為出資權、經營權和

管理權，依據存在方式又可分為價值形態產權和實物形態產權等；若不同產權的邊界混淆不

清，就很難分清責和利，引起利益、責任糾紛，交易成本提高，最終降低市場的資源配置效

率。在跨境經濟合作區內，產權邊界問題主要體現在國別標準的不一，即使兩國的各自產權

邊界清晰，但界定標準卻往往存在差異，這種差異性的界定標準若無法得到統一，合作區內

的產權邊界依舊會陷入混沌狀態。

最后，產權關系是產權明晰的一個重要方面，產權關系涵蓋各類權利之間的關系，如出資權

與管理權或經營權之間的關系；類似于權責關系協調和產權邊界界定，在跨境經濟合作區

內，所需面對的問題也是因規則或標準不一致而導致的產權關系混亂。

綜上所言，跨境經濟合作區內產權明晰問題源于規則和標準的不一致，因此評價合作區的制

度環境是否完善，一個判斷方法為：在當前制度環境下，差異性界定標準和處理規則能否得

以統一。

2.治理模式選擇困境

對于跨境經濟合作區而言，確立正確的治理模式，將保證制度環境中的各級機構和政策有效

運行，最終達到降低交易成本的目的。然而，跨境經濟合作區是一種新型的國家間合作形

式，它有別于國內的治理模式探索，主要體現在兩方面：第一，國別不同，本國治理模式存

在差異，在合作區內，雙邊國家往往偏愛于那些已探索的并適合自身發展的治理模式；第

二，合作區內必須形成一種統一的治理模式。

對于完整主權國家而言，探索一種適合自身發展的治理模式是國家治理的首要任務。一般而

言，完整主權國家的政局穩定性、持續性越強，對適合自身發展的治理模式探索的程度越

高；在這一背景下，處于這一主權國家下的企業會不斷對自身做調整，以適應本國背景。在

摸索跨境經濟合作區的治理模式過程中，國家之所以偏好于適合自身發展的治理模式，主要

原因在于合作區內的治理模式偏離國內治理模式越遠，無論企業還是國家，都需耗費成本去

調整：以企業為例，當所耗成本高于其在合作區內的未來預期收益，它可能選擇放棄落戶合

作區。

跨境經濟合作區雖是一種新型的國家間合作形式，但在建設和發展過程中，它需要統一的治

理模式為其護航。合作區內的治理模式是非統一的，將很容易導致區域內的市場規則混亂，

規則變動頻繁，進而增加企業的交易成本。

通過上述分析，跨境經濟合作區在探索并最終確立治理模式的過程中，存在?一個“偏好與統

一”困境，即國家堅持自身已探索的治理模式（偏好）與跨境經濟合作區需要一種統一的治

理模式（統一）之間的矛盾。

3.合作區內的市場失靈

公共產品供給不足和市場處于非完全競爭狀態是跨境經濟合作區市場失靈的兩個重要表現。

不同于本國內，合作區內的市場失靈有其特殊之處，主要體現為如下幾方面。

公共產品一般由國家提供，部分公共產品的成本很高。以公路、鐵路等交通設施為例，跨境

經濟合作區的發展與交通設施建設密切相關，便捷的交通有助于拉近合作區與消費市場之間

的距離；由于合作區涉及跨境因素，交通設施的建設便不再取決于一個國家，如何規劃、如

何建設，由誰出資建設等問題，將成為合作區及周邊地區在提供交通設施這類公共產品時所

需面對的主要問題。簡而言之，這類成本高且必要的公共產品往往面臨“供給”難題。

在跨境經濟合作區建設初期，要素市場和產品市場往往不完善，這將導致中小型企業不愿意

在合作區內扎根。因為對中小型企業而言，在市場不完善的背景下，市場風險性高和波動性

頻繁，而中小型企業自身抗風險能力弱，除非未來預期收益足夠大，否則這些企業多持“觀

望”態度。因此，初期在合作區內扎根的企業多是大型企業或國有控股企業，這將很容易形

成一種局面：大型企業將很容易成為合作區內的雙邊壟斷企業，市場呈現嚴重的非競爭狀

態。

4.利益分配的問題

利益分配問題，關乎著跨境經濟合作區能否穩定地發展；國家之所以會推進跨境經濟合作區

建設，一個根本出發點是它能夠拉動邊境地區經濟發展。利益分配不合理，會滋生矛盾、引

發沖突，致使合作區無法穩定發展；利益分配合理（即“雙贏”），則加強國家之間的聯

系，合作區發展進入“快車道”。

總體而言，跨境經濟合作區的核心目標是利益分配下的資源配置效率提升，配置效率和利益

分配在合作區中能否統一地實現，直接關乎著合作區是否得以壯大。

（三）所需機制設計

機制設計的目的是實現核心目標，良好的機制設計可促使配置效率與利益分配之間形成一個

“良性循環”（通過摸索逐漸解決產權明晰、治理模式和市場失靈等問題，資源配置效率能

夠得到提升，總經濟利益增加，這將刺激國家的主動性，通過協商的方式以保證利益合理分

配；利益合理分配又會加深加快國家對產權明晰問題的摸索，進一步增加總經濟利益）。為

形成“良性循環”，需要依靠三類機制來實現：第一類機制為約束“自利性”機制，以解決

產權明晰和治理模式中的統一問題；第二類機制為補償機制，以解決巾場失靈問題；第二類

機制為適用性機制體系，以引導利益分配趨于合理。

1.約束“自利性”機制

對跨境經濟合作區而言，兩個國家的產權明晰標準和治理模式均存在差異。出于自身利益考

慮，每個國家都偏好于設置對本國有利的產權明晰標準和治理模式。顯然，這種“自利性”

