中國農村金融服務報告中國人民銀行農村金融服務研究小組2008年9月摘要

黨中央、國務院歷來高度重視農村金融問題。經過多年的改革與發(fā)展，我國初步形成了多層次、廣覆蓋的農村金融體系，金融機構可持續(xù)發(fā)展能力不斷增強，農村存貸款持續(xù)增加，金融服務已覆蓋了絕大部分農村地區(qū)。2007年末，全國縣域金融服務網點為12.4萬個，縣域金融機構存款余額達到9.11萬億元，占全國金融機構各項存款的比重為23.4%；全部金融機構涉農貸款余額為6.12萬億元，占全部金融機構貸款總額的22%，占GDP的24.8%。農村金融機構風險得到有效化解，縣域金融機構不良貸款率大幅下降，利潤總額和資產利潤率增長較快。

2003年以來，農村金融改革進展順利。目前，農村信用社改革試點工作已擴大到全國，并取得階段性成果。根據“面向‘三農’、整體改制、商業(yè)運作、擇機上市”的總體原則，農業(yè)銀行積極組織開展面向“三農”的體制機制改革試點，強化面向“三農”的體制機制保障。2005年以來，農發(fā)行積極拓展支農領域，由過去單一支持糧棉油購銷儲業(yè)務，逐步擴大到農業(yè)產業(yè)化經營和農業(yè)農村中長期貸款業(yè)務。2007年初成立的中國郵政儲蓄銀行積極探索服務農村的有效形式，小額貸款業(yè)務穩(wěn)步推廣。近年來，保險業(yè)在服務“三農”方面進行了有益嘗試，農業(yè)保險得到較快發(fā)展。農村金融服務市場穩(wěn)步開放，村鎮(zhèn)銀行和小額貸款公司等新型農村金融服務機構試點工作正有條不

1紊地開展。人民銀行及相關部門大力推進金融基礎設施建設，著力改善金融生態(tài)環(huán)境，為農村金融服務范圍的不斷擴大、服務質量和服務效率的不斷提高創(chuàng)造了良好條件。為支持農村金融機構改革發(fā)展,政府有關部門出臺了一系列政策措施。一是扶持的貨幣政策。對農村地區(qū)金融機構實行有差別的存款準備金率；對農村信用社給予支農再貸款支持；發(fā)行央行專項票據用于置換農村信用社的不良資產和彌補歷年虧損。二是差別的監(jiān)管政策。對于在農村地區(qū)新設機構的商業(yè)銀行在城區(qū)機構和業(yè)務準入方面給予便利；免征農村資金互助社的監(jiān)管費，對其他農村金融機構的監(jiān)管費減半征收。三是支持農村信用社發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策；并利用財政杠桿提高扶貧資金的運行效率和扶貧效益。盡管近年來我國農村金融服務已大幅改善，但農村金融是我國金融體系中的薄弱環(huán)節(jié)，仍存在不少的困難和問題。一是部分地區(qū)還存在金融服務空白。截至2007年末,全國有2868個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）沒有任何金融機構，約占全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的7%。二是農村金融機構定位仍不很明確，法人治理結構不完善的問題仍較為突出。三是雖然近年來農村金融機構不良貸款率有所下降，相對仍然較高。四是農業(yè)保險、信貸抵押擔保、農村信用體系建設以及農村地區(qū)的金融生態(tài)環(huán)境等方面也還存在一些問題，尚不能完全適應農村金融發(fā)展的要求。進一步深化農村金融改革的思路：一是穩(wěn)步開放農村金融2市場，建立有序競爭的多層次農村金融機構體系。二是鼓勵農村金融產品和服務創(chuàng)新，大力發(fā)展農業(yè)保險、農產品期貨和定單農業(yè)，穩(wěn)步推進農村利率市場化。三是實行有差別的監(jiān)管政策，建立有利于降低服務成本的農村金融監(jiān)管體系，充分發(fā)揮民間金融的積極作用，嚴厲打擊非法集資。四是在財政、稅收和貨幣政策上給予農村金融機構一定優(yōu)惠，建立扶持農村金融服務的長效機制。五是要充分發(fā)揮地方政府在推動農村金融服務方面的重要作用。3專欄一專欄二專欄三專欄四專欄五專欄六目錄一、農村金融服務的基本情況..........................................7

（一）多層次的農村金融機構初步形成..............................7

（二）存、貸款等主要金融業(yè)務持續(xù)增長............................9

（三）農村金融機構可持續(xù)發(fā)展能力逐步增強.......................12二、主要農村金融機構的改革進展與創(chuàng)新實踐...........................12

（一）農村信用社改革取得重要進展...............................13

（二）農業(yè)銀行面向“三農”改革和金融服務創(chuàng)新取得明顯成效.......15

（三）農業(yè)發(fā)展銀行積極拓展支農領域，改善了經營狀況.............16

（四）郵政儲蓄在農村地區(qū)開展信貸業(yè)務...........................17

（五）農業(yè)保險試點工作順利推進.................................18三、農村金融市場創(chuàng)新和主要扶持政策.................................20

（一）為農村金融改革發(fā)展創(chuàng)造良好的金融基礎服務體系.............21

（二）積極探索創(chuàng)新適合農村需求特點的金融產品...................23

（三）對農村金融機構實行有區(qū)別的金融政策.......................25

（四）對農村金融機構進行必要的政策扶持.........................30四、當前中國農村金融發(fā)展存在的主要問題.............................33

（一）農村地區(qū)金融服務機構網點不足.............................33

（二）引導金融機構支持“三農”的激勵機制不夠健全...............34

（三）農村金融機構法人治理結構仍不完善.........................35

（四）農村金融機構不良貸款比例仍然較高.........................36

（五）農業(yè)保險、信貸抵押擔保等發(fā)展尚不能滿足農民需求...........37五、深化農村金融改革的基本思路.....................................38

（一）堅持在農村地區(qū)提供符合基本需求的低成本金融服務...........38

（二）完善風險管理模式，實現(xiàn)金融機構的可持續(xù)發(fā)展...............40

（三）繼續(xù)推進農村金融組織和產品創(chuàng)新，構建適度競爭的金融市場...43

（四）加強農村金融政策與其他政策配合，利用政策扶持推進農村金融改 革.............................................................45

（五）發(fā)揮地方政府在推動農村金融服務發(fā)展中的作用...............46

支農再貸款.................................................48

農戶小額貸款...............................................49

農村信貸產品和服務方式創(chuàng)新.................................50

扶貧貼息貸款模式轉變.......................................51

農村信用體系建立...........................................54

小額保險逐步發(fā)展...........................................56附錄：農村金融發(fā)展出現(xiàn)積極變化.....................................57

4表1表2表3表4表5表6表7表8表9表10圖表目錄

縣域金融服務網點情況.......................................8

縣域金融機構從業(yè)人員情況..................................8

按用途劃分的金融機構涉農貸款總量統(tǒng)計表.....................9

按承貸主體劃分的金融機構涉農貸款總量統(tǒng)計表................10

按發(fā)放主體劃分的金融機構涉農貸款總量統(tǒng)計表................11

2002-2007年農村合作金融機構的變化.......................14

部分緩解農民“貸款難”的業(yè)務品種創(chuàng)新概覽.................25

商業(yè)銀行和主要農村金融機構監(jiān)管框架對比（截至2008年6月末）26

2007年末農村金融機構實際貸款利率浮動區(qū)間分布（與基準利率之比）.......................................................30

