對集體協議單獨立法若干問題認識[摘要]伴隨中國經濟體制改革和市場經濟體制建立,勞動關系發生深刻變革,作為調整勞動關系關鍵法律制度——集體協商和集體協議制度得以在中國建立并得到快速發展,相關集體協議立法也逐步深入。但與集體協議推行實踐相比,集體協議立法卻相對滯后,現行法律中存在問題也暴露出來,阻礙了這一制度發展。所以,制訂單獨統一《集體協議法》勢在必行。本文著重敘述了集體協議單獨立法必需性和迫切性,探討了集體協議單獨立法可行性,并就以后集體協議立法需要深入完善問題提出了對應提議,同時,也就集體協議單獨立法后工見面臨挑戰,提出了對應對策。[關鍵詞]勞動關系調整集體協議平等協商立法工會一、集體協議單獨立法必需性和迫切性（一）中國市場經濟體制下勞動關系調整迫切需要集體協議制度自改革開放以來,中國勞動關系發生了巨大而深刻改變。伴隨多年來經濟結構調整和市場經濟深入深化,勞動關系展現出復雜多變、躁動不安且矛盾加劇特點,關鍵表現在以下方面:1.勞動關系市場化格局已基礎形成并逐步占主導地位.這首先表現在中國非公經濟快速成長壯大,在數量上和吸納就業人數上均大大超出國有企業,而在這些部門中勞動關系完全擺脫了計劃經濟印記,均根據市場化模式建立;其次國有企業改制使其產權制度尤其是國有企業職員身份發生了根本性改變,企業經營者與職員利益取向和差異日益顯著。這些均表明市場化勞動關系已經建立并將繼續深化,已逐步完成從計劃經濟向市場經濟過渡和轉型。2.用人單位與勞動者地位嚴重失衡,勞動者正當權益受到用人單位威脅和侵害。在市場化勞動關系中,用人單位本身就含有占有資本、崗位資源和管理優勢,在中國現在和相當長一段時期內勞動力嚴重大于求形勢下,這種優勢地位愈加突出,與勞動者弱勢地位形成鮮明對比。而雙方利益追求對立和不一致造成用人單位為實現其利益最大化往往利用其優勢地位壓制和侵犯勞動者正當要求和正當權益,勞動者為了生存大多選擇忍氣吞聲,致使形成惡性循環,造成勞動者地位愈加脆弱。這一點突出表現在多年來失業率不停上升,拖欠工資現象嚴重以及工傷事故頻發等很多方面。3.國有企業改制尤其是多年改制力度加大及不規范加劇了勞動關系不穩定。國有企業改制是中國國有經濟戰略性改組關鍵舉措。不過國有企業改制中身份置換直接使勞動者面臨失業、社會保障無著和生活水平驟降等風險。這些風險伴伴隨改制不規范而成為現實。突出問題是:改制分流方案不經職代會討論;在解除與職員勞動關系時未依法給予職員應有賠償;欠繳社會保險金,職員社保關系難以接續等。由此引發矛盾因為極難經過法律路徑處理,所以往往演變為群體性上訪、靜坐或釀成堵鐵路公路甚至自殺或她殺等惡性事件。4.收入差距拉大,廣大勞工階層不能共享社會經濟發展結果。改革開放以來,中國GDP和人均生活水平逐年大幅度增加,為8%,達成7.8%.而與經濟高速增加形成強烈對比是,部分勞動者收入不僅沒有伴隨經濟增加而提升,相反卻有所下降,這一現象較多出現在部分私營企業集中地方和經濟較發達地方。如深圳民工平均收入從20世紀90年代至今不僅沒有伴隨資本積累和經濟發展得到提升,反而不停下降。而形成此種收入格局關鍵原因是勞資雙方追求自己利益能力高度失衡。5.勞動爭議不停連續上升,大量信訪案件集中在職員與企業勞動關系矛盾,勞動關系不安加劇.自1994年中國開始建立市場經濟體制,勞動關系發生根本改變后,勞動爭議呈大幅度連續攀升態勢,且群體性勞動爭議增幅較快。據統計,1995年勞動爭議仲裁委員會共受理勞動爭議案件3.3萬件,包含勞動者人數,而勞動爭議受理總數首次突破20萬件,為22.6萬件,比增加了22.8%,增速為1999年以來最高水平,包含勞動者人數比增加31.7%,增幅一樣為1999年以來新高.