的驅動力將阻止跨境經濟合作區形成一套統一的產權明晰標準和治理模式。因此，合作區需

要一種約束“自利性”的機制。

在本國內，“自利性”會驅動國家政府不斷摸索，建立符合本國發展的產權制度和治理模

式；但在合作區內，基于本國國情所探索出的產權制度和治理模式，可能不適合他國國情，

堅持自己的標準和模式，勢必會阻礙國家間合作，導致跨境經濟合作區發展滯緩。因此，可

否建立i種約束“自利性”的機制，使得國家不再過分堅持自己的制度和模式，轉而彼此讓

步、協商山?種對彼此相對有利的制度和模式呢？為探索這種機制，可從以下幾個方面來說

明。

首先，雙方國家渴求探索出這種機制，并愿意讓這種機制發揮作用?？缇辰洕献鲄^的做大

做強，必定惠及雙方國家；若雙方寸步不讓、堅持自己的標準和模式，跨境經濟合作區可能

就會無法發展，這是一個“囚徒困境”；反之，雙方互相讓步，合作區發展得以順利開展，

將開創一個“雙贏”局面。

其次，約束“自利性”機制是溫和的。并非所有的產權明晰標準和治理模式都存在不可調和

的差異，絕大部分的標準和模式雖有差異，但雙方都愿意妥協、，它們之間能夠找到一個“雙

贏”均衡點。因此，約束“自利性”機制不是一種強制性機制，而是一種溫和的、引導性機

制。

最后，這種約束“自利性”機制是一種自下而上的。國家層面可為跨境經濟合作區提供框架

性的產權制度和治理模式，但具體適用合作區發展的細則條文則需要基層機構在實踐過程中

不斷探索、出臺。約束“自利性”機制并不意味著限制雙方基層機構探索適合自身發展的標

準和模式，當細則性的標準或模式被探索出來后，應當在兩國之間進行協調，最終制定一種

相對“雙贏”的標準或模式。

2.補償機制

跨境經濟合作區及周邊地區的公共物品供給不足是其市場失靈的一個重要表現，特別是交通

設施建設，這直接影響著企業是否愿意在合作區內投資；然而，交通設施建設?般成本較

高，而涉及跨境的交通設施建設必定會有一個出資比例，如何設置一個合適的出資比例，直

接關乎合作區及周邊地區的交通設施建設。

若跨境經濟合作區雙方國家的經濟實力相近，出資比例相同是一個不錯的選擇；這種情形下

的交通設施供給問題比較容易解決，也不需要機制來促進它實現。若合作區雙方國家的經濟

實力相差很大，出資比例便成一個問題；這個問題主要體現在兩個方面：第一，依經濟學邏

輯，強國的出資比例應當更大，但問題是強國為什么要接受這一結果；第二，即便強國愿意

出資更多，但這一比例如何確定。為解決這一問題，可否設計出一種補償機制，使得強國愿

意高比例出資？這一機制可從以下幾個方面考慮。

首先，補償機制意味著強國高比例出資不是無償的，這是這個機制必須得以保證的。若強國

高比例出資得不到相應的補償，那么這種機制即便設計出來，它也很難發揮作用。補償的方

式有很多，可以耒來補償（如未來的利益分配過程中，強國獲取的份額更多一些），也可以

當期補償（如合作區內的行政機構或司法機構中，強國占有更多的席位，擁有相對較強的話

語權）。

其次，補償機制應是一種自發性的，存在內生驅動力來吸引強國主動高比例出資。比如補償

機制內可設計一個層級回饋制度（類似私人部門的績效工資），即強國相對出資比例有數個

級別，級別越高的給予相應的補償越豐厚，同時，這種補償機制也具有強制性，即無論當期

補償還是未來補償，都是能夠實現的。

總體而言，跨境經濟合作區內的其他市場失靈問題，類似于解決交通設施供給的方法，可通

過補償機制來處理。但由于問題很多，一種機制不是“萬金油”，需要不斷探索以尋找不同

的機制來解決它們。

3.適應性機制體系