扶貧貼息貸款管理辦法新舊版（2001年與2008年）對比.......535我國是世界上最大的發(fā)展中國家，有13億人口，其中8億左右生活在農村地區(qū)。農民、農業(yè)和農村發(fā)展問題是我國政府最關心的問題。建立健全農村金融服務體系，對于推動農村經濟發(fā)展，保持農村長期穩(wěn)定，縮小城鄉(xiāng)貧富差距，構建和諧社會具有重大意義。經過多年的改革與發(fā)展，我國已初步形成多層次、廣覆蓋、可持續(xù)的農村金融體系，金融服務已覆蓋了大部分農村地區(qū)。尤其是近幾年來，黨中央國務院高度重視農村金融改革，出臺了一系列措施，改善農村地區(qū)的金融服務。當前農村金融改革已經取得初步成就，農村存貸款持續(xù)增加、金融產品創(chuàng)新出現(xiàn)良好勢頭、農村金融機構可持續(xù)能力增強，較好地促進了我國農村地區(qū)經濟的持續(xù)健康發(fā)展。本報告主要介紹我國農村金融服務的基本情況，農村金融機構的改革進展和創(chuàng)新實踐，以及近年來農村金融改革的主要政策措施，剖析存在的主要問題，為深化農村金融改革提出一些政策建議。6一、農村金融服務的基本情況在我國，農村金融服務一般是指在縣及縣以下地區(qū)提供的包括存款、貸款、匯兌、保險、期貨、證券等在內的各種金融服務。由于農村地區(qū)的特殊性，這些金融服務主要由正規(guī)金融機構提供，但也有部分由非正規(guī)金融機構提供，即通常所說的民間金融。本報告主要介紹和分析我國正規(guī)金融在農村地區(qū)提供的金融服務。（一）多層次的農村金融機構初步形成農村金融服務機構或網點主要分為銀行類金融機構、非銀行類金融機構和其他形式。銀行類金融機構主要包括中國農業(yè)發(fā)展銀行及其分支機構，中國工商銀行、中國農業(yè)銀行、中國銀行、中國建設銀行、交通銀行等大型商業(yè)銀行在縣域內的分支網點，全國性股份制商業(yè)銀行在縣域內的分支網點，以及郵政儲蓄銀行、農村商業(yè)銀行、農村合作銀行、農村信用社、村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農村資金互助組織等。非銀行類金融機構主要包括在農村地區(qū)提供服務的政策性保險公司、商業(yè)性保險公司、證券公司、期貨公司等。其他形式主要包括小額貸款公司、小額信貸組織、典當行等。2007年，全國縣域金融服務網點為12.4萬個，其中縣域大7型商業(yè)銀行機構網點數(shù)2.6萬個，從業(yè)人員43.8萬人；中國農業(yè)銀行縣域網點數(shù)為1.31萬個，占縣域金融機構網點數(shù)的比重為10.6%；農村信用社縣域網點數(shù)為5.2萬個，占縣域金融機構網點數(shù)的比重為41.5%。表1縣域金融服務網點情況單位：個2004年2005年2006年縣域金融服務網點總數(shù)

其中：郵政儲蓄網點數(shù) 中國農業(yè)發(fā)展銀行網點數(shù)

中國農業(yè)銀行網點數(shù) 農村商業(yè)銀行網點數(shù) 農村合作銀行網點數(shù)

農村信用社網點數(shù) 證券公司機構網點數(shù)

期貨公司機構網點數(shù) 保險公司機構網點數(shù) 擔保公司機構網點數(shù) 典當行機構網點數(shù) 其他縣域金融機構網點數(shù)134073

23239 1555

16926 535 1800

60869 664

15 11130 752 499 16089128728

23468 1533

15511 524 2142

55953 680

15 12548 975 602/p>

23695 1517

13175 505 2515

52089 711

23 14135 1365 713 13531資料來源：中國人民銀行調查統(tǒng)計司表2縣域金融機構從業(yè)人員情況單位：萬人2004年2005年2006年縣域金融機構從業(yè)人員總數(shù)其中：郵政儲蓄 中國農業(yè)發(fā)展銀行 中國農業(yè)銀行 農村商業(yè)銀行146.1 11.6 2.9 23.4 0.4148.9 12.4 2.8 22.6 0.4152.4 13.3 2.7 21 0.48表3農村合作銀行農村信用社證券期貨公司保險公司其他縣域金融機構

1.647.8 0.533.624.2

247.1 0.537.823.4

2.446.8 0.642.422.7

資料來源：中國人民銀行調查統(tǒng)計司（二）存、貸款等主要金融業(yè)務持續(xù)增長

2007年末，全國縣域金融機構存款余額為9.11萬億元，占全國金融機構各項存款的比重為23.4%，比2004、2005和2006年末分別增加3.36萬億、2.35萬億和1.11萬億元。分地區(qū)看，西南、中部地區(qū)縣域存款增長較快，2007年西南和中部地區(qū)縣域金融機構各項存款同比分別增長17.5%和16.5%。

2007年末，全部金融機構涉農貸款余額為61151億元（包括糧棉油收購貸款、農產品加工貸款和部分農村基礎設施貸款），占全部金融機構貸款總額的22%，占GDP的比重為24.8%。 根據不同用途劃分，2007年末，全部涉農貸款中農林牧漁業(yè)貸款余額為15055億元，占涉農貸款比重為24.6%；其他涉農貸款余額為46096億元，占涉農貸款比重為75.4%。

按用途劃分的金融機構涉農貸款總量統(tǒng)計表

2007-12-31

單位：億元幣種余額項目涉農貸款 農林牧漁業(yè)貸款 其他涉農貸款本外幣

61151 15055 46096人民幣

60161 15023 45138

外匯（折算為人民幣）

990 32 9589表40農用物資和農副產品流通貸款農村基礎設施建設貸款農產品加工貸款農業(yè)生產資料制造貸款農田基本建設貸款農業(yè)科技貸款其他10394 5633

4472 1810

522 1742309110353 5623

4367 1795

522 17322307

41 10106 15

0 1785

注：農林牧漁業(yè)貸款指金融機構發(fā)放給各主體進行農林牧漁業(yè)生產的貸款。其他涉農貸款主要是金融機構發(fā)放的除農林牧漁業(yè)貸款之外的各項涉農貸款，其中包含金融機構發(fā)放給企業(yè)和各類組織用于支持農業(yè)產前、產中、產后的各環(huán)節(jié)，以及用于農村基礎設施建設的各類特定用途貸款，主要有農用物資和農副產品流通貸款、農村基礎設施建設貸款、農產品加工貸款、農業(yè)生產資料制造貸款、農田基本建設貸款、農業(yè)科技貸款；另外，還包括在其他方面促進農村地區(qū)經濟發(fā)展的貸款，如縣域地區(qū)的房地產貸款、建筑業(yè)貸款、除農林牧漁貸款之外的農村個體戶貸款等。 資料來源：中國人民銀行調查統(tǒng)計司。

按照承貸主體劃分，2007年末，全部涉農貸款中農戶貸款余額為13399億元，占涉農貸款比重為21.9%；企業(yè)貸款余額為42063億元，占涉農貸款比重為68.8%；各類非企業(yè)組織貸款余額為5689億元，占涉農貸款比重為9.3%。

按承貸主體劃分的金融機構涉農貸款總量統(tǒng)計表

2007-12-31

單位：億元 余額涉農貸款 農戶貸款項目本外幣

61151 13399人民幣

60161 13399

外匯（折算為人民幣）

990企業(yè)貸款 農村企業(yè)貸款 其中：農村中小企業(yè)貸款 城市企業(yè)涉農貸款各類非企業(yè)組織貸款 農村各類組織貸款420633253117390 9533 5689 4455410763162817107 9448 5686 4453987903283 85 3 210表5城市各類組織涉農貸款123412331

注：1、農戶貸款指金融機構發(fā)放給農戶的所有貸款。包括農戶生產經營貸款和農戶消費貸款。農戶生產經營貸款包括農戶用于從事農林牧漁業(yè)生產活動的貸款和用于二、三產業(yè)活動的貸款。農戶消費貸款指發(fā)放給農戶直接滿足自身吃、穿、住、用、行以及醫(yī)療、學習等需要發(fā)放的貸款。如助學貸款、醫(yī)療貸款、個人購建住房貸款等。

2、企業(yè)貸款指金融機構發(fā)放給農村企業(yè)的貸款和城市企業(yè)的涉農貸款。企業(yè)是指依據《中華人民共和國企業(yè)法人登記管理條例》、《中華人民共和國公司登記管理條例》等，經各級工商行政管理機關登記注冊，領取《企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照》，取得法人資格的企業(yè)。

