公共數據開發利用模式探索與發展趨勢報告聯合發起單位：中國市場學會中央財經大學中國互聯網經濟研究院華南師范大學法學院數字政府與數字經濟法治研究中心數據要素社中國聯通智能城市研究院中國電信智慧城市研究院杭州數據交易所數據要索社編委會學術指導專家：夏杰長、高富平、歐陽日輝、洪巖青主編：馬顏昕、熊婷、王鵬聯合發起單位：中國市場學會、中央財經大學中國互聯網經濟研究院、華南師范大學法學院數字政府與數字經濟法治研究中心、數據要素社、中國聯通智能城市研究院、中國電信智慧城市研究院、杭州數據交易所其他參編單位：中電云計算技術有限公司、大箴(杭州)科技有限公司、深圳數據交易所、武漢浮木科技有限公司、北京瀛和律師事務所數據要素中心、廣州數據集團、浙江省智慧城市促進會、杭州國際數字交易聯盟、浙江移動數智科技有限公司、十方數據產業(山東)有限公司主要參編人員：張云飛、張敏、孫亮、武通、李帥崢、申奇、楊羽茜、申冠生、應琦、胡雷、劉晨辰、宋超、楊仁慧、羅璇、楊奎祥、楊軻、劉逸哲、趙秋博、楊紹琛、古亮、王冠、翁杰、郭翔如、陳雙、黃迪、黃希淇、張鈺婉、張家姻、劉國慶、葉展均、張菊芳、劉曉峰、左禹澤、李安國、邱婧、謝琴超、鄭超數據要索社 11.1.公共數據的概念 11.2.公共數據的分類 3 4 4 51.3.3.稀缺性 51.3.4.權益相對清晰性 71.4.公共數據的價值釋放路徑 8 9 91.4.3.數據產品化 1.4.4.數據要素化 2.1.公共數據開發利用實踐基礎 2.2.政策引領公共數據開發利用逐步推進 2.2.1.公共數據開發利用的中央立法與政策 2.2.2.公共數據開發利用的地方立法與政策 2.3.公共數據開發利用理論基礎 2.4.公共數據開發利用制度基礎逐步形成 3.1.我國公共數據共享的現狀 3.1.1.政策背景 3.1.2.政務數據資源目錄 3.1.3.政務數據共享平臺 3.2.我國公共數據共享的典型模式 3.2.1.模式一：物理匯聚、集中服務 3.2.2.模式二：邏輯匯聚、分散服務 3.2.3.模式三：集中分散相結合、支持多種服務模式 3.3.我國公共數據共享的典型案例 3.3.1.平臺建設：江西上栗“一體化平臺”匯聚多方數據 383.3.2.江蘇省鹽城市政府信息資源中心二期 3.3.3.江蘇省數據治理與數據共享交換平臺 3.4.我國公共數據共享存在的問題 3.4.1.政府部門間數據共享積極性和主動性不足 3.4.2.數據共享制度體系建設尚不完善 3.4.3.數據多跨融合共享能力有待提升 3.4.4.面臨數據安全風險挑戰 4.1.我國公共數據開放的現狀 4.1.1.政策背景 4.1.2.公共數據開放平臺 4.1.3.開放數據集的數量和質量 4.2.我國公共數據開放的典型模式 4.2.1.整體授權開放模式 4.2.2.分領域授權開放模式 4.2.3.依場景授權開放模式 4.3.我國公共數據開放的典型案例 4.3.1.杭州數據交易所一體化運行 4.3.2.上海數據交易所“公共數據專區” 4.3.3.廣州依托公共數據運營平臺結合已放開公共數據開發數據產品 4.3.4.濟南全國首個公共數據可信流通基礎設施 4.4.我國公共數據開放存在的問題 4.4.1.公共數據開放法規政策體系存在缺口 數據要索社4.4.2.公共數據開放供需對接程度不深 4.4.3.公共數據開放產品服務開發仍需升級 4.4.4.數據開放平臺建設 4.4.5.開放質量與開放協同仍需優化 4.4.6.數據安全和隱私保護問題 5.1我國公共數據授權運營的現狀 5.1.1.政策背景 5.1.2.地方建設運營主體 5.1.3.公共數據授權運營平臺 5.2.我國公共數據授權運營的典型模式 5.3.我國公共數據授權運營的典型案例 5.3.1.整體授權運營模式：上海市 5.3.2.分級授權運營模式：福建省 5.3.3.分領域授權運營模式：北京市 5.3.4.依場景授權運營模式：杭州市 5.4.我國公共數據授權運營的典型場景 5.4.1.公益性應用 5.4.2.商業化應用 數據要索社5.5.我國公共數據授權運營存在的問題 5.5.1.制度規范建設仍需強化 5.5.2.數據供需對接有待提升 5.5.3.應用場景挖掘尚不充分 5.5.4.收益分配制度仍不完善 6.1.政策驅動：完善的政策規則體系適配公共數據發展 6.2.價值倍增：加速推動公共數據要素市場化價值化 6.3.創新突破：全面釋放主體創新活力發揮示范效應 6.4.聚焦運營：深化規范透明多元發展的運營新范式 6.5.數實融合：數智化轉型提速深度賦能產業創新升級 6.6.繁榮生態：政產學研協同聯動共促可持續健康發展 6.7.安全發展：夯實安全合規基礎保障高效流通利用 1數據要索社第1章公共數據概述1.1.公共數據的概念公共數據，是指各級政務部門與企事業單位依法履職或提供公共服務過程中產生的數據。公共數據作為數字經濟、數字政府的關鍵要素，既可以支撐公共服務主體的公共管理活動和公共服務決策行為，同時也可以為整個社會提供公共可重用的數據資源',是國家重要的基礎性戰略資源，具有巨大的價值潛力。在國家層面，我國尚未對公共數據進行單獨立法，中央立法層面亦尚未對公共數據的概念作出明確規定。直至2021年，中央立法層面對于公共數據的界定才初步清晰，其范疇相對狹義與保守，且中央層面較少使用公共數據概念，而是使用與公共數據相關性較強的政務數據。而后，公共數據的概念界定具有內容擴張且逐漸泛化的趨勢。各地地方立法層面對公共數據的概念界定進行了一定的擴展。如《深圳經濟特區數據條例》通過列舉方式，將“提供教育、衛生健康、社會福利、供水、供電、供氣、環境保護、公共交通和其他公共服務”的公共服務事業單位和企業在進行公共服務過程中產生的數據也納入公共數據范圍。1高富平：《構建數據分類分級確權授權機制》,載中華人民共和國國家發展和改革委員會網https://ww/xxgk/jd/jd/202212/t202數據要索社2024年12月，國家數據局在《數據領域名詞解釋(第一批)》中對公共數據作出官方界定：公共數據，是指各級黨政機關、企事業單位依法履職或提供公共服務過程中產生的數據。'該名詞解釋仍非正式立法，而是具有指導性和規范性的政策文件，旨在為社會各界提供統一、權威的參考標準。其意味著公共數據至少包含“黨政機關”“企事業單位”兩種主體在“依法履職”或提供“公共服務”兩種行為過程中產生的數據。2但是，“黨政機關”“企事業單位”自身的范圍如何界定，“依法履職”或者“提供公共服務”又該如何理解，仍然值得思考與商榷。共享與開放是公共數據制度的核心目的。現有地方立法與規定對于公共數據界定的拓展有其合理性，但是不夠精準，大多數領域過于寬泛，少數領域又未能完全覆蓋。因此，將一個數據定性為法律意義上的公共數據，應當符合一定的前提條件，以滿足這種公共負擔施加的正當性。這樣的前提條件可以從實體和程序兩個層面予以討論。公共數據界定的實體要件可區分為職權性、依賴性、支持性、基本性與意志性五類。如果一項數據構成公共數據，需要滿足其中至少一類情況。其次，還必須滿足一定的程序要件，也即命名。程序要件一方面具有獨立的程序價值，另一方面也可以在實體要件含糊不清時2王源：《什么是公共數據?》,載微信公眾號“北大法寶智慧法務研究院”,2024年04月19日。3數據要索社成為證明公共負擔正當性達成的一個標準。比如意志性這一實體要件達成的情形，可以通過行政協議簽訂等程序性事件予以證明。所以，當一項數據同時符合實質要件與程序要件要求時，可定性為公共數據。1.2.