相比較其他問題來說，利益分配問題更為復雜，因為它涉及國家層面、企業層面和個人層

面，單單想借助一種機制來解決利益分配問題，幾乎不可能。以企業為例，它們是跨境經濟

合作區發展的微觀主體，企業發展壯大，合作區也隨之繁榮。企業入駐合作區，核心目的就

是賺取更多利益，且總所得要高于其他區域；在一條價值鏈匕強國企業因掌握核心技術可

能獲取大量利益，弱國企、業則收益較少，這種不合理的利益分配格局將增加沖突發生的概

率。沖突一旦爆發，強國企業可能會蒙受損失，甚至損失達到一定程度后，它們可能會從合

作區內撤出。因此，對于跨境經濟合作區而言，解決好利益分配問題是重中之重。

在強國-弱國所構建的跨境經濟合作區內，就企業層面而言，最佳的合作方式是：雙方企業

能夠處在一條或多條價值鏈二，比如強國企業參與制造業（產業鏈下游），弱國企業參與原

材料加工業（產業鏈上游），由于弱國企業所發展的原材料加工業類似于一個完全競爭市

場，它們在市場內沒有太強的話語權，在市場規則下，強國企業必定會壓低這些初級加工物

的價格，致使利潤大量流入強國企'也。理論上，這里應當存在一種約束機制，雙方政府通過

協商應當在產業鏈上游設置一個最低價格，以保證弱國企業能夠獲得一定的利潤，同時強國

企業的積極性又不至于大幅度削弱。

同樣在此背景下，產業鏈下游保持高利潤率勢必會吸引強國其他同行企業，但先入駐合作區

的企業會自發形成“準入門檻”（比如先入駐的企業在合作區內聲譽更高，無論要素市場還

是產品市場，它都有潛在的優勢），這將阻止同行企業的進入。因此，合作區內應當設置一

種激勵機制，以鼓勵其他同行企業進入產業鏈下游，越多同行企業入駐合作區，產業鏈下游

的市場會逐漸趨于完全競爭狀態。在這種機制引導下，利益分配不合理格局會得到改善，且

產業鏈下游競爭性越強，這種局面的改善度越高。

通過上述分析，約束性機制和激勵性機制一定程度上都能夠解決企業層面的利益分配不合理

問題，而且每一類機制所適用的階段也有所差別（如約束性機制可適用于合作區發展初期，

市場規模較??；激勵機制則更適用于合作區發展中后期，市場規模較大），因此可以將這些

機制統稱為適應性機制體系。不難看出，單解決企業層面的利益分配問題就不止借助一種機

制，更不用說解決所有層面的利益分配問題，它需要更加復雜的實用性機制體系。

三案例研究

中緬瑞麗-木姐跨境經濟合作區地處中國西南，合作區兩邊的經濟發展水平相對落后，交通

等基礎設施建設不完善；但與此同時，合作區內的邊境貿易活動頻繁，中方制造業比較發

達，緬方自然資源豐富，勞動力成本低廉，將這一地區發展成為跨境經濟合作區，不僅充分

利用它們的優勢，而且可拉動雙方邊境地區的經濟發展，這是一個“雙贏”的規劃。

以橡膠產業為例，緬方的氣候環境適合橡膠樹大范圍種植，勞動力價格低廉，具有生產要素

的比較優勢；中方的技術條件和工業基礎較好，國內市場對橡膠相關產品的需求強，具有技

術和市場優勢。同時，從國家發展戰略來看，中國和緬甸都重視邊境地區經濟發展，希望借

助跨境經濟合作區的發展來拉動邊疆地區經濟、改善居民生活福利；為達到這一目的，雙方

政府已出臺大量相關政策以鼓勵產業發展。此外，橡膠產業的產'業鏈較長，發展長鏈產'也對

經濟拉動效應更加明顯，國家對這類產業的支持力度也更大一些。筆者將從兩個層次來分析

橡膠產業與跨境經濟合作區之間的關系。首先，從技術層次分析中緬邊境地區在整個橡膠產

業鏈上的位置；其次，由于邊境地區具有生產要素比較優勢（天然橡膠的供給）和靠近潛在

市場優勢（緬方對摩托車需求量大，引致輪胎高需求），我們以“天然橡膠-子午線輪胎”

