土地管理基礎知識

第一節土地的概念

一、土地的定義（掌握）

土地是地球陸地表面由地貌、土壤、巖石、水文、氣候和植被等要

素組成的自然歷史綜合體，它包括人類過去和現在的種種活動結果。包

括以下幾層含義。

1、土地是綜合體。組成土地各要素，在一定的時間和空間內，相

互聯系、相互作用、相互依存而組成具有一定結構和功能的有機整體。

土地的性質和用途取決于全部構成要素的綜合作用，而不取決于任何一

個單獨的要素。因此，評價土地時要綜合考慮各要素的特性及其相互作

用，才能得出符合客觀實際的結果。

2、土地是自然的產物。土地是自然的產物，不是人類勞動的產物,

但人類活動可以引起土地有關組成要素的性質變化，從而影響土地的性

質和用途的變化。

3、土地是地球表面具有固定位置的空間客體。它具有立體的垂直

剖面，在縱向范圍上，它包括地表、地面，也包括較深的地下，它向上、

向下的范圍是現今人們利用土地的技術所能達到的范圍。

4、土地是地球表面的陸地部分。海洋和陸地是地球表面的兩大組

成部分，有著明顯區別的自然地理特征。陸地是突出于海洋面上的部分,

包括內陸水域、海洋灘涂。將土地限定在陸地范圍，符合人們的一般認

識和勞動習慣。

5、土地包括人類過去和現在的活動結果，人類活動影響土地性質

和用途，這種新的性質和用途，與人類的活動成果密不可分，沒有這些

成果，土地就不具有這些用途。從這一意義上講，這些人類的活動結果

也是土地資源。

二、土地的特性（掌握）

土地的特性，包括自然特性和經濟特性。土地的自然特性是指不以

人的意志為轉移的自然屬性;土地的經濟特性則指人們在利用土地的過

程中，在生產力和生產關系方面表現的特性。

（一）土地的自然特性

1、土地面積的有限性。土地是自然的產物，人類不能創造土地。

廣義土地的總面積，在地球形成后，就由地球表面積所決定。人類雖然

能移山填海，擴展陸地；或圍湖造田，增加耕地，但這僅僅是土地用途

的轉換，并沒有增加土地面積。

2、土地位置的固定性。這一特性決定了土地的有用性和適用性隨

著土地位置的不同而有著較大的變化，這就要求人們必須因地制宜地利

用土地；同時，這一特性也決定了土地市場是一種不完全的市場，即不

是實物交易意義上的市場，而只是土地產權流動的市場。

3、土地質量的差異性。不同地域，由于地理位置及社會經濟條件

的差異，不僅使土地構成的諸要素（如土壤、氣候、水文、地貌、植被、

巖石）的自然性狀不同，而且人類活動的影響也不同，從而使土地的結

構和功能各異，最終表現在土地質量的差異上。

4、土地永續利用的相對性。土地是一種非消耗性資源，它不會隨

著人們的使用而消失，相對于消耗性資源而言，土地資源在利用上具有

永續性。土地利用的永續性具有兩層含義：第一，作為自然的產物，它

與地球共存亡，具有永不消失性；第二，作為人類的活動場所和生產資

料，可以永續利用。土地的這種永續利用性是相對的。只有在利用過程

中維持了土地的功能，才能實現永續利用。

（二）土地的經濟特性

1、土地經濟供給的稀缺性。這一特性有兩層含義：首先，供給人

們從事各種活動的土地面積是有限的；其次，特定地區，不同用途的土

地面積也是有限的，往往不能完全滿足人們對各類用地的需求，從而出

現了土地占有的壟斷性這一社會問題和地租、地價等經濟問題。

2、土地用途的多樣性。土地具有多種用途，既可作工業用地，又

可作居住用地、商業用地等。

