關于落實“上海2035”，進一步加強戰略預留區

規劃和土地管理的通知

（征求意見稿）

各區政府、各管委會：

為應對城市未來發展的不確定性，實現“底線約束、內涵發

展、彈性適應”的發展模式，《上海市城市總體規劃（2017-2035

年）》（以下簡稱“上海2035”）明確提出建立空間留白機制，結

合市域功能布局調整進行戰略空間留白。為實施好“上海2035”，

進一步完善空間留白機制，加強戰略預留區的規劃和土地管理，

現將有關事項通知如下：

一、充分認識空間留白的重要意義

在國家新型城鎮化戰略指導下，上海已從以增量擴張為主的

增長型規劃轉入了以提質增效為主的轉型發展新階段。在新發展

理念的指導下，“上海2035”通過劃定戰略預留區，建立空間留

白機制，遠近結合、留有余地，為未來發展留足稀缺資源和戰略

空間，針對不可預期的重大事件和重大項目做好應對準備，針對

人口變化的不同情景調控土地使用供需關系，對于實現資源環境

緊約束背景下的城市可持續發展具有重要意義。

二、準確把握戰略預留區規劃土地管理的工作原則

堅決貫徹新發展理念，按照推動高質量發展、創造高品質生

活的要求，全面轉變城市發展模式，在落實“底線約束、內涵發

展”的同時，強化“彈性適應”。

（一）突出管理工作重點。強化規劃引領作用。嚴格落實“上

海2035”戰略預留區規劃要求，科學劃定規劃控制線。積極應

對城市未來發展不確定性，強化動態評估、戰略研究和規劃儲備，

根據發展需求適時啟動戰略預留區的規劃編制和實施。在戰略預

留區整體功能定位尚未明確時強化規劃和土地預控管理，堅持綠

色低碳發展，避免“二次拆遷”和“大拆大建”，為城市長遠發

展做好準備、創造條件。強化政府的土地調控能力。對戰略預留

區內的低效用地及時予以騰退，抓好土地儲備和整理工作，加強

戰略預留區的土地保障。強化生態環境綜合治理。抓好戰略預留

區內違法用地和違法建筑的監督和查處工作，結合產業結構調整

和污染防治攻堅要求，做好污染土地的生態修復工作，改善戰略

預留區生態環境。

（二）落實精細化管理要求。處理好規劃預控和企業正常發

展的關系。保障現狀合法依規企業的正常生產經營，發揮好規劃

預控政策對企業合理預期引導作用，明確現狀優質項目的改擴建

路徑，保障現有土地使用權利人的合法權益。處理好剛性控制和

彈性管理的關系。對于綠化、交通、市政等生態環境、基礎設施

建設和涉及城市安全等不影響長遠發展的建設活動在管理上適

當保留靈活性和兼容性。處理好分區、分類管理的關系。對于中

心城、沿長江干流及黃浦江1公里范圍內的重點區域按照城市長

遠發展導向和生態環境保護要求進一步嚴格管理，對于不同類型

建設項目實行差別化管理。

（三）完善管理體制機制。建立市級為主、市區協同的管理

體制。戰略預留區統一由市政府管理，強化市級相關部門組成的

聯席會議在戰略預留區規劃啟動中的作用，明確區級政府的監督

管理責任。強化專業部門作用，深化部門協同機制。由市經濟信

息化部門會同市發展改革部門、市規劃資源部門、市生態環境部

門、市科技行政部門，從地均產出、水耗能耗、環保要求以及對

戰略預留區空間整體性的影響等方面進一步嚴格要求，并由市經

濟信息化部門牽頭按照優質項目標準進行認定。完善全過程管理

體系。建立戰略預留區規劃啟動機制。完善過渡期內規劃編制、

項目建設、土地儲備的全過程管理體系，加強對戰略預留區規劃

建設管理的監督檢查。

三、深化戰略預留區的空間落地

結合市域功能布局調整，“上海2035”在規劃城市開發邊界

內明確對空間留白的規劃引導和落地，劃定戰略預留區，主要包

括規劃市級重點功能區及周邊拓展地區、現狀低效利用待轉型的

成片工業區，以及規劃交通區位條件發生重大改善的地區等。全

市共劃定戰略預留區總面積不小于200平方公里，確保未來重大

事件、重大項目建設落地。

