社會保障稅制與政府責任的國際比較蕭明同

一、政府是社會保障獨一無二的責任主體

2001年5月24日，我國勞動和社會保障部所屬研究機構發表了《中國養老保險基金測算與管理報告》稱，目前全世界實行社會保險制度的國家（地區）已有172個。由于這些國家政治、經濟和文化基礎不同，此項制度實施的時間、范圍和水平差異甚大，對社會保障制度的定義有種種理論表述，歸納起來的要點是：（一）社會保障制度的責任主體是國家或政府；（二）目標是滿足公民的基本生活需要；（三）必須經過國家立法實施。

由于社會保障事業通過立法強制實施，任何非政府機構無法擔此重任，因而政府自然成為此項事業獨一無二的責任主體。

國際貨幣基金組織（IMF）《2000年政府財政統計年報》（英文版）的“各國財政支出按功能性質分類統計表”，把政府財政支出分為12類，其中明顯屬于社會保障性質的有保健、社會保障及福利、住房及社區設施等三類。該表列舉126個國家，其中有數據的98國無一不安排此三類支出。上述三類支出在總支出中占第1位的有59國，其比例為60%；占第2位的有15國，比例為16%。兩項比例相加為76%。因此，從財政角度分析可見，世界各國政府都不同程度地承當起社會保障的責任，有四分之三以上國家在財政上把社會保障事業作為頭等或第二等大事來抓。

各國社會保障基金大多發生不同程度的財務缺口。由于國家辦理社保屬非營利事業，收費不能過高，國際勞工局1952年通過的《社會保障最低標準公約》建議，對雇員繳納保險費不得超過其工薪收入的25%，或贍養妻子費用的50%。另外政治動亂，經濟衰退，通貨膨脹以及普遍發生的對社?；鸸芾淼托У纫蛩?，往往導致社保經費的入不敷出。以俄羅斯為例，該國1990年至1992年的盧布大幅貶值，1996年和1997年的稅收急劇下降，以及1998年的金融危機，在這時期中先后幾度發生許多地方的養老金（甚至工資、軍餉等）無法發放。我國也不例外，據上述《中國養老基金測算與管理報告》稱，1997年全國5個省市自治區的養老基金收不抵支，1998年擴大至21個，1999年又擴大至25個，天津、吉林等省市已把歷年積累吃光，隨時有發不出退休金的可能。各國對社?；鹑笨冢话愣冀o以財政撥款。發達國家的此項撥款占社保支出比重相當大。據統計，上世紀80年代中期的此項比重為：加拿大73%，英國58%，日本45%，美國43%，德國30%，法國28%，平均為51.4%。據《國際稅收評論》（英文版）今年6月11日報道，德國政府決定，2001年新征的能源稅223億馬克用于彌補社會保障經費的缺口。

二、我國社保費改稅爭論中涉及的政府責任問題

2000年12月，中國國際稅收研究會在北京召開社會保險費改稅研討會中，與會代表對我國是否以征稅取代社保收費，在認識上存在分歧。表示贊成的理由主要是：

（一）采用更具強制性的稅法形式，才能有效地籌集社保經費。

（二）社會保障稅與個人或企業所得稅的納稅人、稅基和征管程序等方面有許多共通之處，實行此項費改稅有利各稅互相勾稽，從而提高征管效率，并節約征收成本。

（三）把社保經費的籌集、使用和管理分由不同部門管理，更有利于財務監督和反腐倡廉。

不同意社保費改稅的理由主要是：

（一）把社保收費改為收稅，無異于政府向社會承諾承當起全部的社會保障責任，從而使政府背上沉重的財政包袱，在目前國力不足支應下，易于使納稅人對政府產生不滿。

（二）稅務干部擔心開征社會保險稅后（包括現在對保險費的征收）對現有征收對象從國營企業擴大及集體、外資、私營、個體等企業，還要糾正以往征收不足等偏向，勢必把此稅（費）的征納矛盾集中到稅務機關頭上，這無異于引火燒身。

（三）目前企業經濟效益一般較差，加上更加強制性的社保稅足額負擔，勢必影響經濟的整體活力，甚至傷害投資環境。

對上述反方意見，涉及的政府責任問題是：

（一）政府是社會保障事業獨一無二的責任主體，公開承諾此項責任是題中應有之義，不因是否社保的費改稅而變更。

（二）作為政府職能部門的稅務機關，負責籌集社保經費是其應盡責任，在籌集中應千方百計克服困難，制訂切實可行的政策法規，盡量使其有利于經濟發展，并認真貫徹執行。如果實行此項費改稅遇到“引火燒身”的困難，也應義無反顧勇往直前。

（三）現行社會保險費征繳暫行條例的法律層次較低與我國社會保障的重要地位極不相稱。政府承擔社會保障的根本目的是確保社會穩定，我國是人口最多的國家，而且領土遼闊，確保社會穩定比起任何國家都重要。鄧小平同志說過，沒有社會穩定，什么事情也辦不成，許多人認為把社會保障列為我國國策也不為過。但我國目前的社保形勢十分嚴峻，例如國有企業改革近三年下崗職工達3100萬人，其中許多人一時難以安置；又如計劃經濟遺留的退休金制度，其覆蓋面本已偏窄，但改革中許多人被“買斷”工齡，導致又失去養老權利，再者“醫藥分開”的改革貫徹不下，過高的醫療費用狂升難降使廣大病患者叫苦不迭。這些問題的一個根本原因是社保經費不足。因此實行社保費改稅，使此項征繳法令更具權威性，以便有效地籌集社保經費，從而實現社會穩定的目標。