上述數字只是依據法律路徑處理勞動爭議統計,因為經法律路徑處理爭議耗時過長,還有大量勞動爭議勞動者選擇信訪或其她非正常手段處理,造成社會極端不穩定。毫不夸張說,勞動關系矛盾已組成對中國社會穩定最大威脅和最嚴重隱患。6.中國現在勞動法治情況令人堪憂。這突出表現在以下方面:首先,立法缺失;中國即使在1994年頒布了勞動法及一系列法規和規章,但部分調整勞動關系急需關鍵法律如《勞動協議法》、《集體協議法》、《工資法》、《社會保險法》、《勞動爭議處理法》等還沒有出臺,即使已經有法律所覆蓋勞動者范圍也較窄,部分新興行業和非正規就業者還未被納入勞動法保護范圍,成為法律保護盲區。其次,勞動執法和司法無力;現在勞動執法機構人、財、物嚴重匱乏再加上沒有有效執法手段,使勞動執法難以發揮作用。中國現在還未建立強有力勞動爭議處理制度,勞動爭議案件必先經過仲裁才可訴訟,審理時間過長,大量勞動爭議不能立刻快速地經過法律路徑得以處理,迫使相當一部分勞動者不得不采取其她手段保護自己正當權益,嚴重影響了社會穩定。最終,用人單位勞動法律意識非常淡薄,不遵法現象十分普遍;用人單位不與勞動者簽署勞動協議,任意加班加點且不支付勞動者加班費,拖欠工資,勞動條件惡劣,不給勞動者上社會保險等違法行為十分突出。總而言之,中國勞動關系矛盾重重,勞動關系情況令人堪憂,而這些矛盾本質在于勞動者與用人單位力量和地位相差懸殊,僅依靠雙方自主調整只能使情況深入惡化,所以,急需多層次法律調整機制即宏觀、中觀和微觀機制給予規范和協調。其中宏觀機制即法律制度,中觀機制即集體協議制度,微觀機制即勞動協議制度。而在多層次法律調整機制中,因為法律只能要求最低標準,勞動協議更多表現用人單位單方意志,集體協議制度無疑成為協調勞動關系至關關鍵法律制度。這也是成熟市場經濟國家經過一百年實踐得出人類寶貴經驗和財富。（二）中國現有集體協議立法缺點和不足即使多年來中國集體協議立法有了較大發展。但伴隨中國集體協議制度推行,立法中存在問題也逐步暴露出來,這些問題包含:1.法律要求分散,過于標準,缺乏操作性,且法律之間要求不相一致。勞動法和工會法即使都要求了集體協議制度,但只包含到集體協議主體、內容、爭議處理等基礎內容。即使如此,勞動法和工會法要求也不甚統一,突出表現在簽署集體協議自愿或強制這一問題上。勞動法第33條要求:“工會能夠代表職員與企業簽署集體協議”,這一選擇性要求成為實踐中部分企業拒絕與工會簽署集體協議“法律依據”,不僅未起到促進集體協議制度發展作用,反而造成一定阻力。修改后工會法顯然意識到這一問題,取消了原有工會法中“能夠”,修改為“工會代表職員與企業簽署集體協議”,這即使較之前要求有所進步,但其表示較為含混。這勢必造成實踐中混亂。2.規章立法層次低,缺乏法律權威性。相關集體協議立法,現在中國關鍵有勞動和社會保障部頒布《集體協議要求》和頒布《工資集體協商試行措施》。這兩項均屬部委規章,在立法層次上處于較低層次,其效力低于法律、行政法規和地方性法規。集體協議作為調整勞動關系關鍵法律制度,僅由規章給予規范,不僅缺乏法律權威性,在實際推行中因為執法手段有限也難以得到落實實施。3.集體協議實施范圍過窄,缺乏對行業或產業以及地域集體協議要求。構建集體協商和集體協議、行業或產業及地域和企業多層次結構,使之形成一個對勞動者立體交叉保護網,既是市場經濟國家成功經驗,更是符合中國現實情況,切實發揮集體協議功效關鍵路徑。