各區政府在區總規、新市鎮總規、單元規劃編制中應對全市

劃定的戰略預留區進一步深化落實。戰略預留區總體規模不減

少，總體布局不作重大調整，具體邊界可根據實際情況作微調。

根據經批準的各層次規劃成果形成的戰略預留區控制線納入規

劃土地管理審批系統，原則上以新市鎮總規、單元規劃劃定的戰

略預留區控制線作為規劃土地管理的依據，新市鎮總規、單元規

劃未覆蓋的地區以區總規劃定的控制線為依據，區總規也未覆蓋

的地區以全市總規劃定的控制線為依據。

如需對戰略預留區控制線作調整，由各區政府向市規劃資源

部門提出申請，經審核確認后予以調整。調整方案應符合戰略預

留區劃定的基本要求并經專題論證。在總體規劃實施過程中，如

發展條件發生改變造成未來功能定位和用地性質不確定的區域

可新增納入戰略預留區予以管控。

四、建立戰略預留區規劃啟動機制

根據“上海2035”，戰略預留區統一由市政府管理，并建立

規劃啟動機制。在動態評估的基礎上，開展規劃研究工作，經市

規劃委員會審議，對符合城市總體規劃的功能導向和布局要求

的，由市級相關部門會同相關區政府依法合規對戰略預留區啟動

規劃編制、審批和實施管理。

戰略預留區塊可以整體啟動或者部分啟動。啟動步驟如下：

（一）選址論證。根據重大事件、重大項目實施要求，由相

關區政府或市規劃資源部門提出項目用地需求和選址要求，對涉

及戰略預留區塊開展用地條件評估。

（二）用地申請。由市規劃資源部門根據論證情況向市發展

改革部門、市規劃資源部門、市經濟信息化部門、市生態環境部

門、市科技行政部門、市住房城鄉建設管理部門等相關部門組成

的聯席會議提出戰略預留區規劃啟動申請。

（三）征詢意見。由市規劃委員會組織專家委員會審議，并

由市級聯席會議征詢市級相關部門意見。

（四）審核認定。由市規劃資源部門根據專家和市級聯席會

議意見進行審核，報請市政府批準同意。

對于區域發展條件成熟的戰略預留區，經市政府同意啟動

后，由市規劃資源部門會同相關區政府依法合規開展規劃編制、

審批和實施管理。規劃批準后對涉及的戰略預留區塊予以調減，

不再作為戰略預留區進行管理。

五、優化戰略預留區過渡期規劃和土地管理

根據“上海2035”的要求，戰略預留區實施過渡期管控政策，

戰略預留區內的現狀建設用地，在不影響長遠戰略發展的情況下

可以繼續使用，除完善生態環境和基礎設施配套以外，原則上不

得進行大規模改建、擴建和新建。

（一）規劃編制管理。過渡期內，戰略預留區已批控制性詳

細規劃中止實施。過渡期內，除下列情形外暫停區域內規劃的編

制和審批：

1.綠化、交通、市政等生態環境、基礎設施以及涉及城市安

全的項目可以根據需求開展專項規劃編制或控制性詳細規劃局

部調整。

2.對于中心城、沿長江干流及黃浦江1公里范圍以外的戰略

預留區內現狀項目所在地塊，為產業升級、技術改造提出擴建需

求的，在符合產業發展導向、地區規劃控制、環境保護要求、不影

響相鄰地塊合法權益的基礎上，采取“一事一議”的方式，經區

政府同意，并由市經濟信息化部門會同市發展改革部門、市規劃

資源部門、市生態環境部門、市科技行政部門等相關部門按照優

質項目標準聯合認定后，允許按規定組織編制或調整控制性詳細

規劃。

（二）建設項目管理。過渡期內，除下列情形外，暫停辦理

戰略預留區內各類項目的規劃和土地管理手續：

1.綠化、交通、市政等生態環境、基礎設施以及涉及城市安

全的項目可以按照規劃進行土地供應和項目建設，并按規定辦理

有關規劃和土地管理手續。

2.戰略預留區內，在本通知印發之日前已合法取得工程規劃

許可證的項目可以按批準的許可證繼續建設，按規定組織竣工驗

收、核發登記證書。允許按程序審批臨時用地規劃許可，允許進

行危房改建、翻建。

3.對于戰略預留區內的現狀企業，在符合產業發展導向、地

區規劃控制、環境保護要求、不影響相鄰地塊合法權益的基礎上，

