應急管理理論與實踐

（中國人民大學出版社）第1章應急管理屬性與應急治理強化講授者：時間：地點：應急管理理論與實踐

第1章

目錄１．１應急管理的內涵與中國實踐１．２應急管理的屬性與體系建構１．３應急管理的外延與綜合治理應急管理理論與實踐中國人民大學出版社１．１應急管理的內涵與中國實踐第1章應急管理屬性與應急治理強化應急管理理論與實踐中國人民大學出版社1.1.1應急管理的含義基于《中華人民共和國突發事件應對法》（以下簡稱《突發事件應對法》）等國家法律法規規定，結合我國應急管理的現狀，應急管理是指：在黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的框架內，以政府為管理主體，全社會共同參與，通過預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等一系列工作，防范化解重大安全風險，及時應對處置各類災害事故，保護人民群眾生命財產安全和維護社會穩定，全面保障總體國家安全。應急管理理論與實踐中國人民大學出版社1.1.2應急管理的特征公共性01其主體、對象和過程都應在公共治理的框架內開展系統性02應急管理的目標、對象、流程均是由多個要素匯聚融合、相互作用而形成的體系前瞻性03政府能夠掌握和運用突發事件的規律性，開展預防預警工作專業性04指通過專業的人員、設備、知識、技能，來應對不同領域或類型的突發事件。常態性05涵蓋了非應急狀態下或事前的防災、減災、備災等工作應急管理理論與實踐中國人民大學出版社1.1.3應急管理的原則以人為本、減少傷亡（把保障人民生命安全放在首位）依法依規、規范管理（標準和法律猶如車之兩輪，共同保障應急管理工作有序發展）以防為主、防抗救相結合分類管理、分級負責統籌協調、有效聯動（在分類管理、分級負責的基礎上，明確統一指揮和屬地管理為主的基本原則，強化多層次的有效聯動）科技支撐、強化素質社會協同、共建共治應急管理理論與實踐中國人民大學出版社1.1.4應急管理的中國實踐各級政府是應急處置的責任主體基層單位與社會組織在應急處置中應履行相關義務公民在突發事件應急處置中應履行相關義務應急處置的相關主體及其責任義務中央層面管理責任主體和法定職責具備應急管理職能的有關部門及其機構主要包括：（１） 15個國務院組成部門。（２）８個國務院直屬事業單位和國務院部委管理的國家局。（３）３個國務院直屬機構。包括市場監管總局、海關總署和廣電總局。（４）國務院臺辦。

1.1.4.1應急處置的相關主體及其責任義務應急管理理論與實踐中國人民大學出版社1.1.4應急管理的中國實踐

1.1.4.2應急管理的體制機制與常態運行體制機制是應急管理常態運行的基礎，其核心是機構設置和職能設定?！叭ǚ桨浮薄C構、定職能、定編制（人員），是以定機構為依托，以定職能為核心，以定編制（人員）為保障，是指政府為完成法定的應對突發事件的任務而建立起來的、具有確定功能的應急管理組織結構和行政職能1.應急管理體制機制的基本原則統一指揮統一指揮、專長兼備、反應靈敏、上下聯動01綜合協調上下級政府協調社會組織團體協調02分類管理根據突發事件的過程性質和機理差異進行分類管理03分級負責根據事件等級確定不同層級的政府進行分類處置04屬地管理當地管理就地管理05應急管理理論與實踐中國人民大學出版社1.1.4應急管理的中國實踐

1.1.4.2應急管理的體制機制與常態運行2.我國應急管理體制機制的發展演變Part01分災種管理階段自1949年至2003年“非典”之前，分災種管理突出表現為不完整單部門負責制、臨時性指揮部機制、外生性減災機制和重大自然災害的中央“兜底”機制。Part02綜合化管理階段第二代應急管理體系的主要特征是綜合化管理，2003年“非典”之后，中國開始建設以“一案三制”為核心的應急管理體系Part03添加標題自2018年應急管理部成立之后，從強調全災害管理走向重視全過程管理應急管理理論與實踐中國人民大學出版社1.1.4應急管理的中國實踐

1.1.4.2應急管理的體制機制與常態運行３我國應急管理體制機制的架構現狀當前，我國正在努力創建一套全新的應急管理制度，構建適應國家治理體系和治理能力現代化的應急管理體系，統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動、平戰結合的中國特色應急管理體制正加快形成。第一，黨中央、國務院是應急管理最高領導機構第二，各級應急管理部門統籌管理應急管理事務第三，統一指揮和調動地方積極性相結合第四，應急管理部對內加強職能的融合和重塑，優化組織結構和運行機制第五，應急管理部對外處理好“統”與“分”的關系，界定好“防”與“救”的職責。第六，健全社會力量參與機制，發揮應急救援的整體合力應急管理理論與實踐中國人民大學出版社1.1.4應急管理的中國實踐