3、土地用途變更的困難性，土地使用不同用途之間的變換，有時

比較柞易，但大多數情況下足困難的。

4、土地增值性。土地這個特殊商品則不然，在土地上追加投資的

效益具有持續性，而且隨著人口增加和社會經濟的發展，對土地的投資

具有顯著的增值性。

5、土地報酬遞減的可能性。在技術不變的條件下對土地的投入超

過一定限度，就會產生報酬遞減的后果。這就要求人們在利用土地增加

投入時，必須尋找在一定技術、經濟條件下投資的適合度，確定適當的

投資結構，并不斷改進技術，以便提高土地利用的經濟效益，防止出現

土地報酬遞減的現象。

三、土地的功能（熟悉）

（一）人類生存的物質基礎

土地是人類賴以生存和發展的重要物質基礎,是不可再生的有限資

源和寶貴財富。

（二）人類生產生活的場所

土地由于其物理性質，具有承載萬物的功能，因而成為人類進行一

切生活和生產活動的場所和空間，成為人類進行房屋、道路等建設的地

基」

四.我國土地資源的特點（了解）

（一）土地面積絕對數量大，相對數量小。

（二）后備土地資源有限。

（三）土地類型多樣，山地多于平地。

（四）農地分布不均勻。

（五）森林覆蓋率低,。

（六）土地質量較差。

（七）水土資源不平衡。

第二節土地的分類

一、土地的基本類別（掌握）

土地分類是指在研究分析各類土地的特點及它們之間的相同性和

土地的性狀、地域和用途等方面存在的差異性的基礎上劃分土地類型。

《土地管理法》科學地將我國土地分為三大類，即根據土地利用總體規

劃，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。《土地管理法》定義:

“農用地是指直接用于農業生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田

水利用地、養殖水面等；建設用地是指建造建筑物、構筑物的土地，包

括城鄉住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅游用地、

軍事設施用地等；未利用地是指農用地和建設用地以外的土地。”

我國的土地分類體系有一個不斷發展、完善的過程。我國1984

年發布的《土地利用現狀調查技術規程》規定了土地利用現狀分類及含

義，1989年9月發布的《城鎮地籍調查規程》規定了《城鎮土地分

類及含義》,城鎮地籍調查及村莊地籍調查應用的是城鎮土地分類體系。

國土資源部于2001年8月21日下發了“關于印發試行《土地分類》的

通知”，制定了城鄉統一的全國土地分類體系，并于2002年1月1

日起在全國試行。

新的土地利用分類體系

一級（3個）：農民地、建設用地、未利用地

二級（15個）：

A、耕地、園地、林地、牧草地和其他農用地（農田水利用地和養

殖水面）；

B.商服用地、工礦倉儲用地、公共設施用地、公共建筑用地、住

宅用地、特殊用地、交通用地、水利建設用地;

C.未利用土地、其他土地

三級(71個)(略)

二.建設用地的特點(熟悉)

1.承載性與非生態利用性

2.土地利用逆轉相對困難性

3.土地利用的集約性

4.區位選擇的重要性

5.無限性與再生性建設用地的無限延伸，而土地的供應卻

是有限的。建設用地的再生性是指建設用地能夠從現有的建設用地即存

量建設用地中經過再開發重新獲得。

6.空間性與實體性

三、建設用地的類別(掌握)