不過中國相關集體協議要求仍然停留在企業一級,對于區域和行業、產業層面集體協議沒有要求,即使多年也有部分地方對此進行嘗試,但缺乏對應法律依據。因為集體協議只能在企業一級展開,企業工會又與企業存在難以割舍依靠關系,集體協議形式化也就難以避免,這不能不說是立法上一個缺點。4.沒有明確集體協商和簽署集體協議責任。集體協議制度是一項法律制度,而沒有法律責任要求法律制度則無法成立。中國法律和規章對集體協商談判中企業責任沒有要求,《勞動法》第33條要求更給企業逃避集體協商提供了一條法律依據。《集體協議要求》即使要求了企業在收到集體協商要求無正當理由不得拒絕,但并未明確何種理由為正當或不正當,更未要求拒絕協商法律責任。至于企業在協商過程中應負擔其她責任以及違約應負擔責任則更沒有要求。這在相當程度上影響了這一制度權威性。（三）集體協議流于形式現象頗為嚴重集體協議制度即使近幾年在中國發展較快,取得了一定成績,但毋庸質疑是,集體協議流于形式問題相當嚴重。具體表現在以下方面:主體錯位;部分工會并未真正認識和擺正自己在集體協議中法律地位,顛倒了主體和代表關系,出現職員對集體協議毫不知情,工會自己確定協商代表和協商內容,自己與企業簽署集體協議,簽署后也不向全體職員公布情況。程序簡化;部分工會和企業重簽署輕協商現象十分普遍,集體協議文本也多是統一印制格式化文本,由企業經營者和工會責任人共同簽字上報了事,協商程序往往成為一個形式。內容空洞,照抄法律。實踐中集體協議照抄法律、法規要求較為多見,即使寫入部分內容也多是或作標準性要求,或避重就輕地將部分并不是職員關心和企業實際問題寫入協議中。據調查,在部分集體協議中,法律已經明確要求實體條款百分比均超出了50%.重簽署輕推行;實踐中,部分企業與工會只把這一制度作為一項上級部署任務和指標來完成,往往簽署了協議,上報了數字就大功告成,并未認真推行集體協議。集體協議形式化問題已嚴重影響了集體協議制度作用發揮。造成形式化原因是多方面,包含政治、經濟及工會體制等,但立法滯后與疲軟是其中不可忽略關鍵原因之一。二、集體協議單獨立法可行性（一）中國集體協議實踐為立法積累了寶貴經驗自1995年勞動法頒布實施以來,在總工會推進下,集體協議制度在中國得以快速展開。至底,共簽署集體協議67.29萬份,覆蓋企業121.4萬個,覆蓋職員1.035億人。其中:企業單獨簽署53.74萬份,覆蓋職員6706.67萬人。其中,公有制企業18.67萬個,職員4668.3萬人;非公有制企業27.32萬個,職員1293萬人。簽署區域性行業性集體協議共13.54萬份,覆蓋企業67.67萬個,覆蓋職員3641.6萬人。其中,簽署區域性集體協議9.52萬份,覆蓋企業54.27萬個,覆蓋職員2398.16萬人;簽署行業性集體協議4.02萬份,覆蓋企業13.4萬個,覆蓋職員1243.44萬人。開展工資集體協商、簽署工資專題集體協議企業29.31萬個,覆蓋職員3579萬人。建立各級三方協調機制5062個。實踐中部分富有發明性探索,不僅對集體協議立法提出了要求,更為集體協議深入立法積累了經驗。（二）《集體協議要求》和地方立法為集體協議統一立法發明了條件1.《集體協議要求》對集體協議立法發展。關鍵表現在:（1）擴大了集體協議內容。集體協議要求在勞動法列舉五項內容基礎上,將集體協議協商和集體協議內容深入擴展,把女職員和未成年工保護、職業技能培訓、勞動協議管理、獎懲和裁員這些與勞動者權益親密相關事項納入到集體協商和集體協議中;（2）要求了協商代表應推行職責和對協商代表保護方法。