三、對我國實行社會保障稅制的幾項建議

由于我國目前的社會保障制度不完善，管理基礎差，我國在實行保障稅的開始階段肯定會遇到許許多多困難。對此提出三個建議：

（一）降低社會保障稅稅率

我國目前的社會保險基金繳費率，據國務院文件規定是，養老保險25%（其中企業交20%，至于工人1997年交納不得少于4%，1998年起每2年增一個百分點，增至8%），失業保險3%（企業交2%，工人交1%），醫療保險10%（企業交8%，工人交2%）三項合計為38%。國務院規定的此率已經超過上述國際勞工局建議的25%水平。但許多省、市政府在“以支定收，略有節余”的思想指導下，紛紛加碼。如試點中的養老保險費率，上海為25.5%，武漢為26%。如果以此計算，目前總費率將達38.5%左右。

值得注意的是，目前核定的社保費計交的工資基數大大低于實際，如福州市地稅局2001年1-4月征收的工資基數人均為549.96元，據中國統計年鑒，福建省國有企業職工工資1999年人均9867元，月平均822元。這樣應征和實征工資基數之比為822/549.96=149.5%，據此折算實際繳費率只25.75%（38.5/149.5）。

根據上述《國際稅收概述》和《各國對個人征稅概述》列舉111個國家（地區）的社會保障稅制資料，有可比稅率數據的共92國，其中稅率在10%以下的17國，10至20%的26國，20至30%的7國，30至40%的22國，40至50%的14國，50%以上的6國。各國稅率高低懸殊大，其原因十分復雜，但一般取決于經濟實力強弱和社保程度和范圍的大小。92國中稅率在25.75%以上的有46國，其中在世界銀行統計1998年人均GNP中有可比數據的36國，這36國中人均GNP最低的是斯里蘭卡為810美元，最高的是日本為32380美元，無一不超過我國當年的750美元水平。可見由人均GNP的國際比較，我國按實際工資基數以25.75%比率計征社會保險費顯然偏高。

另外，我國政府文件在養老保險和醫療保險之前都冠上“基本”二字，意味著我國的社保水平基于最低要求，從社保范圍和程度的國際比較看，現行社保繳納的負擔水平只能降低不可提高。

國際稅收經驗證明，過高社保稅率，使勞動成本負擔太重，限制了勞動和技術的國際流通，最終是傷害經濟發展。另外，多數國家在實行此項稅制開始時先用低稅率，然后逐步提高，以求順利推行。如美國1937年開始實行社會保障稅時，其總稅率是雇主與雇員共同繳納1%，1950年增至勞資各1%，1960年又增至各3%，1982年再增至各6.7%，1994起至今終于增至各7.65%。因此對我國社會保障稅稅率設計，必需充分考慮納稅人的負擔能力，在開始階段要徹底放棄“以支定收，略有節余”設計原則，盡量采用低稅費，對總稅率（含養老、失業、醫療、工傷等項）限在實際工資總額的25%以內。各省、市、自治區不得層層加碼，有可能的盡量降低。

（二）擴大社會保障稅稅基

前面說過，我國社會保障稅的設計稅率不能過高，但要考慮擴大稅基，力求增加此稅收入。

1.傳統的社會保障稅是以工薪所得為唯一稅基，在社?；疝讚?，近年有所突破。如英國對雇主年營業所得超過7010磅的征6%（限征至1030.2磅）；法屬波利尼西亞對公司或個人的股息、紅利征1.5%社保稅；新西蘭規定雇主按應稅所得交納工傷保險費，稅率按安全程度而定；臺灣對大型企業以四種方法之一加征福利基金，即：資本額的5%，營業額的0.05-0.15%，工資的0.5%，廢品收入的20-40%。

根據以上情況，我國可以考慮把稅基向資本額、營業流轉額，所得額等適當擴大。

2.許多國家因強調社保稅收的權責對稱，和有異于其它稅種，對稅基超過一定數額的實行封頂交稅規定，以減輕其累進性，但事實上此稅交納結果普遍是納稅人享受權利多，付出義務少，因此不少國家改變了此項政策，如危地馬拉和丹麥對社保捐交納無封頂規定；瑞典、巴西對雇主的繳納社保稅不封頂；愛爾蘭于2001年5月也取消對此稅繳納的封頂限制；瑞士除失業保險外，其它社保捐稅的交納不封頂。因此，我國可以考慮不實行此項封頂政策，但對外籍受雇人員例外。

（三）提高社會保障在財政中支出的比重

前面說過全世界有3/4國家的社保支出在財政總支出中居第一或第二位。

我國是世界上最大的發展中國家，如今政治、經濟、軍事等實力空前壯大。近年我國GDP增長率在全世界各國比較中名列前矛，可是我們社保支出的財政比重在IMF的上述《統計年報》的國際比較中卻居倒數第2位，為0.79。不過，IMF的此項統計和《中國統計年鑒》統計的口徑不同，不能反映我國實際，但我國已把社會確保穩定作為第一要務，那么在財政總支出中把社會保障的財政支出比重提高到第一位或第二位是十分必要的。如果參照上述75國（地區）資料，我國的社保支出的財政比重要逐步提高至40%為宜。

社會保障制度是一項系統工程，涉及方方面面，對它的每一項改革都應配套進