1.1.4.3應急管理的法律規范與長效建設1.應急管理法律規范的意義與價值應急管理的法律標準與體制機制之間有著緊密的聯系。一方面，應急管理體制機制為法律標準的研制提出具體的、適應當前形勢需求的要求；另一方面，法律標準作為法律法規、政策文件的技術支撐，共同為應急管理體制機制的有效運轉提供保障。應急管理的法律標準與體制機制的關系應急管理理論與實踐中國人民大學出版社1.1.4應急管理的中國實踐

1.1.4.3應急管理的法律規范與長效建設2.我國應急管理法律體系的歷史與現狀我國應急管理法律體系建設工作有兩個重要的歷史節點。第一個重要節點是2003年抗擊“非典”，2003年５月正式頒布的《突發公共衛生事件應急條例》標志著我國公共衛生應急處理工作進入法制化軌道第二個重要節點是2008年抗擊中國雪災、應對“5·12”汶川地震，自此我國更加重視應急管理法制體系的構建，四類突發事件應急管理相關法律法規和應急預案應急管理理論與實踐中國人民大學出版社1.1.4應急管理的中國實踐

1.1.4.3應急管理的法律規范與長效建設３我國應急管理法律“１＋４”體系建設規劃為有效防范化解重大安全風險，以應急管理部為核心的相關部門加強頂層設計，大力推進應急管理政策法規標準體系建設，推進《應急管理立法體系框架方案》落實，結合職能定位，堅持立改廢釋并舉，加快構建“１＋４”（應急管理法＋安全生產法、自然災害防治法、消防法、應急救援組織法）法律體系骨干框架通過立法程序把習近平總書記關于應急管理、安全生產、防災減災救災的重要論述精神轉化為系統完備、科學規范、運行有效的應急管理法律制度體系，推動形成與中國特色應急管理體系相適應的大國應急管理法律體系所推出的重要舉措。應急管理理論與實踐中國人民大學出版社１．2

應急管理的屬性與體系建構第1章應急管理屬性與應急治理強化應急管理理論與實踐中國人民大學出版社1.2.1應急管理的三種屬性與體系“僵局”的剖析

1.2.1.1應急管理的應急屬性應急是政府的重要職能，從最基本的“守夜人”角色開始，政府就承擔起應急管理的職責。因此，應急管理的應急屬性是最早被強調的特征。國際經驗表明，各國的應急管理的要務都是高度注重處置突發事件，要求更加快速地處理完畢并恢復到災前狀態。這就產生了以響應速度、快速可逆等為指標的應急管理。應急屬性的外在目標是快速，內在要求是專業導向，各國在實踐中確立起來“監測—響應”業務模式。在監測保障下，按預設的應急流程分級響應，有序調配相應的應急力量和物資，從而縮短應急時間、提高應急效率；通過預案管理，固化成型，建構起成熟的業務架構和可持續的應急管理。應急管理理論與實踐中國人民大學出版社1.2.1應急管理的三種屬性與體系“僵局”的剖析

1.2.1.2應急管理的管理屬性政府管理的科學化從根本上激發了應急管理的管理屬性，同時為了應對逐漸趨于復雜的風險環境和動態新生的突發事件，應急管理的管理屬性受到了越來越多的重視。國際經驗表明：應急注重速度的同時，必須注重減少人員死傷和財產損失、減輕身體和精神損害、維護社會治安和市場秩序、防止發生次生災害和衍生事件、保護生態環境和減輕污染等諸多方面的成效，并追求人民群眾的安全感和滿意度。管理屬性的外在目標是成效，內在要求是結果導向，各國在實踐中不斷建立健全“決策—協調”業務模式。在決策機制的運行下，管理屬性必然要求應用體制機制做好高效協調，持續改革完善，形成穩健型的應急管理。應急管理理論與實踐中國人民大學出版社1.2.1應急管理的三種屬性與體系“僵局”的剖析

1.2.1.3應急管理的公共屬性隨著國家的發展和社會的進步，社會各界對于突發事件的認識日益深刻，共擔風險所有權的意識也逐步深入人心，應急管理的公共屬性趨于共識。國際經驗表明：風險社會的推廣使得應急管理越來越多地進入公共領域，民眾不僅是災后的受保護對象，也是危機的預防主體和災時的“第一響應人”，融媒體技術也使得社會監督和問責追責成為應急管理的重要環節。公共屬性的外在目標是公允，內在要求是過程導向，各國在實踐中根據國情開創了“責任—能力”業務模式。明確社會各主體在應急管理全流程中的責任和分工，通過法律法規的硬性約束，匹配相應的資質和技能，形成責任全覆蓋、能力能支撐的應急格局，并通過持續的完善法制，建設以公民為中心的應急管理。應急管理理論與實踐中國人民大學出版社1.2.1應急管理的三種屬性與體系“僵局”的剖析

1.2.1.3應急管理體系的“僵局”剖析與優化訴求應急管理的屬性在應急改革方面起著內在推動作用。實踐表明，三種屬性分別提出了改革訴求，在特定的環境中若應用得當也確實提升了應急成效。從本質上分析，應急管理體系的“僵局”是功能紊亂和價值貶縮的雙重失誤，不僅在應急功能方面未達成速度最快、損失最低、責任最小的應急預期，而且在應急價值方面也未實現風險防控、總體安全、本質安全的社會格局。應急管理理論與實踐中國人民大學出版社1.2.1應急管理的三種屬性與體系“僵局”的剖析