集體協議要求明確要求了協商代表應推行參與協商、接收質詢、提供情況、參與協商爭議處理、監督推行、維護秩序、保守秘密等多項職責。同時對職員協商代表給予了特殊保護;（3）細化了集體協商程序和集體協議簽署程序。集體協議要求依據多年來實踐,將集體協商程序分為要約、回應、準備、協商、中止、再協商等,并對集體協議簽署、變更和解除作了具體要求,使集體協商程序趨于完善;（4）明確了集體協議審查內容和程序。集體協議要求明確了集體協議報送后由勞動行政部門審查,并具體要求了報送主體、報送時間,審查內容和審查程序等,加強了政府對集體協議規范管理。（5）具體要求了集體協商爭議處理程序。集體協議要求對爭議處理程序作了對應細化,具體要求了協商爭議處理人員、處理程序,包含受理申請、調查情況、制訂方案、協調處理、制作協調處理協議書,為集體協議爭議處理制度深入完善奠定了基礎。2.地方立法對集體協議立法探索。為推行集體協議制度在各地發展,各地紛紛制訂了適應當地方情況地方性立法,截止,已經有16個省（自治區、直轄市）頒布了地方性集體協議法規,現在,又有2個省和2個市也出臺了集體協議法規,為集體協議性立法積累了寶貴經驗。地方立法在集體協議制度探索關鍵有以下方面:（1）集體協議制度建立。大部分地方法規都將集體協議制度作為企業應該建立法律制度,要求在企業中應該開展集體協商和簽署集體協議。這一要求是對《勞動法》第33條一個突破,極大地促進了集體協議制度推行;（2）職員協商代表產生。針對未建立工會企業職員協商代表產生有一定困難,有些地方要求由企業所在地地方工會或者產業工會指導下由職員民主推舉產生,并應該經企業職員代表或者全體職員過半數同意,確保了選舉職員代表可操作性和民主性;（3）規范了集體協商程序。大多數地方性法規都對集體協商程序作了較具體地要求,包含:協商要約提出、對要約回應及回應時間、協商專題確定、協商期限、協商中止等。這些要求較突出是,內容明確具體,并含有實際操作性。（4）嚴格了職員代表大會或職員大會討論經過程序。部分地方要求職員代表大會或者職員大會討論集體協議草案,應該有三分之二以上代表或者職員出席。有職員代表半數以上或者全體職員半數以上同意,集體協議草案即獲經過。集體協議草案未獲經過,雙方代表應該重新協商修改;（5）明確了對協商代表保護方法及協商代表職責。部分地方要求,企業不得因協商代表推行職責而給予不公正待遇。企業經濟性淘汰人員,協商代表有優先保留工作權利。同時也要求了協商代表應該推行義務,即搜集反應職員意見,代表和維護職員權益并向對方如實提供相關情況和資料,對其中屬于法律、法規要求應該保密或者屬于企業商業秘密,不得泄密、失密,接收職員咨詢和監督;（6）要求了法律責任和違約責任。為確保集體協議簽署和推行,很多地方都對違反集體協議要求行為及其法律責任和違約責任作了明確要求。違法行為關鍵包含:拒絕或者拖延簽署集體協議;不實施集體協議約定勞動標準或者其她事項;不提供或者不如實提供簽署或者推行集體協議所需真實情況和資料;不妥變更或者解除職員一方代表勞動協議;集體協議文本不按時報送勞動保障部門審查。如企業有上述違法行為,由勞動保障行政部門責令限期更正,逾期不改,處二千元以上一萬元以下不等罰款;對直接負責主管人員和其她直接責任人員處一千元以上五千元以下不等罰款;（7）明確了集體協議爭議及處理路徑。很多地方細化了因簽署集體協議發生爭議內容和程序,因簽署集體協議發生爭議,雙方協商處理不成,由主管勞動保障部門組織相關各方協調處理,并應該自受理之日起30日內結案。