1、商服用地指商業、金融業、餐飲旅館業及其他經營性服務業

建筑及其相應附屬設施用地。包括：

(1)商業用地。指商店、商場、各類批發、零售市場及其相應附屬

設施用地。

(2)金融保險用地。指銀行、保險、證券、信托、期貨、信用社等

用地。

(3)餐飲旅館業用地。指飯店、餐廳、酒吧、賓館、旅館、招待所、

度假村等及其相應附屬設施用地。

(4)其他商服用地。指寫字樓、商業性辦公樓和企業廠區外獨立

的辦公樓用地；旅行社、運動保健休閑設施、夜總會、歌舞廳、俱樂部、

高爾夫球場、加油站、洗車場、洗染店、廢舊物資回收站、維修網點、

照相、理發、洗浴等服務設施用地。

2、工礦倉儲用地：指工業、采礦、倉儲業用地。包括：

(1)工業用地。指工業生產及其相應附屬設施用地。

(2)采礦地。指采礦、采石、采砂場、鹽田、磚瓦窯等地面生產用

地及尾礦堆放地。

(3)倉儲用地。指用于物資儲備、中轉的場所及相應附屬設施用

地。

3、公共設施用地：為居民生活和二、三產業服務的公用設施及瞻

仰、游憩用地。包括：

(1)公共基礎設施用地。指給排水、供電、供燃、供熱、郵政、電

信、消防、公用設施維修、環衛等用地。

(2)瞻仰景觀休閑用地。指名勝古跡、革命遺址、景點、公園、廣

場、公用綠地等。

4、公共建筑用地：指公共文化、體育、娛樂、機關、團體、科研、

設計、教育、醫衛、慈善等建筑用地。包括：

(1)機關團體用地。指國家機關，社會團體，群眾自治組織，廣

播電臺、電視臺、報社、雜志社、通訊社、出版社等單位的辦公用地。

(2)教育用地。指各種教育機構，包括大專院校，中專、職業學

校、成人業余教育學校、中小學校、幼兒園、托兒麻、黨校、行政學院、

干部管理學院、盲聾啞學校、工讀學校等直接用于教育的用地。

(3)科研設計用地。指獨立的科研、設計機構用地，包括研究、

勘測、設計、信息等單位用地。

(4)文體用地。為公眾服務的公益性文化、體育設施用地。包括

博物館、展覽館、文化館、圖書館、紀念館、影劇院、音樂廳、少青老

年活動中心、體育場館、訓練基地等。

(5)醫療衛生用地。指醫療、衛生、防疫、急救、保健、療養、

康復、醫檢藥檢、血庫等用地。

(6)慈善用地。指孤兒院、養老院、福利院等用地。

5、住宅用地：指供人們日常生活居住的房基地(有獨立院落的

包括院落)。包括：

(1)城鎮單一住宅用地。指城鎮居民的普通住宅、公寓、別墅用

地。

(2)城鎮混合住宅用地。指城鎮居民以居住為主的住宅與工業或

商業等混合用地。

(3)農村宅基地。指農村村民居住的宅基地。

(4)空閑宅基地。指村莊內部的空閑舊宅基地及其他空閑土地等。

6、交通運輸用地：指用于運輸通行的地面線路、場站等用地，包

括民用機場、港口、碼頭、地面運輸管道和居民點道路及其相應附屬設

施用地。包括：

(1)鐵路用地。指鐵道線路及場站用地，包括路堤、路塹、道溝

及護路林，地鐵地上部分及出入口等用地。

(2)公路用地。指國家和地方公路(含鄉鎮公路)，包括路堤、路

塹、道溝、護路林及其他附屬設施用地。

(3)民用機場用地。指民用機場及其附屬設施用地。

(4)港口碼頭用地。指人工修建的客、貨運、捕撈船舶停靠的場

所及其相應附屬建筑物，不包括常水位以下部分。

(5)管道運輸用地。指運輸煤炭、石油和天然氣等管道及其相應

附屬設施地面用地。

(6)街巷。指城鄉居民點內公用道路一含立交橋、公共停車場等。

7、水利設施用地：指用于水庫、水工建筑的土地。包括：

(1)水庫水面。指人工修建總庫容210萬立方米，正常蓄水位以

下的面積。

(2)水工建筑用地。指除農田水利用地以外的人工修建的溝渠、

閘、壩、堤路林、水電站、揚水站等常水位岸線以上的水工建筑用地。

8、特殊用地：指軍事設施、涉外、宗教、監教、墓地等用地。

包括：

(1)軍事設施用地。指專門用于軍事目的的設施用地，包括軍事

指揮機關和營房等。