公共數據的分類從來源主體看，公共數據主要可歸納為五種類型(如圖1所示):公共數據圖1公共數據的五種類型一類是政務數據，即黨委、人大、政府、政協、法院、檢察院等政務部門依法履職過程中采集、獲取的數據；二類是具有公共職能的公共企事業單位，在提供公共服務和公共管理過程中產生、收集、掌握的各類數據資源，如教育醫療數據、水電煤氣數據、交通通信數據、民航鐵路數據等；4數據要索社三類是由政府資金資助的專業組織在公共利益領域內收集、獲取的具有公共價值的數據，如基礎科學研究的數據；四類是具有公共管理和服務性質的社會團體掌握的與重大公共利益關切的數據；五類是涉及公共服務領域的其他數據來源，如其他社會組織和個人利用公共資源或公共權力，在提供公共服務過程中收集、產生的涉及公共利益的數據。1.3.公共數據的特性1.3.1.權威性就公共數據的持有主體而言，其依據相關法律法規所賦予的公共管理服務職能合法合規地獲得數據關聯主體的特定數據，具有法定賦予的公信力和權威性。2其涵蓋范圍廣泛，主要包括政府部門、各類公共企事業單位等主體。比如，政府部門作為公共事務的主要管理者和服務提供者，憑借其依法履行職能的職權性以及公共資源調配能力，掌握的數據資源占據全社會數據資源總量的80%左右3,在公共數據管理中占據關鍵地位。而公共企事業單位等主體則在其特定的業務領域內，依據專業技術與1中國軟件評測中心：《公共數據運營模式研究》,載《軟件和集成電路》2022年第6期。2吳志剛：《公共數據多重權責關系的辨析》,載微信公眾號“數字經濟雜志”,2024年5月7日。3孟慶國：《以公共數據治理為抓手，加快推動數據基礎制度的構建與完善》,載中華人民共和國國家發展和改革委員會網2022年12月21日，/xxgk/jd/jd/202212/t20221220_1343707.5數據要索社運營規范產生和管理相關數據，其通過長期的行業實踐與合規運營建立起一定的公信力。此外，公共數據的質量較高，權威性進一步彰顯。公共數據的全生命周期管理流程，即從公共數據的采集、存儲、使用、加工、傳輸、提供直至開放環節，均須遵循一系列嚴格的業務規范和標準，以確保公共數據的準確性和嚴謹性。1.3.2.系統性公共數據體系龐大但內部層次分明，呈現體量大、質量高、體系完整等特點。在數據采集層面，公共數據為多源數據的廣泛匯聚，涵蓋政府部門、公共機構、社會組織等不同主體所產生或持有的各類數據，規模體量龐大；公共數據來源具有明確的規劃與統籌，并非零散、無序的收集，具有一定的系統性。在數據組織方面，公共數據的系統性表現為依據特定的分類標準與邏輯框架對數據進行結構化整理，建立數據目錄體系與元數據管理機制，形成層次分明、條理清晰的數據組織結構。在公共數據開發利用環節，公共數據開放利用與授權運營呈現的是一個復雜的、動態的系統性過程，涵蓋數據加工處理、確權授權、流通定價和收益分配等關鍵環節，'多層次、系統化地對公共數據進行開發利用。1.3.3.稀缺性1孟慶國、王友奎、王理達：《公共數據開放利用與授權運營：內涵、模式與機制方法》,載《中國行政管理》2024年第9期。6數據要索社作為高質量的數據資源，公共數據具有稀缺性。其稀缺性主要表現為資源屬性層面的稀缺性和價值維度的稀缺性。一方面，數據從無價值的原始狀態轉化為具有使用和交換價值的數據要素過程復雜，確權、定價與交易流轉難題重重。數據雖可海量生成，但未經處理的原始數據缺乏直接價值，并非稀缺資源。公共數據作為一種高質量的數據資源，其稀缺性源于生成過程的高成本投入。部分公共數據的產生還具有壟斷性和排他性，如公安領域的公共數據，由于與國家安全與個人隱私關聯性較強，只允許特定部門或機構訪問',公共數據市場供應受限，稀缺性進一步凸顯。另一方面，公共數據的價值潛能大。公共數據的有效利用能夠產生廣泛的正向溢出效應。根據麥肯錫測算，我國公共數據開放的潛在價值高達10萬億至15萬億元。2公共數據涵蓋政治、經濟、社會、文化與生活等多領域，應用場景多元化且與現實聯系緊密，價值密度較高，具有較高的開發利用價值。正因為公共數據的價值潛力大，公共數據的持有主體將公共數據視為一種可視化資產，主動分享與開放的意愿不強，并對公共數據采取多種保護措施，限制他人的使用。這些限制使得公共數據呈現稀缺性特性。31中國信息通信研究院：《數據價值化與數據要素市場發展報告(2024年)》,2024年9月26日，http:///kxyj/qwfb/ztbg/202409/PO20240926365684089988.pdf。2孟慶國：《以公共數據治理為抓手，加快推動數據基礎制度的構建與完善》,載中華人民共和國國家發展和改革委員會網2022年12月21日，/xxgk/jd/jd/202212/t20221220_1343707.3中國信息通信研究院：《數據價值化與數據要素市場發展報告(2024年)》,2024年9月26日，http:///kxyj/qwfb/ztbg/202409/P020240926365684089988.pdf。7數據要索社1.3.4.權益相對清晰性公共數據權益關系相對清晰，管理相對規范。在現代社會的數據治理體系中，公共數據的歸屬和使用權具有法律和管理框架作為支撐。在法律方面，《中華人民共和國數據安全法》明確規定了公共數據的管理主體和責任。其規定國家機關為履行法定職責的需要收集、使用數據應當在其履行法定職責的范圍內依照法律、行政法規規定的條件和程序進行。不同國家機關對于其職責范圍內收集的數據擁有明確的管理權限，體現了權益關系的相對清晰性。在管理方面，公共數據的管理主體特定，只有依法履職或提供公共服務的政府部門與企事業單位方可成為管理主體。公共數據的權屬問題是構建數據產權制度、發揮數據要素價值的前置性問題。但目前，關于公共數據的產權問題，仍然存在一定爭議，值得進一步研究與探討。公共數據具有財產屬性和公共屬性。從財產屬性來看，公共數據本身蘊含著巨大的經濟價值。從公共屬性看，公共數據大多是由政府或公共服務機構在履行公共職責或者提供公共服務過程中產生的，其目的與社會公共利益高度相關，主要是為了服務社會公眾。因此，有觀點認為，這兩大屬性決定了在此基礎上產生的公共數據權益是一種內含利益由全民共享的財產權，其在法律上體現為國家所有。國家作為公共利益的代表，對公共數據擁有所有權。也有觀點認為，公共數據的價值在流通中實現，公共數據的非排8數據要索社他性和價值多樣性決定了適合采用分享模式，應當讓不同主體基于各自的價值創造享有獨立權利，避免單一主體長期控制或者壟斷數據，促進數據的社會化流通和價值創造。公共數據持有者對合法取得和控制的數據享有使用、流通和收益的權利。在數據產品化過程中，公共數據持有者權隨數據形態和價值變化而變化，包括數據資源持有者權和數據產品持有者權。1.4.公共數據的價值釋放路徑公共數據蘊含著巨大的經濟價值、政治價值和社會價值，是國家重要的基礎性戰略資源。加快公共數據資源開發利用，是深化數據要素市場化配置改革的先導工程，是以數字化助力經濟社會高質量發展的重要舉措。2公共數據的開發利用存在必要性基礎。從需求側角度，金融、互聯網、通信、制造工業、政務、醫療健康、交通運輸和教育等行業對于數據產品的應用需求凸顯。從供給側角度，公共數據開發利用可以盤活公共資源，實現增值保值，增加財政收入。公共數據開發利用還可以為社會數據開發利用提供制度樣本。公共數據價值的釋放對于推動社會經濟發展、提高政府治理能力、促進社會創新等方面都具有重要意義，應加快釋放公共數據的要素價值。1高富平：《數據持有者的權利配置——數據產權結構性分置的法律實現》,載《比較法研究》2023年第2《充分釋放公共數據要素潛能》,載中國政府網，/zhengce/202410/content_697979數據要索社具體而言，數據要素價值化過程可分為四個階段：數據資源化、數據場景化、數據產品化以及數據要素化。