因特殊情況需要延期,經關鍵責任人同意能夠延長15日,并向爭議雙方書面說明延期理由。三、集體協議單獨立法需深入完善內容即使《集體協議要求》和地方性立法作了有益嘗試和探索,但作為調整勞動關系關鍵法律制度,集體協議制度在形式上需要以法律或行政法規制訂,以提升立法層次,在內容上需要吸搜集體協議要求和地方立法經驗在多方面加以完善。針對現行集體協議立法存在問題,以后立法應著重從以下方面進行完善:1.立刻制訂專門集體協議法律或法規,提升立法層次。作為市場經濟條件下調整勞動關系關鍵法律制度,專門集體協議法律或法規制訂出臺顯得尤為迫切。從市場經濟國家發展看,很多國家逐步認為集體協議制度關鍵作用不僅僅是保護雇員,而是在充滿擔心、利益對立環境中,發明一總體合理勞動生活制度,反應在立法上立即集體協議或是單獨立法或制訂集體勞動法,如德國、日本。即使英美法系國家沒有專門立法,但集體談判制度在規范勞動關系上負擔了關鍵角色。中國屬大陸法系國家,秉承是成文法立法傳統,加上集體談判制度在中國還屬于建立早期,勞動關系雙方地位極不均衡,需要借助法律和政府強制力和引導加以推行,所以,制訂統一集體協議法勢在必行。2.建立多層次集體談判結構。中國現在法律要求中,只要求了企業一級集體談判,對行業、產業等層次集體談判沒有要求。從各國要求和實踐看,即使側關鍵有所不一樣,但多層次集體談判結構是其共同選擇。考慮到中國企業工會現在情況,企業工會與企業在多方面還存在著較為親密及依靠關系,具體表現在工會主席產生、工會主席待遇、工會主席勞動關系以及工會經費撥繳等多方面。這決定了在現在情況下,企業工會難以以獨立和平等身份與企業進行平等協商,簽署集體協議,即使簽署也多是形式化集體協議。實施多層次談判結構能夠使企業工會相對超脫,在區域、行業或產業層次,由區域、行業或產業一級工會代表其所覆蓋企業職員與對應雇主組織平等協商,簽署集體協議。因為工會與企業不存在依附關系,雙方地位平等,從而能夠避免集體協商和集體協議走形式問題,使集體協議制度充足發揮其效能。具體能夠采取下列做法:在中小企業較多地域和行業可實施區域級或行業級談判,也能夠實施多個企業工會或職員代表與雇主聯合談判;在大中型企業則以企業級談判為主。這不僅需要我們轉變以往重視地方工會、忽略行業產業工會觀念和工作方法,大力加強行業、產業工會組織建設,同時還需要培育對應雇主組織。待集體協議制度在中國全方面推行,工會體制改革基礎完成,工會在企業中能夠以平等獨立身份與企業協商談判時,再在企業層面全方面鋪開,集體協議制度作用才能真正顯現出來。所以,以后集體協議立法應對區域、行業或產業集體談判進行具體要求,以構建一個多層次集體談判結構。3.重視談判內容實效性。現在中國集體協議突出問題是協議條款大多千篇一律,內容空泛而且包羅萬象,照抄法律現象比較普遍。以后立法在協商內容上應著重強調協議實效性:首先,應明確要求在包含勞動者切身利益事項上,如工資、工時、勞動紀律與獎懲、休息休假、解聘等,企業必需與工會進行協商簽署集體協議;其次,對企業或行業突出問題進行單項談判和簽署單項協議,如工資協議、生產定額協議、工時協議、安全衛生協議等;第三,在企業級談判中,尤其是相關工資和定額協議,應根據勞動者工作性質進行分門別類談判,區分不一樣工種和不一樣崗位,使集體協議覆蓋不一樣層次勞動者,以使協議內容含有針對性。4.明確集體協商談判中雇主責任。沒有法律責任制度嚴格說并不能成為一項法律制度,在中國勞資力量嚴重失衡情況下,假如對企業在集體談判中行為不加以約束,則不能從根本上改變力量失衡情況。能夠借鑒其她