1.2.1.3應急管理體系的“僵局”剖析與優化訴求結合國際實踐經驗，應急管理體系在當前的社會風險環境下，面臨著同時在功能體系和價值體系方面推進體系健全的要務：應急管理理論與實踐中國人民大學出版社1.2.2應急管理的屬性細分與功能體系的健全在風險社會的環境中，應急管理體系的功能發揮必須要以進一步厘清應急管理屬性為根本，以打破體系“僵局”為標的，在單屬性層面趨于細分，通過屬性甄選實施精細化的匹配表應急管理的屬性細分應急管理理論與實踐中國人民大學出版社1.2.3應急管理的屬性融合與價值體系的健全各國的實踐表明，應急管理在屬性無法切割或應該組合的多屬性層面應該趨于交互，通過屬性融合和模式綜合，健全應急管理的價值體系。應急管理多屬性層面的融合示意圖應急管理理論與實踐中國人民大學出版社1.2.4健全應急管理價值體系應急管理體系在單屬性層面細分突出應急功能的基礎上，還要在多屬性層面交互融合，在應急工具、應急制度、應急價值三個方面，凸顯應急管理價值，健全應急管理價值體系表應急管理價值體系的健全應急管理理論與實踐中國人民大學出版社１．3

應急管理的外延與綜合治理第1章應急管理屬性與應急治理強化應急管理理論與實踐中國人民大學出版社1.3.1防災減災的“致災因子承災體孕災環境”模型致災因子的識別承災體的調查孕災環境的分類孕災環境是指孕育災害的環境，是由自然環境與人為環境所組成的綜合地球表層環境。各類承災體的分布（空間位置及數量）是災害損失評估的重要輸入信息，特別是人口、建筑物、交通、通信等重要承災體的信息。因此，建立完備詳細的承災體數據庫具有重要作用。致災因子是自然或人為環境中，突發事件或安全事故，對人類生命、財產或各種活動產生危害、帶來損失、引發不利影響的因素，實際工作中一般也稱為“危險源”“安全隱患”等應急管理理論與實踐中國人民大學出版社1.3.2應急治理的“應災主體致災因子承災環境”模型不同于防災減災，應急治理的“應災主體—致災因子—承災環境”模型中，應災主體、致災因子、承災環境的內涵更為深刻，范圍更為廣泛，治理過程中的難度更大、要求更高。基于“應災主體—致災因子—承災環境”模型的應急治理，是指應災主體針對致災因子，在特定的承災環境中，實施風險治理和應急管理等綜合措施應急管理理論與實踐中國人民大學出版社1.3.3災害治理的“公助—共助—自助”模式日本的《災害對策基本法》對“公助—共助—自助”模式做出了具體規定。作為日本災害管理的根本大法，《災害對策基本法》自1961年開始制定并不斷修正，對政府、公共機關以及民眾的防災計劃進行責任與義務的指導，突顯了自助、共助、公助的角色和分工。它對防災計劃體系的建立具有全面的引導支撐作用，包含了防災基本計劃的制訂、各級行政機關在防災計劃制訂過程中的任務與責任，以及對每一個層級的防災計劃的差異性與承接性的解釋說明。1.3.3.1“公助—共助—自助”模式的產生背景與法律基礎應急管理理論與實踐中國人民大學出版社1.3.3災害治理的“公助—共助—自助”模式在時序視角下“自助、共助、公助”和“平時、災時、災后”能夠構成一個３×３的“公助—共助—自助”模式的構成框架1.3.3.2“公助—共助—自助”模式的基本框架與關鍵活動應急管理理論與實踐中國人民大學出版社1.3.3災害治理的“公助—共助—自助”模式自助防災的關鍵活動1.3.3.2“公助—共助—自助”模式的基本框架與關鍵活動應急管理理論與實踐中國人民大學出版社1.3.3災害治理的“公助—共助—自助”模式共助防災的關鍵活動1.3.3.2“公助—共助—自助”模式的基本框架與關鍵活動應急管理理論與實踐中國人民大學出版社1.3.3災害治理的“公助—共助—自助”模式平時階段“公助—共助—自助”模式的聯動路徑1.3.3.3“公助—共助—自助”模式的聯動路徑與內在邏輯應急管理理論與實踐中國人民大學出版社1.3.3災害治理的“公助—共助—自助”模式災時階段“公助—共助—自助”模式的聯動路徑1.3.3.3“公助—共助—自助”模式的聯動路徑與內在邏輯應急管理理論與實踐中國人民大學出版社1.3.3災害治理的“公助—共助—自助”模式災后階段“公助—共助—自助”模式的聯動路徑1.3.3.3“公助—共助—自助”模式的聯動路徑與內在邏輯應急管理理論與實踐中國人民大學出版社1.3.3災害治理的