具體如下：1.4.1.數據資源化數據資源，是指具有價值創造潛力的數據的總稱，通常指以電子化形式記錄和保存、可機器讀取、可供社會化再利用的數據集合。而數據資源化則是指將無序、混亂的原始數據，通過收集、整理、分析和挖掘等手段轉化為有序、有使用價值的數據資源的過程。2這是數據要素價值化的核心基礎，也是數據資產化的必要前提。其主要目標是提升數據的供給質量與可利用性。由于數據“原料”價值密度低且涉及大量個人隱私，因此數據須經過系統性的收集、整理和分析方可轉化為具有可利用性和潛在價值性的信息。也即通過數據采集與清洗、數據脫敏脫密、數據整合、數據存儲與管理、數據分類與標注等環節可實現數據資源化，確保數據的準確性與可靠性，為后續數據價值的釋放奠定基礎。同時，加強公共數據的治理和開放，也是推動數據資源化的重要途徑。1.4.2.數據場景化數據場景化是指將數據與特定的業務場景進行深度融合，通過對1參見國家數據局《數據領域常用名詞解釋(第一批》。2中國信息通信研究院：《數據價值化與數據要素市場發展報告(2024年)》,2024年9月26日，http:///kxyj/qwfb/ztbg/202409/P020240926365684089988.pdf。數據要索社場景需求的分析和理解，有針對性地采集、處理、分析和應用數據，以實現數據價值在具體應用場景中的價值最大化。數據場景化是數據價值釋放的重要途徑。不斷探索數據應用場景，明確數據的實際應用價值，有針對性地處理和應用數據，對于推動各行業的數字化轉型、促進經濟社會的可持續發展具有深遠意義。2023年，國家數據局等部門聯合發布《“數據要素×”三年行動計劃(2024—2026)》,以充分發揮數據要素乘數效應，促進數據多場景應用、多主體復用。其中，“數據要素×”中的重點行動就是要推進數據要素與工業制造、現代農業、商貿流通、文化旅游、醫療健康等具體場景的結合，實現數據場景化賦能經濟發展。也即識別關鍵業務場景，分析不同業務場景的數據需求，將數據要素與實際業務需求結合起來，設計出符合需求的數據利用場景；另一方面，數據價值場景化挖掘。也即根據用戶的需求進行數據的挖掘與分析，創新業務場景。以智能家居為例，通過分析用戶在使用過程中的各類數據，如環境參數設定偏好、使用時間規律等，能夠深入洞察用戶需求，從而進行業務場景創新與升級，滿足用戶個性化需求的同時，也能夠促進數據要素潛在價值釋放。1.4.3.數據產品化鄭志峰、羅力鋮：《推進“人工智能+”行動的數據分層治理》,載《廣西師范大學學報(哲學社會科學版)》2024年第4期。數據要索社數據產品化是指將數據資源通過分析、加工和創新性勞動，轉化為具有明確使用價值和商業價值的數據產品或服務，以滿足市場需求的過程。數據產品化是數據要素市場化配置流通的必要前提，是數據價值實現的重要階段。這一階段的核心在于將數據資源轉化為可交易、可流通的數據產品，從而實現數據的商業價值。數據產品化依托數據應用場景，通過數據挖掘、機器學習等技術手段，對原始數據進行加工處理，形成具有商業價值的數據產品，能夠將數據潛在價值轉化成實際商業價值。這些數據產品包括但不限于數據分析報告、數據可視化平臺、智能推薦系統等。例如，商安信依托其219個國家和3.7億家企業的龐大數據庫，為用戶提供的目標企業商業信用報告。'此外，數據產品化能夠幫助數商更好地理解和利用數據資源，提高運營效率，增強競爭力，促進數字化轉型與創新。同時，數據產品化還有助于打破數據流通壁壘，促進數據要素市場的健康發展。隨著技術的進步和應用場景的不斷擴展，數據產品的形態也將愈加多樣化。數據要素市場的交易標的物是覆蓋制造、交通、農業、醫療等社會全領域、全流程的數據要素產品，數據產品的高質量供給和高效流通將是數據要素市場的必然要求。21中國信息通信研究院：《數據價值化與數據要素市場發展報告(2024年)》,2024年9月26日，/kxyj/qwfb/ztbg/202409/P020240926365684089988.pdf。2陳然：《數據要素產品化的難點及對策建議》,載《高科技與產業》2024年第2期。數據要索社1.4.4.數據要素化數據要素，是指投入生產經營活動、參與價值創造的數據資源。'數據要素化是將數據轉化為一種可參與生產、分配、交換和消費等社會經濟活動中的獨立的生產要素。中共中央、國務院發布的《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》明確指出，數據成為與土地、勞動力、資本、技術地位比肩的第五生產要素，成為創造經濟價值的重要資源，深刻揭示了數據的資源價值。D地球人類原始農業工業電器網絡數據物質、能量、信息的高度融合圖2社會發展和要素利用2數據要素化是數字經濟發展的基礎。數據作為一種新型生產要素，能夠促進數據資源的優化配置，促進企業的轉型升級。例如，企業可以通過對數據要素的合理利用，發現新的商業機會，開發新的商業模式，進一步釋放數據的價值潛力。在宏觀層面，數據要素化有助于提高全要素生產率，提升社會的生產效率和經濟效益，加速產業升級和數據要索社轉型，推動經濟增長和社會進步。并且，數據要素與其他生產要素如勞動力、資本、技術等存在互補和協同關系。通過與其他生產要素(如勞動力、資本和技術)的協同作用，數據要素還能夠產生更大的經濟效益，并形成顯著的網絡效應和規模效應。因此，數據要素化對于推動數字經濟的發展具有重要意義。數據要索社第2章公共數據開發利用發展基礎2.1.公共數據開發利用實踐基礎在中央與地方政策文件的指引下，諸多地區與行業積極進行了公共數據開發利用實踐，北京、廣州、深圳、上海、杭州、貴州、成都等地區取得顯著成效。部分地區積極進行公共數據開發利用實踐創新。廣州市首創“運商分離”模式，打造開放共享生態，以“創新驅動、包容審慎、安全發展”為原則，積極探索市場主體、技術、資本等多元要素共同參與推進廣州數據要素市場化配置改革，充分釋放公共數據價值。深圳市福田區提出公共數據“雙授權”機制、“雙收益”機制、“1+N+M”多方開發機制，促進公共數據流通，有效激活公共數據價值。部分地區深耕應用場景探索實踐路徑。杭州數據交易所與阿里、螞蟻、百度、曙光云計算、科大訊飛、浙大網新等行業頭部企業開展業務合作，探索多領域的數據要素流通場景拓展，推動公共數據授權運營場景應用實現。成都市搭建公共數據運營服務平臺，深挖多元場景需求，打造具備商業化能力的典型產品，以需求為導向推進多源數據深度融合開發，充分發揮公共數據要素對數據要素市場建設的關鍵數據要索社2.2.政策引領公共數據開發利用逐步推進在國家層面，早期公共數據開發利用政策規定松散地見于規范性文件之中，多為原則性、鼓勵性條款，如“鼓勵公共數據的創新應用”“通過開放、許可、授權等多種方式為數據賦能”等。2024年10月9日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加快公共數據資源開發利用的意見》。隨后，國家數據局發布《公共數據資源登記管理暫行辦法》《公共數據資源授權運營實施規范(試行)》等文件，中央層面首次對公共數據資源開發利用進行系統部署，標志公共數據開發利用進入新階段。基本情況如表1所示：表1數據開發利用的中央立法與政策規定效力級別1.開展數據處理活動時應當履行數據安全保護義務，包括數據安全管理、風險檢測、定期開展安全評估等。2.鼓勵創新數據的開發利用。3.應當合法正當使用數據。1.依法對公共數據進行監督管理。2.數據開發利用時應當履行數據安全保障義務、建立數據安全應急處理機制。3.使用或提供的數據產品或服務有安全問題時應當采取補救措施。行政法規發促進大數據發展行動綱要的通知(2015)》1.