3、各類非企業(yè)組織貸款指金融機構發(fā)放給各類非企業(yè)組織的涉農貸款。各類組織包括農民專業(yè)合作社和其他組織。其中，農民專業(yè)合作社是指根據《中華人民共和國農民專業(yè)合作社法》的規(guī)定所設立和登記的農民專業(yè)合作組織。其他組織包括事業(yè)單位、機關法人、社會團體以及居民委員會、村民委員會等。

資料來源：中國人民銀行調查統(tǒng)計司。

按照發(fā)放機構劃分，2007年末，國有商業(yè)銀行涉農貸款余額22282億元，占全部涉農貸款的比重為36.4%；政策性銀行涉農貸款余額為12862億元，占全部涉農貸款的比重為21%；農村合作金融機構涉農貸款余額為20850億元，占全部涉農貸款的比重為34.1%。

按發(fā)放主體劃分的金融機構涉農貸款總量統(tǒng)計表

2007-12-31

機構金融機構

國有商業(yè)銀行 政策性銀行 股份制商業(yè)銀行 城市商業(yè)銀行 農村合作金融機構 農村信用社 農村商業(yè)銀行 農村合作銀行 其他機構本外幣余額（億元）

61151

22282 12862 3964 1070 20850 16746 1288 2816 123占比（%）

100.0

36.4 21.0 6.5 1.7 34.1 27.4 2.1 4.6 0.2注：其他機構包含財務公司、城市信用社、郵儲銀行等。資料來源：中國人民銀行調查統(tǒng)計司。

據銀監(jiān)會統(tǒng)計，2007年末，中國有農戶約2.3億戶，有貸

11款需求的農戶約有1.2億戶，其中，獲得農村合作金融機構農戶小額信用貸款和農戶聯(lián)保貸款的農戶數(shù)超過7800萬戶，占全國農戶總數(shù)的33.2%。（三）農村金融機構可持續(xù)發(fā)展能力逐步增強根據中國人民銀行調查統(tǒng)計司調查，2007年末，全國縣域金融機構不良貸款率為13.4%，比2004、2005和2006年分別下降了9.0、6.2和3.2個百分點。其中，農業(yè)銀行縣域分支機構不良貸款率為30.3%，比2004、2005和2006年分別下降了3.7、2.6和0.4個百分點；農業(yè)發(fā)展銀行縣域分支機構不良貸款率為27.8%，比2004、2005和2006年分別下降了27.9、25.9和17.9個百分點；縣域農村合作金融機構不良貸款率為12.7%，比2004、2005和2006年分別下降了12.1、3.4和1.4個百分點。2007年全國縣域金融機構利潤總額為704.8億元，同比增長104.8%，比上年提高3.1個百分點，比2004、2005和2006年分別增加604.9億、523.8億和353.6億元。2007年全國縣域金融機構資產利潤率為1.02%，分別比2004、2005和2006年提高了0.83、0.70和0.45個百分點。二、主要農村金融機構的改革進展與創(chuàng)新實踐2003年以來，農村金融改革以深化農村信用社改革為重點，農業(yè)發(fā)展銀行、農業(yè)銀行、郵政儲蓄銀行和農業(yè)保險等各項改12革穩(wěn)步推進。（一）農村信用社改革取得重要進展農村信用社是農村金融體系的主要組成部分。農村信用社的改革與發(fā)展事關改善農村金融服務、支持“三農”發(fā)展的大局。2003年，為加快農村信用社改革步伐，國務院下發(fā)了《深化農村信用社改革試點方案》（國發(fā)[2003]15號文件），確定了本輪農村信用社改革的目標是按照“明晰產權關系、強化約束機制、增強服務功能、國家適當扶持、地方政府負責”的總體要求，加快產權制度和管理體制改革，把農村信用社逐步辦成由農民、農村工商戶和各類經濟組織入股，為農民、農業(yè)和農村經濟發(fā)展服務的社區(qū)性地方金融機構。2003年8月，農村信用社改革在浙江等8省（市）率先啟動。2004年8月，改革試點范圍擴大到北京等29個省（區(qū)、市）。2006年末，海南省改革試點正式啟動。至此，農村信用社改革在全國范圍內開展（西藏無農村信用社）。目前，農村信用社改革試點進展順利，并取得重要的階段性成果。一是資產質量明顯改善，盈利能力顯著增強。截至2007年末，按貸款四級分類口徑統(tǒng)計，農村信用社（含農村合作銀行、農村商業(yè)銀行）不良貸款比例和資本充足率分別為9.3%和11.2%，與改革之初相比，分別下降28個百分點和提高20個百分點。自2004年實現(xiàn)近十年來的首次盈利以來，近4年共計實現(xiàn)盈利1005億元。二是支農投放不斷增加，支農力度明顯加大。近四年來，農13表6村信用社各項存款年均增長18.6%，各項貸款年均增長17.4%，均高于同期金融機構各項存貸款增速。2007年末，農村信用社的各項貸款3.2萬億元，占全國金融機構貸款的比例為12%，比改革之初提高了1.4個百分點。其中，農業(yè)貸款1.5萬億元，占其各項貸款的比例為46%，比改革之初提高了6個百分點。 三是產權制度開始起步，法人治理架構初步建立。農村信用社在明晰產權關系、完善法人治理結構方面進行了積極探索。截至2007年末，全國已組建農村商業(yè)銀行17家，農村合作銀行113家，以縣（市）為單位的統(tǒng)一法人社1825家。部分農村信用社按照現(xiàn)代金融企業(yè)制度的要求，逐步完善“三會”議事規(guī)則，初步形成了決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制衡的法人治理體系。

2002-2007年農村合作金融機構的變化

單位：個、億元、%項目時間2002年末2003年末2004年末2005年末2006年末2007年末一、以法人為單位機構總數(shù)（一）兩級法人農信社(以縣、市為單位）（二）統(tǒng)一法人農信社（三）農商行（四）農合行24532356

94 3 024632345

114 3 124572337

104 7 924301832

528 12 58245311591201 13 802408 4601818 17 113二、資金來源21114.3825693.4529741.5933993.0840467.8749472.10

其中，各項存款三、資金運用（一）各項貸款

余額占金融機構%

余額占金融機構%19875.4724053.0327784.7432573.3038843.2645946.96 11.6311.5611.5111.3411.5811.8021114.3825693.4529741.5933993.0840467.8749472.1013937.7117183.7619544.6722000.6326236.3331355.72 10.6210.8110.9711.3011.6511.98余額5579.287077.328490.3010071.1612105.0214292.841、農業(yè)貸款占農村合作金融機構貸款%40.0341.1943.4445.7846.1445.582、農戶貸款占金融機構農 業(yè)貸款%

81.044218.70

84.145576.83

86.266795.56

87.357983.02

91.659196.83

92.6311618.3614其中：小額信用貸款 農戶聯(lián)保貸款745.70235.331108.62 452.551389.39 652.841596.38 866.881710.271001.351136.901883.83（二）四級不良貸款（三）五級不良貸款

余額不良貸款率%

余額不良貸款率%5147.14 36.93

0.005059.90 29.45

0.004514.76 23.10

0.003255.47 14.80

57.093032.72 11.567327.29

27.933138.00 8.906595.97 21.02資料來源：中國人民銀行貨幣政策司。另因取樣不同，農業(yè)貸款與調查統(tǒng)計司的相關數(shù)據有較小偏差。（二）農業(yè)銀行面向“三農”改革和金融服務創(chuàng)新取得明顯成效

2007年全國金融工作會議確定了農業(yè)銀行股份制改革堅持“面向‘三農’、整體改制、商業(yè)運作、擇機上市”的總體原則。農業(yè)銀行制定了支持“三農”、開拓縣域市場的發(fā)展戰(zhàn)略。2007年9月，農業(yè)銀行從吉林、安徽、福建、湖南、廣西、四川、甘肅和重慶等八省（市、區(qū)）選擇了有代表性的17個地區(qū)、123個縣支行開展面向“三農”金融服務試點工作，探索面向“三農”、商業(yè)運作的有效途徑。在此基礎上，2008年3月，農業(yè)銀行又選擇了甘肅、四川、廣西、福建、浙江、山東等6個省（區(qū)）的11個二級分行，組織開展面向“三農”體制機制改革試點，強化面向“三農”的體制機制保障。 農業(yè)銀行不斷完善服務“三農”的體制機制。在試點過程中，針對“三農”貸款時間急、金額小、用信頻、期限短的特點，下沉經營重心，擴大二級分行、縣支行審批權限，完善信用評級體系，創(chuàng)新?lián)７绞剑喕瘶I(yè)務流程，構建向“三農”業(yè)務傾斜的內部資源配置機制，改進激勵約束機制，強化風險管理，正逐步建立起一套有別于城市業(yè)務的信貸政策制度體系。