產業鏈為例，分析中緬邊境橡膠產業的發展困境和原因。

（一）中緬邊境地區在整個橡膠產業鏈上的位置

整個橡膠產業鏈可分為上游（橡膠種植）、中游（橡膠加工）和下游（橡膠制品）三個部

分。其中，橡膠種植包括橡膠樹種植，膠水、杯膠和白片生產等；橡膠加工包括濃縮乳膠、

標膠、煙片、紿片膠、煙片復合和標膠復合等；橡膠制品則包括乳膠制品和干膠制品兩個大

類（參見圖12-2）o

圖12-2中緬邊境橡膠產業鏈示意

橡膠產業鏈的上游一一橡膠種植具有低技術、低附加值的特征。中緬邊境地區擁有橡膠種植

的天然優勢，由于橡膠種植對技術的要求較低，無論自己種植還是雇人種植，橡膠園的擁有

者只需對種植者簡單培訓，他們便擁有橡膠種植能力。一般而言，中緬邊境地區的天然橡膠

生產者多將膠水直接風干，制煉成杯膠或白片。

對橡膠產業鏈的中游一一橡膠加工而言，煙片復合和標膠復合對生產技術、生產設備和生產

環境的要求嚴格，中緬邊境地區的人力資本和技術層次很難滿足生產條件。濃縮橡膠所需的

技術較低，但中緬邊境地區具備生產濃縮橡膠能力的生產者較少。

在橡膠產業鏈的下游一一橡膠制品環節，相對干膠制品而言，乳膠制品中部分商品對生產條

件的要求較低，如普通手套、氣球等。干膠制品對生產技術要求較高，特別是實驗類膠管、

輪胎等，但一般鞋類膠所需技術較低，中緬邊境地區進行一定升級后，具備生產這些一般商

品的能力。

總體而言，從中緬邊境地區所掌握的生產技術和擁有的生產條件來看，該地區在整個橡膠產

業鏈上處于一個劣勢位置，它主要承擔上游和部分中游環節，這些環節的附加值較低，而諸

如輪胎等高附加值商品則不在此地生產。然而，中緬邊境地區具有資源稟賦優勢，同時由于

緬方對摩托車需求量高，中緬邊境地區對輪胎的需求高，進而使得中緬邊境地區具有“靠近

潛在市場”的優勢。

圍繞這一問題，下面將分析“天然橡膠-子午線輪胎”產業鏈上，中緬邊境地區的發展困境

和原因。

（二）中緬邊境橡膠產業的發展困境和成因

1.發展困境

中緬邊境的橡膠產業發展陷入困境，主要表現在上游鏈發展滯緩、中下游加工企業少和捕獲

的附加值低三個方面。

圖12-3中緬邊境橡膠產業發展困境

其一，上游鏈發展滯緩，緬方的天然原膠（橡膠）無法順利進入中方邊境地區，體現為兩

點：第一，緬方所種植的天然原膠經邊境進入中方的阻力較大：第二，緬方的天然原膠多直

接風干裝罐、“舍近求遠”地銷往中國東部沿海地區。天然原膠的銷路窄，“舍近求遠”所