鼓勵數據在各行業的創新應用，完善法規2.在2018年前建成國家政府數據開放平臺，將信用、交通、醫療等重點領域的數據向社會開放，鼓勵公眾為數據賦能、挖掘數據價值。規范性文件務院關于構建更加完善的要素市(2020)》提升社會數據資源價值，培育公共數據開發規范性文件字經濟發展規劃(2021)》1.建立健全國家公共數據資源體系，統籌公2.培育數據服務商。支持社會化數據服務機構發展，依法依規開展公共資源數據、互聯網數據、企業數據的采集、整理、聚合、分析等加工業務。3.對具有經濟和社會價值、允許加工利用的進行數據增值。規范性文件強數字政府建設(2022)》1.編制公共數據開放目錄，分級分類開放公共數據，有序推動公共數據資源開發利用。2.推進公共數據、社會數據融合應用，促進數據流通。規范性文件務院關于構建數發揮數據要素作1.建立保障權益、合規使用的數據產權制據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權“三權分置”的數據產權制度框架。2.圍繞"數據二十條"不斷豐富完善數據要素各方面制度體系和配套政策，打造"1+N"3.健全完善公共數據授權運營機制，制定促進公共數據開發利用的政策法規，服務社會廳國務院辦公廳關于加快公共數據資源開發利用的意見1.明確公共數據開發利用目標：到2025年，公共數據資源開發利用制度規則初步建立。到2030年，公共數據資源開發利用制度規2.統籌推進政務數據共享、有序推動公共數3.建立公共數據資源登記制度，編制形成公共數據資源目錄，對納入授權運營范圍的公登記管理暫行辦1.直接持有或管理公共數據資源的黨政機關和事業單位，應對納入授權運營范圍的公共數據資源進行登記，鼓勵對未納入授權運2.從登記要求、登記程序、登記管理、監督管理幾個方面規范公共數據資源登記工作。1.明確授權運營、實施機構、運營機構的概3.明確公共數據資源授權運營實施方案應按照"三重一大"決策機制要求，審議通過后實施。2.2.2.公共數據開發利用的地方立法與政策地方層面，各地根據本地數字化發展進程與現實需求，將公共數據開發利用寫進地方法律法規及政策文件中，為深化公共數據開發利用提供了較為明確的路徑。部分地方制定“數字經濟條例”或“數據條例”,為公共數據的開發利用提供了原則性的規定。部分地方還制定“公共數據管理辦法”,并設立專門章節對開發利用進行較為細化的規定，如“應當合法正當使用公共數據”“依法享有數據產品和服務的財產收益”“利用主體負有數據安全保障義務”等內容。2024年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于加快公共數據資源開發利用的意見》發布以來，諸多省市貫徹落實文件要求，制定“授權運營管理實施辦法”“公共數據資源登記管理實施辦法”,規范公共數據資源授權運營和公共數據資源登記。基本情況如表2所表2數據開發利用的部分地方立法規定效力級別上海市地方政府規章地方政府規章廣東省地方政府規章地方政府規章地方政府規章浙江省地方政府規章地方政府規章重慶市地方政府規章山東省地方政府規章地方政府規章地方政府規章地方政府規章地方政府規章地方政府規章地方政府規章地方政府規章地方政府規章江蘇省地方政府規章地方政府規章地方政府規章海南省貴州省地方政府規章地方政府規章地方政府規章天津市四川省地方政府規章福建省地方政府規章山西省地方政府規章江西省地方政府規章地方政府規章吉林省河北省地方政府規章河南省地方政府規章湖北省地方政府規章湖南省地方政府規章陜西省遼寧省地方政府規章安徽省地方政府規章數據要索社青海省地方政府規章黑龍江省自治區內蒙古自治區寧夏回族自治區地方政府規章2.3.公共數據開發利用理論基礎公共數據開發利用的理論基礎是多維度的，涵蓋了數據要素化、開放利用與授權運營模式、制度與政策支持、治理與管理機制、安全與隱私保護、激勵與收益分配機制以及技術支撐與創新應用等多個方面。這些理論基礎為公共數據資源的開發利用提供了系統的指導和實踐參考。目前，公共數據利用過程中存在公共數據權屬、公共數據流通定價和收益分配機制、個人隱私與數據安全等一系列理論問題，仍值得深入探索與研究。首先，公共數據的權屬認定和授權機制是公共數據開發利用的核心問題之一。公共數據的權屬主體呈現出極大的復雜性，其中政府部門是公共數據生產和管理的主體，公共服務機構是公共數據積累的載體，數據要索社而公民個人則是公共數據的原始提供者。'而且，公共數據的權屬價值具有動態性，其與數據的組合和重構還能夠創造新的價值，這將進一步模糊公共數據的權屬邊界。2因此，如何在保障數據安全的前提下，明確數據的所有權、使用權和收益權，是當前研究的重點。其次，公共數據的流通定價和收益分配機制尚未完全解決，這在一定程度上制約了公共數據的價值釋放。公共數據開發利用既需要以社會公平為導向，又必須遵守市場規則，同時還要求能夠賦能經濟價值，其中涉及價值性、公益性等多重價值的考量與平衡。如何建立合理的流通定價和收益分配機制成為理論研究的主要內容。例如，有研究提出應基于用益補償、公平和公益性等原則平衡多方主體利益，并建立涵蓋數據財政、數據稅收、數據金融三層次的利益分配框架。3再者，在公共數據開發利用過程中，如何保護個人隱私和數據安全是一個重要問題。公共數據來源廣泛、規模體量龐大，其中交織著大量的個人隱私信息，個人隱私和數據安全面臨著前所未有的風險。因此，平衡數據利用價值與隱私安全保護，探索有效的保護策略與機制，是確保公共數據合理開發的關鍵。此外，明晰公共數據使用的合法性邊界至關重要，包括明確數據使用的正當目的、規范數據使用的授權機制、防止數據濫用等內容。在主體多元化、開發利用模式多樣化1李曉楠：《公共數據資源開發利用的法治保障》,載《民主與法制時報》2024年第169期。2李曉楠：《公共數據資源開發利用的法治保障》,載《民主與法制時報》2024年第169期。3童楠楠、楊銘鑫、莫心瑤等：《數據財政：新時期推動公共數據授權運營利益分配的模式框架》,載《電子政務》2023年1期。數據要索社進一步探索。2.4.公共數據開發利用制度基礎逐步形成2024年10月9日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《關于加快公共數據資源開發利用的意見》,此外，國家數據局起草完成并公布《公共數據資源登記管理暫行辦法》《公共數據資源授權運營實施規范》。同時，國家數據局正會同國家發展改革委，研究制定相關價格政策文件。這就形成了公共數據資源開發利用的“1+3”政策規則體系。《關于加快公共數據資源開發利用的意見》是中央層面首次對公共數據資源開發利用進行系統部署，是公共數據資源開發利用的頂層制度文件。《意見》明確提出2025年和2030年的階段性目標：到2025年，初步建立公共數據資源開發利用制度規則，資源供給規模和質量顯著提升，數據產品和服務不斷豐富；到2030年，制度規則更加成熟，資源開發利用體系全面建成。此外，《意見》還鼓勵各地區各部門因地制宜推動共享開放，探索開展依規授權運營，完善資源開發利用制度，從供給側解決公共數據資源開發利用不足問題。鼓勵各方利用公共數據開發更多產品，提供更好服務，繁榮產業生態，著力釋放用數活力。要求建立公共數據資源登記制度、授權運營情況披數據要索社露機制，提出監督管理要求，確立了授權運營的制度規則框架。《公共數據資源登記管理暫行辦法》從登記要求、登記程序、登記管理、監督管理幾個方面具體規范公共數據資源登記工作。《公共數據資源授權運營實施規范(試行)》對授權運營相關主體、實施機構與運營機構的職責進行劃分，旨在厘清不同主體間的權責關系，并對公共數據授權運營的實施與管理進行規范，對收費、收益分配等爭議問題做出明確規定。