(2)使領館用地。指外國政府及國際組織駐華使領館、辦事處等

用地。

(3)宗教用地。指專門用于宗教活動的廟宇、寺院、道觀、教堂

等宗教自用地。

（4）監教場所用地°指監獄、看守所、勞改場、勞教所、戒毒所

等用地。

（5）墓葬地。指陵園、墓地、殯葬場所及附屬設施用地。

四.農用地的主要特征。（熟悉）

農用地是指直接用于農業生產的土地，包括耕地、園地、林地、牧

草地及其他農用地。

1.農用地既是勞動對象，又是勞動手段，是不可替代的生產資料。

2.農用土地資源，只要利用得當，不僅有自行恢復和再生的能力，

而且可以永續利用。

3.農用地受自然環境影響顯著。

4,農用地是一個復雜的生態系統，其資源價值取決于系統循環狀

況。

五.農用地的主要類別（掌握）

1、耕地。耕地是種植農作物的土地，包括熟地、新開發復墾整理

地、休閑地、輪歇地、草田輪作地；以種植農作物為主，間有零星果樹,

桑樹或其他樹木的土地；平均每年能保證收獲一季的已墾灘地和海涂。

耕地中還包括南方寬G.0米，北方寬＜2.0米的溝、渠、路和田壤。

2、園地。種植以采集果、葉、根、莖等為主的多年生木本和草本

作物（含其苗圃），覆蓋度大于50%或每畝有收益的株數達到合理株數

70%的土地。由耕地改為園地但耕作層未被破壞的土地，稱為可調整園

地。中國土地利用現狀分類系統中，園地又分為：①果園。種植果樹的

園地。②桑園。種植桑樹的園地。③橡膠園。種植橡膠樹的園地。④其

他園地。種植可可、咖耳三、油棕、胡椒、花卉、藥材等其他多年生作物

的園地。

3、林地。林地是指生長喬木、竹類、灌木、沿海紅樹林的土地，

以及其他按法律規定和國家計劃確定為林業使用的土地,包括林區間接

地為培育林木服務的土地，如林道、水面、建筑用地、農業生產用地等。

不包括居民點綠地，以及鐵路、公路、河流、溝渠的護路、護岸林。在

中國，林地分為：①有林地。樹木郁閉度220%的天然、人工林地。②

灌木林地。覆蓋度240%的灌木林地。③疏林地。樹木郁閉度＞10%但＜2096

的疏林地，一般為森林地和荒山之間的過渡地類。④未成林造林地。造

林成活率大于或等于合理造林數的41%,尚未郁閉但有成林希望的新造

林地（一般指造林后不滿3-5年或飛機播種后不滿5-7年的造林地）。

由耕地改為未成林造林地但耕作層未被破壞的土地稱為可調整未成林

造林地。⑤跡地。森林采伐、火燒后，五年內未更新的土地。根據造成

的原因不同，可以分為采伐跡地和火燒跡地。跡地為中國土地利用現狀

分類系統中的三級類型。⑥苗圃。固定的林木育苗地。由耕地改為苗圃

但耕作層未被破壞的土地稱為可調整苗圃。按苗圃使用年限的長短可分

為永久苗圃（固定苗圃）和臨時苗圃。

4、牧草地。牧草地是指生長草木植物為主，用于畜牧業的土地。

草本植被覆蓋度一般在15%以上、干旱地區在5%以上、樹木郁閉度在

10%以下、用于牧業的均劃為牧草地，包括以牧為主的疏林、灌木草地。

牧草地又分出天然草地、改良草地和人工草地3個二級地類。

5、其他農用地。其他農用地可分為畜禽飼養地（以經營性養殖為

目的的畜禽舍及其相應附屬設施用地），設施農業用地（進行工廠化作

物栽培或水產養殖的生產設施用地），坑塘水面（人工開挖或天然形成

的蓄水量＜10萬立方米的坑塘常水位以下的面積一不含養殖水面），養

殖水面（人工開挖或天然形成的專門用于水產養殖的坑塘水面及相應附

屬設施用地，由耕地改為養殖水面但可復耕的土地稱為可調整養殖水

面），農田水利用地（農民、農民集體或其他農業企業等自建或聯建的

農田排灌溝及其相應附屬設施用地），田坎（耕地中南方寬21.0米，

北方寬22.0米的梯田田坎），曬谷場用地等三級地類。

六.我國主要類別土地利用的方式（了解）

1、農用地利用的方式主要是采取土地承包經營的方式。農村土地

承包經營權也有期限:耕地30年;草地30?50年;林地30?70年.特殊

林地的承包期經國務院，林業主管部門批準可以延長.