引致的高昂運輸成本，將導致緬方種植戶不愿意種植橡膠，上游鏈發展滯緩。

其二，中下游加工企業少，橡膠產業的中下游鏈（子午線輪胎生產企業）包括混煉膠生產

商、半成品部件生產商、輪胎成品生產商和輪胎銷售商；目前，在中緬瑞麗-木姐跨境經濟

合作區及周邊地區沒有一家輪胎生產環節企業，有數量較多的輪胎銷售商。這一現狀的存

在，進?步惡化邊境地區天然橡膠銷售困境，滯緩上游鏈發展。

其三，中緬跨境經濟合作區在整個天然橡膠產業鏈上的附加值獲取較少，合作區內缺乏橡膠

中下游企業入駐，同時上游錢企業直接以原膠形式將天然橡膠銷往中國東部沿海地區，一則

原膠體積大、運輸成本高，二則原膠價格低，故而從整個合作區利益獲取來看，所獲附加值

較少。

2.成因

為脫離這一困境，制度環境和相關機制設計無疑是重中之重，好的制度環境和機制設計可使

橡膠產業發展內生化，即這一過程中存在一種內生的驅動力，使橡膠產業能夠依據市場規律

自然發展壯大。為改變制度環境、設計合理機制，需首先分析哪些因素導致中緬邊境地區的

橡膠產業發展滯緩。

（1）產權問題是企'山進行跨境經濟合作考慮的首要問題，中緬邊境地區的橡膠產、川鏈的培

育亦不例外。在中緬邊境地區，特別是緬方地區，制度環境相對惡劣，相關法律條例、規章

制度匱乏，橡膠產業鏈上的企業在這一區域內發展，產權是否得以明晰將是一個挑戰。由于

中緬跨境經濟合作區還處于摸索階段，區域內對產權界定的法律、規章，以及政府行政部門

如何建立、運作都是待議的。這一背景下，跨境經濟合作區在產權明晰問題上可能是一個

“爭議”之地；橡膠產業鏈二的企業是逐利的，即便合作區內存在高利潤率，產權無法得到

合法保護，企業依然會選擇放棄。因此，橡膠產業鏈的發展，前提是跨境經濟合作區產權得

以明晰。

（2）貿易壁壘的影響，增加橡膠產業鏈間的交易成本。以中方天然橡膠進口關稅為例，自

2007年以來，中國技術分類天然橡膠（包括標準膠、天然乳液和濃縮天然乳液）進口關

稅，經歷了一個“先降后升”的趨勢（見表12T）,這是一種波動趨勢；同時近幾年橡膠

價格大幅度卜.跌（天然橡膠期貨價格由2011年12月底的43500元/噸下.跌至2015年12月

底的10540元/噸），2016年以來其價格雖有上揚趨勢，但總體而言，天然橡膠的價格對種

植戶來說缺乏“誘惑性”。中方進口關稅稅率的波動，干擾緬方種植戶的預期，進而對“是

否擴大種植規模”決策產生一定影響（橡膠從種植到割膠需要7?