由此可見，公共數據開發利用的制度基礎正在逐步形成，并通過頂層設計和地方實踐相結合的方式，推動公共數據資源的高效利用與數據要素市場化配置改革。數據要索社3.1.我國公共數據共享的現狀3.1.1.政策背景2023年3月，中共中央、國務院印發《數字中國建設整體布局規劃》',其中強調了數據資源整合和共享的重要性，要求打破數據孤島，促進數據的跨部門、跨層級、跨區域流通。這一規劃為公共數據共享在國家數字建設戰略層面提供了指引，推動公共數據在更大范圍內實現共享，以支撐數字政府、數字經濟和數字社會的發展。2024年10月，中共中央、國務院發布《關于加快公共數據資源開發利用的意見》2,提出要統籌推進政務數據共享。完善政務數據目錄，實行統一管理，推動實現“一數一源”,不斷提升政務數據質量和管理水平。推動主動共享與按需共享相結合，完善政務數據共享責任清單，做好資源發布工作。強化已有數據共享平臺的支撐作用，圍繞“高效辦成一件事”,推進跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務政務數據共享和業務協同，不斷增強群眾和企業的獲得感。國家數據局副局長陳榮輝提出，“共享”是面向各級政務部門的，主要是解決跨層級、跨地區、跨系統、跨部門、跨業務的數據共享交換問1《數字中國建設整體布局規劃》,中共中央、國務院印發，2023年2月27日發布。2《關于加快公共數據資源開發利用的意見》,中共中央、國務院發布，2024年10月9日發布。數據要索社題，用來支撐各級政務部門更好依法履職，提高協同監管能力、改善公共服務水平。由此可以看出，當前的數據共享主要以政務一體化建設為載體，面向公共部門自身公共履職能力與公共服務水平的提升，持續優化數據流轉與聚合模式'。2024年11月，國家數據局發布《可信數據空間發展行動計劃 (2024—2028年)》2,這是國家首次針對可信數據空間新型數據基礎設施進行前瞻性系統布局。培育推廣五類可信數據空間行業、城市、個人、跨境可信數據空間，計劃到2028年建成100個以上可信數據空間。可信數據空間作為基于共識規則連接多方主體實現數據資源共享共用的基礎設施、價值共創應用生態和構建全國一體化數據市場的重要載體，通過構建可信管控能力保障數據安全，從而促進數據要素合規高效流通使用，提升各領域數據開發開放和流通使用水平，推動數據共享。除了國家政策的大力引導，數據要素配套標準體系也在不斷完善。2024年10月，由國家發展改革委、國家數據局、中央網信辦、工業和信息化部等六部門聯合印發的《國家數據標準體系建設指南》3在開發利用標準中提出建設數據共享標準，要規范數據實現跨系統、跨部門、跨層級、跨區域共享的程序要求、系統平臺、評價要求等。包1大數據技術標準推進委員會：《公共數據授權運營發展洞察(2024年)》,2024年10月，https://m.163.com/dy/article/JHSIE49T052《可信數據空間發展行動計劃(2024—2028年)》,國家數據局印發，2024年11月21日發布。3《國家數據標準體系建設指南》,國家發展改革委、國家數據局、中央網信辦、工業和信息化部、財政部、國家標準委聯合印發，2024年9月25日印發。數據要索社括數據共享流程、系統平臺要求、方式、評價等標準。國家數據標準體系建設將進一步規范公共數據共享開發，進而為數據要素高水平應用提供有力支撐。3.1.2.政務數據資源目錄隨著我國數字政府建設的推進，政務數據作為一種重要的資源，其有效管理和利用變得至關重要。政務數據資源目錄的建設旨在對分散在各個政府部門的數據進行系統梳理和分類，實現數據的有序管理和便捷查找，進而提高政務數據的共享和應用效率。目前，國家出臺了相關政策來推動政務數據資源目錄的編制工作，《全國一體化政務大數據體系建設指南》'明確要構建統一標準政務數據目錄系統，打造覆蓋國家、部門和地區層級統一標準的全國一體化政務數據目錄體系，達成全國政務數據“一本賬”管理目標，同時也制定了統一的目錄編制規范和標準，指導各級政府部門開展目錄建設等。這些標準明確了目錄的結構、數據項的定義、數據分類方法等內容，確保了不同地區和部門編制的目錄具有一致性和兼容性。具體相關標準如下表所示：表3政務數據資源標準《全國一體化政務大數據體系建設指南》,國辦函〔2022〕102號，2022年10月28日分布。數據要索社數據格式標準規定了政務數據在不同系統間交換時所采用的格式，如XML、JSON等格式的具體要求，確保數據在傳輸過程中的一致性和可讀性。數據質量標準定義了政務數據的準確性、完整性、時效性、一致性等質量指標。例如，數據準確性要求數據與實際情況相符，完整性要求數據的關鍵屬性無缺失等。數據安全標準包括數據在存儲、傳輸、使用過程中的加密要求、訪問元數據標準數據的名稱、定義、數據類型、值域、數據來源等信息的定義和格式要求。同時中央政府也組織開展了多次政務數據資源普查，對各部委的數據資源進行了摸底。通過普查，初步建立了國家層面的政務數據資源總體目錄框架，涵蓋了經濟、社會、民生、環境等多個領域的數據資源。具體目錄細節如下表所示：表4政務數據資源目錄細節示例數據資源名稱對政務數據資源的簡要命名“企業工商注冊登記信息”數據資源標識符唯一標識數據資源的編碼"GB-001"(假設的編碼格式)數據提供部門產生或負責提供該數據"市場監督管理局"數據要索社資源的政府部門數據更新頻率數據更新的時間周期或“實時更新”數據共享屬性分為無條件共享、有條件"無條件共享"表示該數據可在政府部門間自由共享。"有條件共享"可能需滿足特定條件如簽訂數據使用協議等。"不予共享"則限制其共享。數據格式數據存儲的格式“CSV"“Excel""數據庫表(如MySQL)"等數據內容描述對數據資源所包含內容的概括性描述"包含企業名稱、注冊地址、法定代表人、注冊資本、經營范圍等信息”數據應用場景該數據資源主要應用的政務工作場景"用于企業監管、政策制定、經濟分析等場景"數據關聯關系與其他數據資源的關聯情況"與稅務納稅數據相關聯，用于綜合評估企業經營狀況”各地積極響應國家號召，紛紛開展本地政務數據資源目錄建設。北京市建立了較為完善的政務數據資源目錄體系，涵蓋了市、區、街數據要索社道三級政府部門的數據資源。其目錄詳細列出了每個數據資源的名稱、提供部門、數據格式、更新頻率、共享屬性等信息。上海市在政務數據資源目錄建設中，注重與城市運行“一網統管”相結合。通過對城市管理相關數據資源的梳理，形成了以城市事件、部件為核心的目錄體系，方便在城市治理過程中快速獲取和共享相關數據。在一些行業領域，也形成了具有行業特色的政務數據資源目錄，這些目錄為實現區域內醫療數據共享、提升醫療服務質量和開展公共衛生監測等工作提供了重要支撐。3.1.3.政務數據共享平臺政務數據共享平臺是實現政務數據共享和交換的重要基礎設施，其建設目標是打破政府部門之間的數據孤島，通過平臺實現數據的安全、高效共享和流通，提升政府決策的科學性、政務服務的便捷性和社會治理的精準性。目前政務數據共享平臺的建設穩步推進。國家層面上，國家數據共享交換平臺已初步建成并投入運行。該平臺連接了中央各部委的數據資源，實現了部委之間的數據共享和交換。在實際的宏觀經濟調控過程中，國家發展改革委可以通過平臺獲取財政部、國家統計局等部門的數據，進行綜合分析和政策制定。國家平臺建立了完善的數據共享機制和安全保障體系。在數據共享方面，明確了數據提供方、使用數據要索社方和平臺管理方的職責和權限，規范了數據共享的流程。在安全保障方面，采用了數據加密、身份認證、訪問控制等技術手段，確保數據在共享過程中的安全性。