允許進行以下項目建設，并按規定辦理有關規劃和土地管理手續：

（1）在不超過不動產登記證明記載的建筑面積范圍內進行

技術改造、改建。

（2）中心城、沿長江干流及黃浦江1公里范圍以外的戰略預

留區內的現狀項目，采取“一事一議”的方式，經市經濟信息化

部門會同相關區政府按照優質項目標準認定后，在符合2018年6

月15日前已合法取得的出讓合同約定的規劃設計條件下，進行翻

建、擴建、新建。

（3）中心城、沿長江干流及黃浦江1公里范圍以內的戰略預

留區內的現狀項目，采取“一事一議”的方式，經區政府同意，

并由市經濟信息化部門會同市發展改革部門、市規劃資源部門、

市生態環境部門、市科技行政部門等相關部門按照優質項目標準

聯合認定后，在符合2018年6月15日前已合法取得的出讓合同約

定的規劃設計條件下，進行翻建、擴建、新建。

（4）涉及編制或調整控制性詳細規劃的，按照本通知要求，

經市經濟信息化部門會同市發展改革部門、市規劃資源部門、市

生態環境部門、市科技行政部門等相關部門聯合認定，并編制或

調整控制性詳細規劃后，按照規劃進行擴建。

（三）土地儲備管理。過渡期內，允許辦理土地儲備相關的

規劃和土地管理手續。收儲土地可以用于臨時綠化等，具體按照

《上海市土地儲備辦法》的規定辦理相關手續。

六、加強戰略預留區監督管理

各區政府應對戰略預留區內的低效用地采取差別化的管理

措施及時予以騰退，加快推進戰略預留區土地儲備。加強戰略預

留區內生態環境綜合治理，強化環境監測和執法，改善戰略預留

區的生態環境。積極運用網格化監督管理機制，加大對“五違”

現象的執法監督力度，重點查處違法用地和違法建筑。定期對戰

略預留區進行整體評估，根據評估結果優化戰略預留區規劃和土

地管理措施。

市規劃資源部門應對各區戰略預留區規劃建設是否遵照本

通知有關程序的執行情況進行監督檢查，并將監督結果納入各區

規劃資源部門年度考核范疇。

以上是關于進一步加強戰略預留區規劃和土地管理的相關工

作要求。本通知自2023年7月1日起施行，有效期至2028年6月

30日。

關于《關于落實“上海2035”，進一步加強戰略預留

區規劃和土地管理的通知》的修訂起草說明

為實施好《上海市城市總體規劃（2017-2035年）》（以下簡

稱“上海2035”），做好戰略預留區規劃和土地管理工作，我局

于2018年制定的《關于落實“上海2035”，進一步加強戰略預

留區規劃和土地管理的通知》（滬規土資規〔2018〕3號）將于

2023年6月30日到期。按照規范性文件評估清理工作要求，我

局會同有關部門對該文件進行修訂，現將有關情況說明如下：

一、文件定位

在國家新型城鎮化戰略指導下，上海已從以增量擴張為主的

增長型規劃轉入了以提質增效為主的轉型發展新階段。在新發展

理念的指導下，“上海2035”通過劃定戰略預留區，建立空間留

白機制，遠近結合、留有余地，為未來發展留足稀缺資源和戰略

空間。為實施好“上海2035”，加強戰略預留區的規劃和土地管

理，需通過規范性文件明確戰略預留區相關管理要求和內容。

二、起草過程

根據“上海2035”的要求，在會局法規處等部門意見的基

礎上形成了征求意見稿，現征求各方面意見。

三、主要修訂內容

（一）更新相關機構名稱

相較于原文件印發時，“市規劃國土資源局”已變更為“市

規劃資源局”，“市環保局”已變更為“市生態環境局”。

具體修改，即將文件中的“市發展改革委”改為“市發展改

革部門”、“市經濟信息化委”改為“市經濟信息化部門”、“市科

委”改為“市科技行政部門”、“市規劃國土資源局”改為“市規

劃資源部門”、“市環保局”改為“市生態環境部門”、“市住房城

鄉建設管理委”改為“市住房城鄉建設管理部門”。

（二）文件修訂時點需對規范性表述所做的更新

文件第二部分“二、準確把握戰略預留區