15為解決農民“貸款難”問題，農業(yè)銀行研發(fā)了“金穗惠農卡”，該卡具有小額貸款自助、小額信貸循環(huán)使用、資金匯兌、電子化繳費、生產消費“二合一”、涉農補貼資金兌付等六大功能，手續(xù)簡便，實用性較強。農業(yè)銀行“三農”金融業(yè)務呈現(xiàn)良好發(fā)展勢頭。2008年1-6月，農業(yè)銀行累計投放涉農貸款3789億元，占全行各項貸款累放額的26%。截至2008年6月底，涉農貸款余額達1.36萬億元。（三）農業(yè)發(fā)展銀行積極拓展支農領域，改善了經營狀況2005年以來，農發(fā)行積極拓展支農領域，形成了“一體兩翼”的業(yè)務發(fā)展格局，由過去單一支持糧棉油購銷儲業(yè)務，逐步形成以糧棉油收購貸款業(yè)務為主體，以農業(yè)產業(yè)化經營和農業(yè)農村中長期貸款業(yè)務為兩翼，以中間業(yè)務為補充的多方位、寬領域的支農格局。2007年，農發(fā)行信貸規(guī)模首次超過萬億元，年末貸款余額達到10224億元，占全部金融機構涉農貸款余額的比重為16.7%；經營利潤首次突破百億元，達到148.8億元。一是大力支持糧棉油收購。每年支持的糧食收購量占當年商品量的60%左右，支持棉花的收購量占當年總產量的50%以上。二是大力支持糧棉油等主要農產品和主要農業(yè)生產資料儲備體系建設。三是大力支持農業(yè)產業(yè)化經營、農業(yè)小企業(yè)發(fā)展、農業(yè)科技開發(fā)，推動農業(yè)結構調整。2007年累計發(fā)放農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)、加工企業(yè)和農業(yè)科技貸款1051億元。共對2262戶16小企業(yè)累計發(fā)放貸款83億元。四是大力支持農業(yè)農村基礎設施建設，改善農業(yè)生產條件。2007年對農村基礎設施建設、農業(yè)綜合開發(fā)、農村流通體系建設等領域總計投放貸款520.6億元，其中，基礎設施貸款446億元，支持項目593個。2005年以來，農發(fā)行負債結構進一步優(yōu)化，三年累計發(fā)行金融債券6503億元，資金自給率達64.8%，比2004年提高49個百分點，形成了以市場化為主的多元化籌資新格局。資產質量明顯改善，三年累計核銷呆賬219億元，現(xiàn)金清收97億元，不良貸款余額下降709億元，占比下降12.5個百分點。經營利潤大幅增長。2005-2007年三年累計上交稅金107億元。（四）郵政儲蓄在農村地區(qū)開展信貸業(yè)務在2003年郵政儲蓄資金實現(xiàn)自主運用后，郵政儲蓄通過優(yōu)先為農村信用聯(lián)社等地方性金融機構提供資金支持的方式，將郵政儲蓄資金返還農村使用。2006年之后，郵政儲蓄通過參與銀團貸款的方式，將大宗郵儲資金批發(fā)出去，投入到國家“三農”重點工程、農村基礎建設和農業(yè)綜合開發(fā)等領域。2007年初中國郵政儲蓄銀行正式掛牌成立，開始按照商業(yè)化運作，在此基礎上探索為農村服務的有效形式。郵政儲蓄于2006年開始存單小額質押貸款業(yè)務的試點工作，2007年此項業(yè)務在全國推廣。截至2008年6月末，在全國31個省（自治區(qū)、直轄市）2000多個市縣的1.4萬個網點辦理17了小額質押貸款業(yè)務，其中，縣及縣以下網點10250個，占全部網點總數(shù)的73%。郵政儲蓄小額貸款業(yè)務于2007年在河南等七省（市）試點,2008年初在全國范圍內。目前有農戶聯(lián)保貸款、農戶保證貸款、商戶聯(lián)保貸款、商戶保證貸款等四項貸款產品。服務對象主要是縣域內的廣大農戶、個體工商戶和私營企業(yè)主等經濟主體。（五）農業(yè)保險試點工作順利推進近幾年，保險業(yè)在服務“三農”方面進行了積極探索，農業(yè)保險得到較快發(fā)展。2007年中央財政首次對農業(yè)保險給予補貼，選擇6省（區(qū)）的5種主要農作物開展試點，對農業(yè)保險的發(fā)展產生了重要的推動作用。6省（區(qū)）主要農作物承保面積1.48億畝，占試點地區(qū)播種面積的70%。同時，生豬和能繁母豬保險取得明顯成效，2007年全國共承保能繁母豬3070萬頭，超過全國存欄總量的60%。截至2007年底，保險業(yè)開辦的“三農”保險險種達160余種，保險公司服務網點基本覆蓋了全國廣大鄉(xiāng)村，僅中國人壽、太平洋人壽和平安人壽三家壽險公司在縣域地區(qū)的機構總數(shù)就達4380多個，擁有農村網點（含保險站、所）16087個，網點延伸到全國大部分自然村，并培養(yǎng)了一大批農村保險隊伍。農業(yè)保險覆蓋全國4980.85萬（戶次）農戶，保險金額達到112618億元；保費收入達到51.84億元，同比增長514.95%（見專欄六）。19三、農村金融市場創(chuàng)新和主要扶持政策改革開放以來，我國農村經歷了一系列改革，發(fā)生了翻天覆地的變化。黨中央國務院高度重視農村金融改革，自2004以來連續(xù)5個中央一號文件都提出要加快推進農村金融體制改革，改善農村金融服務。與此相適應，不同類型的農村金融機構相繼設立，農村金融市場開始走向多元化發(fā)展道路，農村金融改革逐步推進。2002年，為貫徹全國金融工作會議精神，國務院批準成立深化農村金融和農村信用社改革專題工作小組，農村金融改革開始進入一個新的發(fā)展時期。2003年6月，國務院印發(fā)《深化農村信用社改革試點方案》，開始農村信用社改革試點。2004年7月，國務院召開會議專門討論農業(yè)發(fā)展銀行職能調整的有關問題。2005年8月，國務院印發(fā)《郵政體制改革方案》，提出成立郵政儲蓄銀行，推進郵政儲蓄資金自主運用。2007年2月，國務院召開全國金融工作會議，提出農村金融改革總的要求是，加快建立健全適應“三農”特點的多層次、廣覆蓋、可持續(xù)的農村金融體系，包括構建分工合理、投資多元、功能完善、服務高效的農村金融組織體系，較為發(fā)達的農村金融市場體系和業(yè)務品種比較豐富的農村金融產品體系，顯著增強為“三農”服務的功能。近幾年來，各有關部門認真貫徹落實黨中央、國務院關于農村金融改革的總體要求，陸續(xù)出臺了一些具體的政策措施，20。其效果正在逐步顯現(xiàn)。（一）為農村金融改革發(fā)展創(chuàng)造良好的金融基礎服務體系為適應農村金融機構業(yè)務發(fā)展的需要，人民銀行大力推進農村金融基礎服務體系建設，不斷改善和提高金融機構的運行效率和服務質量。1、推動農村地區(qū)信用體系建設人民銀行組織建成全國統(tǒng)一的企業(yè)和個人信用信息基礎數(shù)據庫，為全國1300多萬戶企業(yè)和近6億自然人建立了信用檔案，信息服務覆蓋全國銀行類金融機構各級信貸營業(yè)網點。為配合、推動農戶小額信用貸款業(yè)務的開展，組織開展了信用戶、信用村、信用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）創(chuàng)建與評定工作；2006年以來，進一步推動建立電子化的農戶信用檔案和信用評價系統(tǒng)，加強征信知識宣傳與教育，規(guī)范農戶信用指標體系，擴大對農戶家庭成員、財產、經營、收入等定量信息的采集，逐步探索建立一套符合當?shù)貙嶋H情況的便捷、有效的農戶信用評價方式方法，為建立健全農村地區(qū)“守信激勵、失信懲戒”機制、改善農村金融基礎服務做好基礎性工作。截至2007年底，全國已建立農戶信用檔案7400多萬戶，評定信用農戶5000多萬戶，金融機構對已建立信用檔案的3900多萬農戶累計發(fā)放貸款9700多億元，貸款余額4800多億元（見專欄五）2、農村地區(qū)支付體系建設逐步完善21通過完善分工合理、競爭有序的多元化農村支付服務組織體系，發(fā)揮農村信用社在農村支付服務中的主導地位和其它金融機構的積極作用，鼓勵村鎮(zhèn)銀行等新型農村金融機構加入現(xiàn)代化支付系統(tǒng)，提高其支付業(yè)務處理的自動化水平和效率。人民銀行在支付結算工作中，始終把解決農村信用社“支付結算難”問題放在特別突出的位置，采取了一系列措施增加農村信用社支付結算手段、提高其支付服務能力：一是吸收符合條件的農村信用社加入大額支付系統(tǒng)和小額支付系統(tǒng)，使廣大農村地區(qū)享受到現(xiàn)代化支付系統(tǒng)提供的多層次、低成本的支付清算服務，對改善農村信用社支付手段、為農村信用社創(chuàng)造平等競爭的環(huán)境發(fā)揮了重要作用。二是批準設立農村信用社資金清算中心，專門辦理農村信用社匯兌和銀行匯票清算業(yè)務，進一步拓寬了農村信用社支付結算渠道、增強其結算功能。三是推行代理制，鼓勵商業(yè)銀行代理農村信用社的支付結算業(yè)務，同時，廣泛吸收農村信用社加入票據交換系統(tǒng)，創(chuàng)造條件使農村信用社能夠開辦銀行匯票和商業(yè)匯票業(yè)務，拓展業(yè)務范圍，增強其業(yè)務競爭力。四是協(xié)調各地農村信用聯(lián)社加快開發(fā)和健全省內農村信用社通匯系統(tǒng)，增強農村信用社的結算功能。3、創(chuàng)新農民工銀行卡特色服務農民工銀行卡特色服務是指農民工在打工地利用銀聯(lián)借記卡存入現(xiàn)金后，可以在家鄉(xiāng)就近的農村信用社或郵政儲蓄網點柜臺提取現(xiàn)金的一種金融服務方式。222005年開始試點的農民工銀行卡特色服務，有效解決了農民工打工返鄉(xiāng)攜帶大量現(xiàn)金的資金安全問題，使得農民工在打工地獲得的收入大量回流農村，同時，廣大農民工也享受到了方便、快捷、安全的銀行卡服務，從而產生了具有良好的社會和經濟效果。目前，貴州、重慶、安徽等15個省市已經陸續(xù)開通該業(yè)務。截止2007年底，農民工銀行卡特色服務交易筆數(shù)達415.87萬筆,其中取款量255.33萬筆，取款金額22.18億元。2008年5月，中國郵政儲蓄銀行加入農民工銀行卡特色服務，利用其遍布鄉(xiāng)鎮(zhèn)的網點，進一步為農民工提供取款便利。今后，人民銀行將繼續(xù)積極采取措施，進一步做好農民工銀行卡特色服務工作，同時繼續(xù)加強對農民工支付結算金融知識宣傳，增強農民工使用非現(xiàn)金支付工具尤其是銀行卡的意識。（二）積極探索創(chuàng)新適合農村需求特點的金融產品近年來，針對農村金融需求，各地涉農金融機構和組織在農村金融產品創(chuàng)新方面進行了一些有益探索，取得較好成果。1、推進小額貸款業(yè)務發(fā)展為緩解農民貸款難問題，從1999年起，在農村信用社推廣小額貸款業(yè)務，特別是農戶小額信用貸款、聯(lián)保貸款，取得良好的經濟效果和社會反響。2007年末，全國農村信用社農戶貸款余額達到1.16萬億元，其中，農戶小額信用貸款和聯(lián)保貸款余額為3000多億元，約占農戶貸款的余額35%。實踐證明，小額23貸款業(yè)務是農村金融機構滿足農村金融需求，促進農村經濟發(fā)展的有效方式。目前，除農村信用社以外，在農村地區(qū)經營的金融機構陸續(xù)在探索開辦各種形式小額貸款業(yè)務（見專欄二）。2、創(chuàng)新多種農村信貸產品針對不同的農村金融需求，各地農村金融機構積極開展信貸產品創(chuàng)新，以適應不同的信貸需求，提高貸款覆蓋面（見專欄三）。“合作組織＋農戶”的統(tǒng)一貸款方式。針對農業(yè)生產組織化程度極低，小生產與大市場矛盾突出的問題，部分地區(qū)試點了“合作組織＋農戶”的統(tǒng)一貸款方式，即組織農戶建立農民專業(yè)合作經濟組織，形成一定規(guī)模的合作經濟，以合作組織為載體統(tǒng)一貸款。“五位一體”的綜合服務方式。為了促進產業(yè)結構優(yōu)化升級，有的地區(qū)推出了農村信用社、農戶、龍頭企業(yè)、保險公司和政府“五位一體”的綜合服務方式。由龍頭企業(yè)與農戶簽訂購銷合同，農村信用社負責提供貸款，保險公司承保，保險費由當?shù)卣娃r戶雙方按一定比例支付。訂單農業(yè)質押貸款。一般來說，訂單農業(yè)質押貸款是農村信用社向農戶發(fā)放的以訂單農業(yè)購銷合同的收款權為質押擔保的貸款。貸款對象為年純收入在2萬元以上的種養(yǎng)殖大戶；貸款期限與訂單農業(yè)合同期限匹配，一般為三個月、六個月、一年等短期流動資金貸款；貸款額度每筆原則上不超過按訂單農業(yè)合同金額的70%，每個農戶貸款額度為1萬元至10萬元；貸款利率執(zhí)24表7行中國人民銀行規(guī)定的統(tǒng)一標準，對特級和一級信用農戶實行優(yōu)惠利率。