地方層面，地方政府也大力推進政務數據共享平臺建設。目前，浙江省打造了全省統一的政務數據共享平臺——“浙政釘”,實現了省、市、縣、鄉四級政府部門的數據互聯互通；深圳市也在智慧城市建設中打造了政務數據共享平臺，通過平臺整合了城市管理、交通、環保、安防等多個領域的數據，為城市的智能化運營提供了數據支撐。在一些特色應用場景中，政務數據平臺也發揮巨大的作用。在政務服務領域，政務數據共享平臺實現了“一網通辦”;在社會治理方面，平臺為精準治理提供了數據支持。3.2.1.模式一：物理匯聚、集中服務數據共享平臺數據共享平臺人服務層融合層部門數據庫部門數據庫部門數據庫提供方使用方貼源層數據要索社圖3物理匯聚、集中服務模式該模式下由地方政數局或大數據局主建大數據中心，各部門數據統一歸集至大數據中心后由大數據中心進行統一歸集、存儲和管理，將各部門數據進行融合后構建主題庫、專題庫，并通過數據共享交換平臺統一對外提供服務。該模式具有“管運分離”的運營管理模式，有專門的數據共享運營單位負責數據的供給和接入，優化授權機制等；能提供多種數據共享服務方式，如API接口服務、數據訂閱等；創新了數據共享授權機制，提升授權效率。將申請受理流程從“使用部門提交申請→平臺管理方統一受理→提供部門進行授權”改為“使用部門提交申請→提供部門進行授權→平臺管理方定期審核”,從事前監管改為事后監管，極大地提升了數據共享授權效率。多數省市采用了物理匯聚、集中服務模式，其中典型代表為廣東省。廣東省此前已經打造了數據資源“一網共享”平臺，以省政務大數據中心為依托構建體系，采用“省市兩級部署，省市縣三級管理”模式，推進建立各領域數據主題庫，構建以數字政府元數據管理為核心的數據共享新模式。通過“一網共享”平臺實現統一維護數據資源，統一管理新增、變更、掛接數據資源目錄，實時同步數源部門數據資源等。近期，廣東省還規劃建設公共數據平臺，作為依托政務云實施全省公共數據歸集、整合、共享、交換、開放的統一基礎設施，實現公共數據資源匯聚、共享、開放和開發利用。3.2.2.模式二：邏輯匯聚、分散服務數據要索社提供方提供方數據目錄人訂閱交換中心圖4邏輯匯聚、分散服務模式圖此模式中數據分散在各部門，由各部門負責管理和維護，通過數據共享交換平臺以“數據不落地”方式對外提供服務。提供共享服務的責任主體是各政務部門，多以“可用不可見”的服務接口方式提供服務。其數據管理主體和服務主體一致，各部門負責數據資源接入、保證服務可用性和授權審批。在分散服務模式下，基本上采用基于“平臺統一受理，部門分別授權”的數據共享授權機制，由平臺管理單位對數據使用申請進行規范性審查，由數據提供部門負責授權審浙江省一體化數字資源系統整合全省海量數字資源，通過邏輯架構實現分散數據的有序匯聚，形成統一資源視圖。支持各部門按需獲取數據，依托共享接口和批量數據服務助力政務服務“一站式”共享數據資源。實現公共數據集中編目、歸集、治理、共享、開放，形成數據要索社多元、優質、穩定、高效的數據供給體系。平臺還利用生產開發環境隔離、數據脫敏、訪問數據量管控機制，確保數據共享時“可用不可見”。北京市構建的“目錄區塊鏈”系統是全國首個超大城市區塊鏈基礎設施，將全市53個部門的職責與數據目錄進行邏輯上的高效聯結，各部門“職責目錄”匯聚形成全市統一的“數據目錄”大臺賬，借助區塊鏈技術實現數據狀態實時感知、訪問全程留痕及共享有序關聯，達成數據的邏輯集中管理，各部門數據雖物理分散但在鏈上清晰呈現，共享渠道得以暢通。3.2.3.模式三：集中分散相結合、支持多種服務模式數據共享平臺數據共享平臺提供數據中心提供方使用方提供圖5集中分散相結合、支持多種模式圖這種模式集中與分布相結合，從而支持多種服務模式。例如對于無條件共享的政務數據，已通過物理匯聚的方式匯聚到大數據中心，并經過了必要的數據質檢和治理，這類數據的共享由需求部門提交數數據要索社據資源申請，中心進行審核，審核通過后通過數據交換提供相關政務數據，需求部門從部門前置機獲取所需要的數據。對于有條件共享的政務數據，這類數據應以源部門數據為準，由源部門提供數據共享。需求部門提交數據資源申請，中心進行初審，初審通過后源部門進行復審，復審通過后源部門可通過數據交換將相關政務數據推送到需求部門前置機，需求部門從部門前置機獲取所需要的數據。濟南市打造了“泉城鏈”平臺，采用物理匯聚與邏輯匯聚結合模式。一方面，濟南市設立專門的數據中心，借助高效采集系統，將公安、民政、社保等近40個部門的246類無條件共享政務數據，如基礎人口信息、法人登記基本數據等進行集中存儲。當各部門有數據需求時，統一向大數據中心提交申請，中心依據既定標準審核，審核通過后，通過數據交換平臺集中提供數據服務，滿足各部門在民生保障、城市管理等多領域的共性數據需求，提升整體服務效率。另一方面，泉城鏈基于“政府數據上鏈+個人鏈上授權+社會鏈上使用+全程追溯監管”模式，通過區塊鏈技術構建邏輯架構，將各部門有條件共享的數據在保持物理分散存儲的同時在鏈上實現邏輯匯聚。需求方提交申請后，先由大數據中心初審，再轉至資源部門復審。源部門根據自身業務規則與數據保護要求，審核通過后，通過安全的數據交換通道將數據分散推送給需求方前置機構。這種模式下，各數源部門能根據自身特性與需求，靈活、精準地提供數據服務，同時保障數據安全與隱私。數據要索社3.3.我國公共數據共享的典型案例3.3.1.平臺建設：江西上栗“一體化平臺”匯聚多方數據院BPRNmn麗E圖6江西上栗“一體化平臺”建設“數字上栗”縣域全域數字化平臺依托“贛湘云”算力中心，構建“三中臺、五中心、多應用”的整體框架。以數據中臺匯聚縣域全量數據，以業務中臺打通特色應用鏈接，以技術中臺提供模型算法，以五中心提供平時和戰時的事件處置能力，并匯集全縣特色應用，打造基于數據匯聚、系統整合、場景應用的“線上一張網”。以信息流推動管理流，統一各部門管理執法規范標準，打造跨部門、跨層級重點事件高效處置的“線下一張網”。自平臺上線運營以來，整合管理全縣28個自建系統，累計匯聚1.6億條數據，接入全縣2.2萬路視頻監控，并應用60多種AI算法，建立40多種應用場景，推動政務服務效率提高50%。同時，創新實數據要索社現縣域多網合一，合并網格1864個，群眾辦事響應時間減少30分鐘。“數字上栗”先后入選2023全國新型智慧城市建設“百佳創新案例”、2024數字政府創新成果與實踐案例、2024數字化綠色化協同轉型發展優秀案例等。3.3.2.江蘇省鹽城市政府信息資源中心二期圖7鹽城市政府信息資源中心江蘇省鹽城市政府信息資源中心一期項目數據共享模式單一，數據共享能力不足，平臺應用支撐能力欠缺，數據挖掘、處理、分析能力存在很大短板，難以滿足政府部門、企業和社會公眾對數據分析與決策支撐的需求。為提升數據服務能力，鹽城市啟動了信息資源中心數據要索社二期項目重點建設了數據資源歸集目錄、數據資源中心、數據資產管理系統，實現了對全市各部門政務信息資源的匯聚、治理、應用和服務。項目梳理了1431條目錄，涉及53家部門，歸集了3.66億條人口、法人及信用信息，完成了298項數據的治理入庫工作，并制作了204個0FD板式文件，提供了133類證照的250萬余條數據。鹽城市政府信息資源中心二期項目顯著提升了數據服務能力，累計清洗并入庫154.35萬條數據，生成了83.06萬個電子證照，并完成了1093條數據的簽章。項目向省級報送了82.76萬條證照數據，質檢通過了17.2萬條，調整了8個證照模板，并重新生成了3萬條證照數據，有效支持了射陽縣審批局的接口聯調工作，為鹽城市的數字化轉型和智慧城市建設提供了強有力的數據支撐。3.3.3.