部分緩解農民“貸款難”的業(yè)務品種創(chuàng)新概覽業(yè)務名稱業(yè)務描述業(yè)務性質主要地區(qū)小額信用信用互助采取“一次核定，余額控制，周轉使用”等信小額信貸創(chuàng)新全國用戶核定辦法發(fā)放小額信貸。采取成立信用互助協(xié)會，協(xié)會會員聯(lián)合擔保，小額信貸創(chuàng)新河南、湖北、山“余額控制，周轉使用”，發(fā)放聯(lián)保貸款東等地“公司＋農利用農業(yè)產業(yè)化組織（公司、專業(yè)協(xié)會、經濟信貸擔保創(chuàng)新全國戶”“公司+合作社）等開展綜合金融服務協(xié)會+農戶”林權、果樹、指合法持有“林權證”“果園證”的自然人以抵押貸款創(chuàng)新福建、湖南、山花卉等抵押其林木所有權向林業(yè)部門申請評估，以林權等東等地

經營權作為抵押物，借款人以其評估價格向當

地金融機構申請的貸款。保險+合作社+以政策性保險為支持，以合作社、專業(yè)協(xié)會等金融綜合服務安徽、河南、重信貸等模式為平臺，提供信貸服務。創(chuàng)新慶等地（三）對農村金融機構實行有區(qū)別的金融政策 目前，已初步建立了一套與我國農村經濟相適應的農村金融監(jiān)管框架，其基本特征是實行較低的準入門檻和一些有別于商業(yè)銀行的特殊政策。我國農村金融機構在最低注冊資本、存款準備金、資本充足率等方面有著比商業(yè)銀行更低的要求，較低的門檻為資本流入農村和設立農村金融機構創(chuàng)造了條件。同時，對農村金融機構在股權結構、利率和經營范圍等方面進行了一些有別于商業(yè)銀行的特殊規(guī)定，在注重引導資金流向農村的同時，加強對農村金融機構的審慎監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)問題及時處理，切實防范農村金融機構的金融風險，保持農村金融的持續(xù)健康發(fā)展。