江蘇省數據治理與數據共享交換平臺為切實加強和規范公共數據治理，有力有序推動公共數據共享開放，根據《省政府關于加快統籌推進數字政府高質量建設的實施意見》'要求，江蘇省政府在前期調查摸底、全量匯聚工作基礎上，進一步開展數據綜合治理和數據供需管理和分析服務建設。江蘇省數據治理與數據共享交換平臺優化完善數據治理標準規范體系、完善公共數據質量管理和數據異議處理機制、優化目錄管理功能、建設數據生命周期全流程監管能力、數據治理效能評估、部門1《省政府關于加快統籌推進數字政府高質量建設的實施意見》,蘇政發〔2022〕44號，2022年12月1日。數據要索社原始庫治理服務、中心標準庫治理服務、人口基礎庫治理服務、法人基礎庫治理服務、信用基礎庫治理服務等。在數據生命周期全流程監管能力建設上，打造了嚴密的數據監管體系，從數據源頭開始對數據在各環節的流動和處理進行全程跟蹤記錄，通過可視化平臺保障數據安全、合規和有效。數據治理效能評估工作也備受重視，建立了科學的評估指標體系，從多個維度量化評估數據治理工作，依據評估結果優化策略。此外，江蘇省積極推動數據供需對接，圍繞審批提醒、要素匹配改造和上報國家一體化政務服務平臺功能升級等主要內容，通過搭建對接平臺、健全對接機制等方式，提升數據共享服務體驗。江蘇省的數據治理與共享交換平臺在多個領域取得了顯著成效，深化了公共數據的“可用不可見”利用模式。在中小企業融資、智能制造、教育、人力資源社會保障等30多個領域，平臺融合利用政務數據與行業數據，形成了標志性數據開發利用場景。技術創新與平臺的深度融合，如區塊鏈、語義網技術、聯邦學習的應用，提升了數據利用與監管的質量，為江蘇的數字化轉型和可持續發展提供了強大動力，成為數字政府建設的成功典范。3.4.我國公共數據共享存在的問題3.4.1.政府部門間數據共享積極性和主動性不足在政務數據共享的實踐中，普遍存在著政府部門對數據共享的積極性和主動性不夠的問題。許多部門出于安全考慮和考慮到數據歸屬數據要索社問題，傾向于將掌握的數據視為專屬資產，導致數據共享工作的推進速度緩慢，影響公共服務質量和政府治理能力現代化進程。為有效推進政府部門的數據共享工作，需構建科學的數據共享激勵機制，包括政策引導、資金支持、榮譽表彰等，以激發部門和個人主動參與數據共享的內在動力。此外，未來可探索利用區塊鏈、隱私計算等新技術手段，探索可信數據空間建設，為數據共享提供安全保3.4.2.數據共享制度體系建設尚不完善目前，政府數據共享制度體系建設面臨兩大挑戰。首先，法律法規制度尚不完善，缺乏具體、明確的規定和指導。其次，數據共享的標準化工作存在不足，缺乏統一的數據格式、標準和接口，直接影響了數據共享的效率和一致性。政府亟須加快完善數據共享的法律法規體系，制定出臺專門的政府數據共享法律法規，明確數據共享的范圍、原則、程序和責任。需要細化數據共享的操作指南，為政府部門提供具體可行的操作路徑，確保數據共享的規范性和有序性。同時，推動數據共享的標準化工作，建立統一的數據格式和標準體系。在法律法規和標準化建設的基礎上，還應加強對政府部門的數據共享培訓，提升公務人員的數據共享意識和能力。3.4.3.數據多跨融合共享能力有待提升數據要索社當前，數據多跨融合共享能力面臨顯著挑戰，尤其是跨區域協同困難，政務數據資源目錄的地區差異導致了數據共享和業務協同的障礙。不同地區在數據資源的管理重點、分類方法和共享需求上的不一致，使得跨區域數據資源整合和共享難以實施。此外，政府與社會數據融合不足，存在數據孤島現象，缺乏有效的數據共享機制，數據標準不統一，以及數據安全和隱私保護問題，這些問題共同限制了數據融合的深度和廣度。未來可探索構建城市數據空間和行業數據空間，建立城市數據目錄和行業數據共享機制，促進數據在城市和行業層面的開放和共享。此外，需制定跨行業數據共享標準和協議，并利用區塊鏈、隱私計算等先進技術保障數據共享的安全性和效率。在政企數據融合方面，應明確數據權屬，制定共享規則，以場景應用為牽引，完善收益分配機制，加速數據共享融合進程。3.4.4.面臨數據安全風險挑戰隨著技術的快速發展，數據安全風險日益凸顯，政務數據的安全性和個人隱私保護成為關鍵問題。當前，政府在數據質量管理和控制、數據安全防護等方面存在諸多不足，這些問題亟待解決以構建安全、高效的政務數據共享體系。數據共享交換安全建設需要綜合平臺安全、基礎設施安全和安全運維三方面。平臺安全方面，通過實時監控、日志審計、異常檢測確數據要索社保安全監測；采用加密存儲、訪問控制保障安全存儲；利用數據水印、審計追蹤實現數據溯源；密鑰管理服務和加密算法為數據傳輸提供安全保障。基礎設施安全方面，關注基礎設施的物理和硬件安全，構建安全的網絡系統，并實施數據采集合規性。安全運維則包括風險管理、應急服務及安全測評，形成全面的安全防護體系，確保數據共享交換過程中的安全性、完整性和可靠性。數據要索社第4章需求引導——新階段的公共數據開放4.1.我國公共數據開放的現狀4.1.1.政策背景法規政策是推進公共數據開放的法治基石和重要依據，唯有基礎堅實，方能確保數據開放之路行穩致遠。近年來，我國對公共數據開放工作給予了高度重視。自2015年9月《促進大數據發展行動綱要》發布以來，一系列相關文件相繼出臺，對公共數據的開放提出了明確要求。例如，2016年9月發布的《國務院關于印發政務信息資源共享管理暫行辦法的通知》,以及2022年10月發布的《國務院辦公廳關于印發全國一體化政務大數據體系建設指南的通知》。值得一提的是，2022年12月，中共中央、國務院發布的《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》首次將數據列為生產要素，并強調推進政府數據共享交換，研究建立促進公共數據開放和數據資源有效流動的制度規范。2024年10月，中共中央辦公廳發布了《國務院辦公廳關于加快公共數據資源開發利用的意見》,進一步推動了公共數據的開發和使用。此外，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》將“加強公共數據開放共享”列為“提高數字政府建設水平”的首要任務，明確要求擴大基礎公共信息數據的安全有序開放，探索將公共數據服務納入公共服務體系，構建統一的數據要索社國家公共數據開放平臺和開發利用端口，優先推動企業登記監管、衛生、交通、氣象等高價值數據集向社會開放。除了國家和中央層面陸續出臺一系列的政策外，越來越多的地方針對公共數據管理和開放利用工作制定專門的法規政策和規劃，這些法規政策對具體實踐具有較強的指導和監督作用。各省(區、市)紛紛出臺了與數據治理、數據開放相關的法規政策，明確了公共數據開放工作的相關要求。其中，上海、重慶、浙江等地更是制定了包括地方性法規、地方政府規章、一般規范性文件等多個效力等級的法規政策，形成了一套完整的法規政策體系。這些法規政策從原則方向到具體實操等各方面，對公共數據開放利用工作作出了明確規定。目前，在地方層面，如江西、廣東、貴州、山東、福建、四川、廣西等地已制定了有關數據開放的地方標準。例如，江西省的《政務數據開放平臺技術規范》、廣東省的《電子政務數據資源開放數據管理規范》、貴州省的《政府數據數據開放工作指南》、福建省的《公共信息資源開放數據質量評價規范》、廣西壯族自治區的《廣西公共數據資源開放目錄編制指南》等。這些標準對數據開放平臺建設、開放數據質量管理、開放數據評價指標體系等方面作出了細致規定，對促進和規范數據開放工作具有重要意義。4.1.2.公共數據開放平臺自2012年上海推出我國首個地方政府數據開放平臺以來，各地數據要索社數據開放平臺逐步上線，數據開放利用水平不斷提升。