25表8立門檻商業(yè)銀行和主要農村金融機構監(jiān)管框架對比（截至2008年6月末）商業(yè)銀行農村合作金融機構新型農村金融機構非金融機構全國性商業(yè)銀

行城市商業(yè) 銀行農村商業(yè)銀行農村合作銀農村信用合 行作社縣（市、區(qū)）

農村信用合

作聯(lián)社村鎮(zhèn)銀行貸款公司農村資金互助 社小額貸款公司注冊資本金≧10億

元≧1億元≧5000萬元≧2000萬元≧100萬元≧1000萬元縣（市）≧300萬元； 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）≧100萬元

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）≧30≧50萬元萬元；村≧10

萬元有限公司≧500萬元；股份公司≧1000萬元股東人數(shù)依《公司法》≧1000人≧500人≧1000人依《公司法》≧10人依《公司法》設股東資格————

由農村信用社、聯(lián)（合）社或農村合作 銀行改制

由農村信用社或聯(lián)（合）

社改制————須由銀行業(yè)金融機構發(fā) 起須由商業(yè)銀行或農村合自愿入股的農民和農村中小 企業(yè)任何合法資本

作銀行全額 出資最大銀行業(yè)金融機構持股權結構規(guī)定————地方人民政府財政資金不能入股股比例≧20%；其他單一單一股東持股比例≦10%

股東持股比例≦10%26營限制資產結構

資本充足率核心資本充足 率全國性商業(yè)銀 行城市商業(yè) 銀行農村商業(yè)銀行 ≧8% ≧4%農村合作銀農村信用合 行作社

—— ——縣（市、區(qū)）

農村信用合 作聯(lián)社

—— ≧2%村鎮(zhèn)銀行

貸款公司≧8% ——農村資金互助 社

——小額貸款公司

—— ——限制存款準備金率17.5%16.5%15%（其中涉農貸款比例較高、資產規(guī)模較小的1379個縣市農村信用社12%）參照當?shù)剞r村信用社執(zhí) 行——————經存款利率浮動區(qū)間是0－中央銀行公布的基準利率之間貸款利率央行基準利率的0.9－4倍之間央行基準利率的0.9－2.3倍之間央行基準利率的0.9－4倍之間其他全國經本地經營

營為主不得跨區(qū)經營不得異地貸款不得異地經營，不吸收 公眾存款為社員提供存不得異地經營，不吸 貸款服務收公眾存款注：表中數(shù)據資料來源于有關政策法規(guī)。

271、小額貸款公司試點2005年5月開始，商業(yè)性小額貸款公司試點工作在山西、四川、陜西、貴州和內蒙古5個省（區(qū)）開始啟動。試點成立的小額貸款公司是以服務“三農”、支持農村經濟發(fā)展為重點，為農戶、個體經營者和微小企業(yè)提供小額貸款的機構。其資金來源為自有資金、捐贈資金或單一來源的批發(fā)資金形式，不吸收存款，不跨區(qū)經營，貸款利率由借貸雙方自由協(xié)商。截至2007年底，五個試點省（區(qū)）試點成立的7家小額貸款公司整體運行良好，自試點小額貸款公司成立以來，共計發(fā)放貸款3.9億元。7家小額貸款公司中已有6家實現(xiàn)盈利，經營利潤共計1682.29萬元。2008年5月，銀監(jiān)會和人民銀行聯(lián)合下發(fā)《小額貸款公司試點指導意見》(銀監(jiān)發(fā)［2008］23號)，進一步規(guī)范和明確了小額貸款公司的有關政策，目前試點工作正在逐步推進。2、村鎮(zhèn)銀行等新型農村金融機構試點銀監(jiān)會于2006年末發(fā)布了《關于調整放寬農村地區(qū)銀行業(yè)金融機構準入政策的若干意見》，在農村地區(qū)新設“村鎮(zhèn)銀行”、“貸款公司”和“農村資金互助社”三類新型金融機構，同時還放寬了農村地區(qū)現(xiàn)有銀行業(yè)金融機構的兼并重組政策，并鼓勵商業(yè)銀行在農村地區(qū)開設分支機構。2007年末，已有包括村鎮(zhèn)銀行、貸款公司和農民互助合作社在內的31家新型農村金融機構開業(yè)，其中村鎮(zhèn)銀行19家，貸款公司4家，農民互助合作社8家。截至2007年末，三類新型農村金融機構股金共計3.06億元，28資產總額7.67億元，累計發(fā)放貸款4.62億元。2007年10月，經國務院批準，村鎮(zhèn)銀行等試點工作擴大到全國31個省（區(qū)、市）。3、明確試點的新型農村金融服務機構的相關政策中國人民銀行和銀監(jiān)會于2008年5月聯(lián)合下發(fā)《關于村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農村資金互助社、小額貸款公司有關政策的通知》(銀發(fā)［2008］137號)，充分肯定了新型農村金融服務機構對改善農村金融服務的重要性，并對存款準備金、利率、支付清算、金融統(tǒng)計和監(jiān)管報表等八個方面進行了規(guī)范和明確，積極鼓勵、引導和督促四類機構以面向農村、服務“三農”為目的，扎扎實實依法開展業(yè)務經營，在不斷完善內控機制和風險控制水平的基礎上，立足地方實際，堅持商業(yè)可持續(xù)發(fā)展，努力為“三農”經濟提供低成本、便捷、實惠的金融服務。4、穩(wěn)步推進農村地區(qū)貸款利率的市場化改革2003年以來，人民銀行加快了農村地區(qū)利率市場化的改革進程。2003年8月在推進農村信用社試點改革的同時，允許試點地區(qū)農村信用社的貸款利率上浮不超過貸款基準利率的2倍。2004年10月29日，中國人民銀行放開了商業(yè)銀行貸款利率上限，而農村信用社貸款利率浮動上限也擴大到中央銀行基準利率的2.3倍。根據中國人民銀行貨幣政策司的調查，目前農村金融機構的貸款加權平均利率（按貸款發(fā)生額加權）為基準利率的1.31倍，貸款量的73.4%集中在基準利率的1.5倍以內。從農村29表91信用社貸款利率浮動幅度和財務可持續(xù)發(fā)展能力看，農村信用社60%以上的貸款利率處于1.5倍至2.3倍基準利率之間，加權平均利率為1.6倍基準利率。從試點的七家小額貸款公司利率浮動情況看，2007年12月，七家試點小額貸款公司發(fā)放貸款的加權平均利率為22.62%，為調整后一年期貸款基準利率（7.47%）的3.03倍。利率的逐步放開，有利于農村金融機構根據成本覆蓋風險原則，合理定價，實現(xiàn)自身財務可持續(xù)發(fā)展，加強對“三農”的金融支持。

2007年末農村金融機構實際貸款利率浮動區(qū)間分布（與基準利率之比）[0.9,1]［1,1.1］［1.1,1.3］［1.3,1.5］［1.5,2］2以上加權平均利率農村信用 社農村合作 銀行農村商業(yè) 銀行農業(yè)銀行農業(yè)發(fā)展 銀行其他金融 機構涉農金融 機構

2.3 0.4 7.815.1

6.316.8 9.4

2.2 6.7 7.525.590.224.719.5

2.1 4.212.216.4

2.318.410.2

9.813.329.729.7

1.031.220.320.737.727.4 8.6

0.1

6.514.052.834.515.4 3.7

0.0

1.822.410.2 3.2 0.0 0.9

0.0

0.6 4.1

1.61.471.291.131.001.111.31資料來源：中國人民銀行貨幣政策司（四）對農村金融機構進行必要的政策扶持 對農村金融給予政策扶持是各國通例。我國政府也歷來重視對農村金融的政策扶持問題，近年來為支持農村金融機構改革發(fā)展出臺了一系列政策措施，主要有：

1、享受優(yōu)惠稅收政策

30為支持農村信用社在農村地區(qū)經營，在稅收上給予優(yōu)惠，具體是農村信用社的營業(yè)稅減按3%征收；所得稅中西部地區(qū)全免，東部地區(qū)減半。2、實行扶持的貨幣政策對農村地區(qū)金融機構實行有差別的存款準備金率。對農村信用社實施差別存款準備金率。截止2008年6月末，全國性商業(yè)銀行、城商行、農商行執(zhí)行法定存款準備金率17.5%，農村合作銀行執(zhí)行16.5%，農村作用社執(zhí)行15%，其中，對涉農貸款比例較高、資產規(guī)模較小的1379家縣（市）農村信用社執(zhí)行12%的法定存款準備金率，比一般商業(yè)銀行低5.5個百分點。對新型農村金融機構執(zhí)行傾斜的存款準備金政策。對農村信用社給予支農再貸款支持。截至2008年一季度末人民銀行已下達支農再貸款額度1324億元。2004年，人民銀行在實行再貸款浮息制度時，對農村信用社發(fā)放的支農再貸款浮息采取了逐步到位的政策，支農再貸款利率一直低于普通流動性再貸款利率，目前各檔次支農再貸款利率均低于同期流動性再貸款利率0.72個百分點，體現(xiàn)了對農村金融機構增強資金實力的政策扶持（見專欄一）。人民銀行還發(fā)行央行專項票據用于置換農村信用社的不良資產和彌補歷年虧損。目前，專項票據發(fā)行已完成，共計發(fā)行票據1656億元。專項票據兌付正在穩(wěn)步推進，截至2008年6月末，已兌付票據1206億元，占比73%；已兌付縣市個數(shù)1771個，占31比74%。3、實行有差別的監(jiān)管政策對于在農村地區(qū)新設機構的商業(yè)銀行，對其在城區(qū)機構和業(yè)務準入方面給予便利。免征農村資金互助社的監(jiān)管費，對其他農村金融機構的監(jiān)管費減半征收。4、改革扶貧貼息貸款方式扶貧貼息貸款運作20多年來，在幫助貧困農戶獲得信貸資金支持方面發(fā)揮了一定作用，但由于傳統(tǒng)扶貧貸款運作規(guī)模小、額度低，單位運營成本高，運作效率低，出現(xiàn)貸款到戶率低和貸款放不出去的雙重矛盾，經辦機構和農戶雙方受益的較低，扶貧效果不顯著。為建立健全符合市場經濟要求的信貸扶貧管理體制和運行機制，提高扶貧資金的運行效率和扶貧效益，在總結試點經驗的基礎上，經國務院同意，國務院扶貧辦、財政部、人民銀行、銀監(jiān)會決定全面改革扶貧貼息貸款管理體制，頒布了《關于全面改革扶貧貼息貸款管理體制的通知》（國開辦發(fā)(2008)29號）。扶貧貼息貸款管理體制改革的總體思路是：政府引導、市場運作；下放管理權限，引入競爭機制；固定貼息水平，靈活補貼方式；逐步探索建立風險防范和激勵約束機制。這種政策轉變旨在重點鼓勵直接補貼到貧困戶和項目實施單位。截止2007年底，扶貧貼息貸款余額242.9億元人民幣（見專欄四）。32四、當前中國農村金融發(fā)展存在的主要問題目前，農村金融仍然是我國金融體系中的薄弱環(huán)節(jié)，還存在不少的困難和問題。（一）農村地區(qū)金融服務機構網點不足近年來，在市場化改革過程中,四家大型商業(yè)銀行的網點陸續(xù)從縣域撤并，從業(yè)人員逐漸精簡，部分農村金融機構也將信貸業(yè)務轉向城市，致使部分農村地區(qū)出現(xiàn)了金融服務空白。2007年末，全國縣域金融機構的網點數(shù)為12.4萬個，比2004年減少9811個。縣域四家大型商業(yè)銀行機構的網點數(shù)為2.6萬個，比2004年減少6743個；金融從業(yè)人員43.8萬人，比2004年減少3.8萬人。其中農業(yè)銀行縣域網點數(shù)為1.31萬個，比2004年減少3784個，占縣域金融機構網點數(shù)的比重為10.6%，比2004年下降了2個百分點。在四家大型商業(yè)銀行收縮縣域營業(yè)網點的同時，其他縣域金融機構的網點也在減少。2007年末，農村信用社縣域網點數(shù)為5.2萬個，分別比2004、2005和2006年減少9087、4351和487個。2004-2006年，除四家大型商業(yè)銀行以外的縣域金融機構網點數(shù)年均下降3.7%，其中經濟發(fā)達的東部地區(qū)縣域金融機構網點數(shù)年均下降9.29%。由于縣域金融機構網點和從業(yè)人員的減少，縣域經濟獲得的33金融服務力度不足。縣域企業(yè)金融覆蓋水平近年來雖有提高，但總體水平仍然較低。截至2007年末,全國有2868個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）沒有任何金融機構，約占全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的7%。與此同時，一些農村信用社在改革過程中熱衷于推動以省、市為單位組建農村信用社法人，試圖取消縣一級農村信用社的法人地位。實踐表明，大型商業(yè)銀行在農村地區(qū)提供金融服務不具備比較優(yōu)勢，其業(yè)務活動往往無法適應小農經濟，也無法解決因嚴重的信息不對稱而帶來的高風險和巨額成本等問題。中國并不缺少大銀行，但缺少貼近基層的中小金融機構，特別缺少根植于農村的微型金融組織。相對來說，貼近農戶、符合農村基本需要的“小法人”更適合服務當?shù)亍拿绹那闆r來看，8000多家銀行類法人金融機構中，有5000多家是以縣為服務范圍的社區(qū)金融機構。與此相比，我國縣域地方法人金融機構的數(shù)量尚顯不足。因此，無論從國家銀行業(yè)宏觀角度考慮，還是從各類銀行業(yè)金融機構的布局出發(fā)，現(xiàn)有的2000多家農村信用社縣級法人不宜向成立全省統(tǒng)一法人的方向轉變，避免減少縣一級的農村信用社獨立法人。（二）引導金融機構支持“三農”的激勵機制不夠健全從金融渠道看，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的背景下，目前城鄉(xiāng)資金呈現(xiàn)雙向流動特征。從資金流入渠道看，農民進城務工收入逐年增多，通過郵政儲蓄銀行或其他金融機構匯回農村地區(qū)；中央銀行34對農村信用社和政策性銀行給予再貸款支持，并對農村信用社改革提供資金支持；農業(yè)發(fā)展銀行等政策性銀行利用金融市場籌集社會資金以糧棉油收購貸款等渠道支持“三農”。從資金流出渠道看，主要是農村金融機構購買債券、拆借和上存資金等方式。鑒于農村經濟產業(yè)收益率較低，農戶等農村經濟主體缺乏抵押擔保品，一些地區(qū)的金融生態(tài)環(huán)境不夠完善，相對來說，農村貸款交易成本高、風險大。解決農村資金外流問題，主要靠改善農村信用環(huán)境，為金融機構在農村提供有效金融服務創(chuàng)造商業(yè)上可持續(xù)的激勵機制。（三）農村金融機構法人治理結構仍不完善近年來，隨著農村金融改革的不斷推進，在農村地區(qū)經營的金融機構也不斷加強自身建設，完善法人治理結構，提高服務農村的能力。但由于目前農村各金融機構定位尚未十分明確，其法人治理結構不完善的問題仍較為突出。主要表現(xiàn)在：一是部分農村信用社省聯(lián)社及派出機構與縣聯(lián)社之間的權責關系不夠明確。部分地區(qū)省聯(lián)社及其派出機構與轄內縣聯(lián)社“一級法人”社基本上變成了行政性的上下級關系，縣聯(lián)社作為一級法人的自主權受到了限制，股東大會、監(jiān)事會等形同虛設。省聯(lián)社及其派出機構對轄內法人聯(lián)社管理過多，很容易造成管理體制的僵化，甚至出現(xiàn)行業(yè)管理機構越俎代庖現(xiàn)象。由于股東的權利與責任嚴重不對35稱，部分農戶股金變成了定期存款，股東的主要目的是獲得貸款上的便利和利息優(yōu)惠。而且農村信用社的激勵機制、監(jiān)督機制、市場退出機制等與農村信用社經營績效息息相關的宏微觀機制雖然在改革設計中受到了重視，但在實踐中落到實處還要走很長的路,道德風險問題仍然沒有得到根本解決。二是農業(yè)銀行目前正在進行股份制改革，整體的法人治理結構仍待完善，其在農村地區(qū)的分支機構經營機制的建立健全仍需一段時間。三是農業(yè)發(fā)展銀行的定位和有效經營模式仍在探索，建立較為完善科學的政策性金融支農機制尚需過程。（四）農村金融機構不良貸款比例仍然較高雖然近年來農村金融機構不良貸款率有所下降，但不良貸款比例仍然較高，2007年末，全部縣域金融機構不良貸款平均占比13.4%，遠高于同期全國四家大型商業(yè)銀行8.4%的不良貸款率平均水平。2007年末，東北、中部和西北地區(qū)縣域金融機構不良貸款率分別為29.9%、20.4%和16.4%，高于全部縣域平均水平16.2、7.0和3.0個百分點。我國農村金融機構不良貸款率較高的原因除了自身經營管理不夠完善、治理結構存在一定問題外，鄉(xiāng)村債務消化進程緩慢也是其中之一。農村金融機構除了自身經營風險外，在農村地區(qū)經營還面臨比城市經營更高的系統(tǒng)性風險，農業(yè)保險、信貸抵押擔保等發(fā)展滯后也是金融機構不良貸款率較高的重要原因。36（五）農業(yè)保險、信貸抵押擔保等發(fā)展尚不能滿足農民需求當前農業(yè)保險的規(guī)模與農村經濟對農業(yè)保險的需求不相稱。2007年，農業(yè)保險保費收入僅51.8億元，承保農作物2.31億畝，大小牲畜5771.39萬頭（只），家禽3.25億羽（只），僅能夠為農業(yè)生產提供1126億元風險保障。農業(yè)保險作為促進農村經濟平穩(wěn)發(fā)展，推動農村金融市場深化的重要工具，是農村金融不可缺少的組成部分。農業(yè)保險發(fā)展滯后，一方面，導致“三農”經濟收入平穩(wěn)增長缺乏保障；另一方面，也導致農村金融市場的信貸風險較高。缺乏抵押擔保物品是農民貸款難的重要原因之一。如何利用部分財政資金引導農村開展抵押擔保創(chuàng)新是一個值得探索的問題。國際上，如荷蘭等國家采取財政出資建立擔保基金等形式，促進農村信貸發(fā)展；美國通過以農產品保護收購價格作為計價基礎，要求信貸部門可以用農產品進行抵押擔保。我國應借鑒國際經驗，大力推動農村信貸抵押擔保創(chuàng)新。此外，我國農村金融生態(tài)環(huán)境還需進一步完善。與農村金融發(fā)展相聯(lián)系的公共基礎服務設施建設等改革沒有進行到位，在一定程度上制約了農村金融服務的發(fā)展。目前農村信用主要以農戶為主，針對農村經濟合作組織、專業(yè)協(xié)會等組織平臺的信用建設仍在探索；在農村大量勞動力流動的情況下，如何針對農民工群體建立相應的信用體系，發(fā)揮金融支持農民工創(chuàng)業(yè)等，還需要進一步研究。37五、深化農村金融改革的基本思路我國是一個農業(yè)大國，農村、農業(yè)是基礎，農民占了中國人口的絕大多數(shù)。“三農”關系著我國國民經濟的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，關系著國家的長治久安。堅持為“三農”服務是農村金融改革和發(fā)展的出發(fā)點和落腳點，提供滿足農村基本需求的存款、貸款、匯兌、保險等金融服務，擴大農村金融的覆蓋面，努力使農村地區(qū)更多的農戶和企業(yè)以合理的價格獲得各種金融服務，顯著增強為“三農”服務的金融功能，并逐步縮小城鄉(xiāng)間的金融服務差異，是建立健全適應“三農”特點的多層次、廣覆蓋、可持續(xù)的農村金融體系的具體體現(xiàn)。（一）堅持在農村地區(qū)提供符合基本需求的低成本金融服務