調查數據顯示，各地開放數據平臺總數從2012年的3個上升至2024年7月的243個。目前，我國27個省級行政區(不含直轄市和港澳臺)中已有24個上線了公共數據開放平臺，占總數的89%。目前，福建、廣東、廣西、貴州、黑龍江、湖北、江蘇、江西、山東、四川與浙江共11個省域的省(自治區)本級和下轄所有地市都已上線了數據開放平臺。城市平臺219個(含直轄市、副省級與地級行政區)。從整體上看，東南沿海、華中和西南地區的數據開放平臺已經基本相連成片。然而，從區域分布來看，我國地方公共數據開放整體上呈現從東南部地區向中西部、東北部地區不斷延伸擴散的趨勢，同時也呈現出區域發展不平衡的特點。仍有部分省級平臺和城市平臺尚未上線，青海省內的所有城市以及海南、河南、吉林、遼寧、陜西和云南省內的絕大多數城市尚未上線公共數據開放平臺，國家層面的數據開放平臺也尚未上線。4.1.3.開放數據集的數量和質量自2017年中國開放數林指數首次發布以來，各地平臺上開放的有效數據集總數逐年增長，2017年全國所有地方只開放了八千多個數據集，2024年已增長到37萬多個，是八年前的44倍。公共數據開放的核心在于數據本身，而各國在推進公共數據開放的行動計劃中，都將優先開放高價值數據作為其核心和主線。開放數數據要索社據的關鍵不在于數據集的數量，而在于提供能夠滿足用戶需求、高質量的數據集，并確保這些數據集得到及時更新和詳盡的描述。相較于數據集的數量，數據容量更能準確反映一個地區數據開放的總量。數據容量是指在各地平臺上可下載的結構化數據集中，字段數與條數的乘積，這一指標用于衡量平臺上數據集的實際數據量。2019年以來各地平臺無條件開放的可下載數據集的容量從2019年的約15億到2024年超679億，六年間增長了45倍。在數據開放的范圍上，目前各地政府主要開放的是政府職能部門和履行公共管理與服務職能的事業單位所持有的政府數據。雖然來自國企、事業單位、民企、外企以及社會組織等社會主體的數據集也開始出現在數據開放平臺上，但其開放數量仍然相對較低。數據質量是影響用戶對開放數據利用體驗的關鍵因素，甚至關系到公眾對政府的信任度，是開放數據價值生成的決定性因素之一。高質量的數據能夠釋放政府開放數據的潛力，推動數字經濟和數字社會的發展。4.1.4.各行業開放的有效數據集基于《“數據要素x”三年行動計劃(2024—2026年)》中的12個重點領域，各地在重點領域開放的有效數據集總數中，城市治理、金融服務、綠色低碳等重點領域開放的有效數據集總數最多，其次是交通運輸、現代農業、文化旅游、醫療健康等領域，工業制造、應急管理與氣象服務領域開放的數據集較少。如圖8'所示：圖8各地開放的重點領域的有效數據集總數調查統計了目前各地平臺累計下載數量最高的十類數據集的名稱、下載數量與地方平臺開放比例，從表52中可見，雖然目前社會對這些數據集的需求較高，但在全國各地方的開放比例仍然較低。表5各地平臺累計下載數量前十類數據集1(單位：萬次)23456789商品房預售備案/許可數據數據要索社以交通運輸領域為例，報告深入分析了數據集的易用性和有效性。報告選取了《2022全球重要城市開放數據晴雨表》中排名靠前的三個中國城市：上海、深圳和貴陽作為研究對象。開放的交通數據內容廣泛，包括航道信息、公交線路、站點信息、即時速度、港口信息、罰單信息、街道名稱和流量統計等。這些內容可以被歸納為描述類、統計類、實時和地理定位數據四大類別。在元數據方面，深圳市和貴陽市的平臺元數據信息內容大致相同，均包含“摘要、關鍵字、數據領域、更新頻率、上架日期、更新日期、下載量、數據提供方”等關鍵信息。從數據格式和API的角度來看，三個城市均提供了五種以上的數數量方面，上海、深圳、貴陽在交通運輸領域的API數量分別為36、141、48,占各自領域數據集的比例分別為15.5%、92.2%、35.8%。在開發條件和調用便利度方面，上海市對于無條件開放的數據，用戶可以通過注冊或登錄直接調用；對于有條件開放的數據，則需要通過申請來調用。深圳市平臺要求用戶在調用API之前訂閱相應的數據接口，并根據API的開放等級獲取數據；對于特殊數據，用戶需提交申請，等待管理員審核通過后方可調用API獲取數據。貴陽市平臺則要求用戶注冊并登錄后，通過申請才能調用API。4.2.我國公共數據開放的典型模式4.2.1.整體授權開放模式數據要索社即常見的1對1授權或綜合授權開放模式，在地方數據主管部門統籌下，將跨部門的公共數據資源整體授權給運營機構進行開發利用。整體授權在發揮數據整合價值和全流程監管覆蓋方面有優勢，使用時比較方便，具體應用中可以根據實際需要快速訪問已經獲得整體授權開放的數據，無需再次授權。且有利于促進跨行業、跨領域的數據應用拓展。4.2.2.分領域授權開放模式即按行業或領域進行1對N的授權開放，根據來自不同行業或領域的數據特點或特定行業或領域的應用需求情況，選擇具備行業屬性的運營機構開展工作，針對不同的領域機構，授權開放不同的數據內容，這種數據開放模式下，能夠有效避免授權多余的數據，造成存儲和計算算力的浪費，更適合針對特定領域的應用場景進行開發。4.2.3.依場景授權開放模式即根據具體需求，由不同運營機構遵循“一場景一申請一審批”的原則開展資源的開發利用，這種模式能進一步防止公共數據的濫用，按需開放授權，更有價值的場景，更加有競爭力的業務機構，能夠優先獲得對應開放審批，有利于發揮市場競爭作用，更適用于“小步快跑”挖掘全新場景。4.3.我國公共數據開放的典型案例4.3.1.杭州數據交易所一體化運行數據要索社杭州數據交易所有限公司，作為浙江省唯一的數據交易所，肩負推動數據合規流通和提供基礎服務的重要職責，正積極融入并助力構建全國統一大市場的戰略布局。杭數所經杭州市人民政府批準設立，遵循“政府主導、準公共服務、市場化運作”原則，依托杭州數字經濟優勢，推動數據合規流通，形成杭州特色數據交易模式，致力于構建國家級數據交易平臺。杭數所堅持探索公共數據運營和多領域交易場景，構建互聯互通、規范高效的數據交易市場體系，同時加快布局數據交易服務生態體系，以推動數據要素的高效配置和流通，持續壯大數據要素產業。為貫徹落實《“數據要素×”三年行動計劃》,杭數所打造公共數據專區，匯聚展示公共數據優質產品，推進數據要素市場化配置改革，助力數據要素流通良性循環，充分發揮數據要素乘數效應。杭數所構建了“公共數據授權+數據交易所”一體化運行模式，并搭建公共數據授權運營平臺。由杭數所負責建設和運營的杭州市公共數據授權運營平臺已正式通過了省級驗收，這也是全省第一個通過驗收的公共數據授權運營平臺。平臺依托浙江省、杭州市一體化智能化公共數據進行建設，數據種類齊全，分類分級明確，覆蓋范圍廣，通過一體化公共數據體系和數據要素流通交易體系為公共數據開發利用提供基礎資源服務和可信計算能力。數據要索社運營模式運營模式安全脫賦訪問控制算法建模算法別源接口生成供需損合商品管理紹算支付交易履約仲程爭議機監所構7”公共數新慢權+防漏交易所”一件化量門演式，并深建公共政據微權運營甲的，由梳數所魚普設和謠的硫州市公共數授權金需平的e正式通過了窗抽破，這也一圖9“公共數據授權+數據交易所”一體化運行模式4.3.2.上海數據交易所“公共數據專區”上海數據交易所是由上海市人民政府指導下組建的準公共服務機構。上海數據交易所以構建數據要素市場、推進數據資產化進程為使命，承擔數據要素流通制度和規范探索創新、數據要素流通基礎設施服務、數據產品登記和數據產品交易等職能。目前，上海數據交易所正在圍繞打造全球數據要素配置的重要樞紐節點的目標，緊扣建設國家數據交易所的定位，體現規范確權、統一登記、集中清算、靈活