當前我國大部分農村已經從維持溫飽的小農經濟向小康農業(yè)推進，對農村金融的需求大大增加。與此同時，我國農村經濟發(fā)展水平仍相對落后，各地之間差異較大的特點決定了在農村地區(qū)所需的金融服務不同于城市金融服務，而農業(yè)經濟的薄弱性也要求金融服務成本應具有低廉的特點。1、以提供滿足農戶基本需求的金融業(yè)務為出發(fā)點針對農村經濟發(fā)展和農戶金融需求的特點，金融機構主要提供符合農戶基本需求，以簡單的存取、匯兌和貸款、保險等為主的基礎性金融服務，起步階段要堅持小額、微利的原則，盡可能38降低經營成本，實現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展。2、繼續(xù)放寬農村金融機構的準入門檻和降低監(jiān)管標準對農村地區(qū)吸收存款的金融機構堅持按照有關規(guī)定進行監(jiān)管，同時可適當放寬“只貸不存”類金融機構在信息披露、會計準則、風險控制乃至資本充足等方面的監(jiān)管標準，降低農村金融服務成本。適度放寬農村金融的準入標準，繼續(xù)允許成本低廉、開展簡單業(yè)務、能夠維持微利的各類機構進入農村金融市場，可適當優(yōu)先考慮事實上已經存在多年、并有良好記錄和當?shù)厝罕娍诒母黝愋☆~貸款組織。3、利用現(xiàn)代科技降低農村金融服務成本現(xiàn)代信息技術的發(fā)展為降低農村金融服務成本提供了便利條件。世界上有些國家利用計算機、手機等技術實施信用評價，從而降低了操作成本。我國已基本建立了現(xiàn)代化的支付系統(tǒng)和征信系統(tǒng)等金融基礎設施，可充分利用先進科技，加快推動農村金融機構信息化、網絡化進程，使農村地區(qū)享受多層次、低成本的金融服務。4、雇傭合適的信貸人員，降低人工成本農村地區(qū)的信貸業(yè)務是勞動密集型的工作，需要大量熟悉當?shù)厍闆r的從業(yè)人員。鼓勵農村金融機構在當?shù)毓蛡蚴煜で闆r、具有基本金融知識、能夠完成基本業(yè)務操作的人員來從事具體工作，而不是一味追求高學歷、高水平，充分相信當?shù)剞r民的能力，以此來降低人工成本，實現(xiàn)低成本運營。395、保持農村信用社縣（市）法人地位的長期穩(wěn)定堅持農村信用社縣（市）法人地位的長期穩(wěn)定，有利于農村信用社健康可持續(xù)發(fā)展，有利于發(fā)展適度競爭的農村金融市場，有利于改善縣域和農村金融服務。近幾年農村信用社出現(xiàn)了業(yè)務上收和轉制為大銀行的趨勢，而《中共中央國務院關于進一步加強金融監(jiān)管，深化金融企業(yè)改革，促進金融業(yè)健康發(fā)展的若干意見》（中發(fā)[2002]5號）中明確提出“農村信用社的行業(yè)管理應主要以縣聯(lián)社為單位進行。不在全國按行政區(qū)劃層層建立農村信用社的行業(yè)管理組織”。目前必須對此問題高度關注和嚴格限制。為鼓勵農村信用社朝著更加貼近“三農”的方向發(fā)展，人民銀行將加強貨幣信貸政策方面的引導。對保持縣（市）法人地位的農村信用社，繼續(xù)按照現(xiàn)行規(guī)定，執(zhí)行利率優(yōu)惠的再貸款政策和實施較低的法定存款準備金率。對保持縣（市）法人地位長期穩(wěn)定、且涉農信貸投放比例較高的農村信用社，擬進一步加大再貸款支持力度，支持加入銀行間同業(yè)拆借市場，同時建議有關部門對其采取相對優(yōu)惠的利費補貼和稅收減免政策。（二）完善風險管理模式，實現(xiàn)金融機構的可持續(xù)發(fā)展商業(yè)性金融是農村金融服務的主力軍，只有商業(yè)上可持續(xù)，才能吸引更多的社會資金投向農村。實踐證明，利率市場化并使之能覆蓋風險和成本，有利于商業(yè)性金融實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)