2、建設用地利用的方式主要是:無償（行政劃撥），有償（出讓，轉

讓）。其中，土地使用權的設定期限:依據用途不同而有不同的年限城

市用地中:居住用地70年;工業用地50年;教育,科技,文化,衛生,體育

用地50年;商業，娛樂，旅游用地40年;綜合或其他用地50年。

第三節土地產權

一、土地產權概念及構成（掌握）

土地產權是指存在于土地之上的排他性完全權利，包括土地所有

權、土地使用權、土地租賃權、土地抵押權、土地繼承權、地役權等多

項權利。

二、土地制度概念（熟悉）

（一）土地制度的定義

土地制度是指在特定的社會經濟條件下土地關系的總稱，它包括土

地所有制、土地使用制和土地管理制度。

土地所有制是指人們在一定社會條件下擁有土地的經濟形式。它是

整個土地制度的核心，是土地關系的基礎。土地所有權是土地所有制的

法律體現形式。土地所有制是社會制度的根本制度之一。

土地使用制是對土地使用的程序、條件和形式的規定，是土地制

度的另一個重要組成部分。土地使用權是土地使用制度的法律體現形

式。在整個土地制度中，土地所有制決定著土地使用制。

土地管理制度，是國家對全國（或某一區域）的土地，在宏觀上進行

管理、監督和調控的制度、機制和手段的綜合，它由中央和各級地方政

府實施。

2、我國城市土地制度的構成與基本特征

我國城市土地制度主要包括國有土地所有權制度、國有土地使用權

制度、土地管理制度。

我國城市土地制度的基本特征包括：

（1）城市土地實行土地公有制，土地的社會主義公有制分為全民

所有制和勞動群眾集體所有制兩種。《土地管理法》第二條規定：“中華

人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體

所有制”。

（2）城市土地實行土地國有制度。城市市區的土地屬于國家所有。

（3）城市國有土地實行有償有期限使用制度。除了國家核準的劃

撥土地以外，凡新增土地和原使用的土地改變用途或使用條件、進行市

場交易等，均實行有償有限期使用。

現行城市土地使用制是在不改變土地所有權歸國家所有的情況

下，國家可采用拍賣、招標或協議的方式將土地使用權有償、有限期地

出讓給土地使用者;土地使用者在使用年限內可以將土地使用權依法轉

讓、出租、抵押或者用于其他經濟活動，其合法權益受國家法律保護;

土地使用權期滿，土地連同地上的建筑物由政府無償收回；需要繼續使

用的，可以申請續期，申請批準后，期限可以延長，同時按當時市場行

情補交出讓金；在特殊情況下，根據社會公共利益的需要，國家可以依

照法律程序提前收回，并根據土地使用者已使用的年限和開發、利用土

地的實際情況給予相應的補償。

取得國有土地使用權的途徑。①通過行政劃撥方式（含征收集體土

地）取得；②通過國家出讓方式取得；③通過房地產轉讓方式取得（如買

賣、贈與或者其他合法方式）；④通過土地或房地產租賃方式取得。

（4）實行城鄉土地統一管理體制。

3、我國農村土地制度的構成與基本特征

（1）我國農村土地制度的構成

①集體土地所有權制度

土地的社會主義勞動群眾集體所有制，具體采取的是社會主義集

體經濟組織所有制的形式，由各個社會主義集體經濟組織代表各該集體

經濟組織的全體勞動人民占有屬于該集體的土地，行使占有、使用、收

益和處分等權利。

②集體土地使用權制度

現行農村集體土地使用制實行的是家庭聯產承包責任制。

（2）我國農村土地制度的基本特征

①農村土地實行土地公有制。

②農村土地公有制的基本形式是集體土地所有制。土地的社會主義

勞動群眾集體所有制，具體采取的是社會主義集體經濟組織所有制的形

式。集體土地所有權具有流轉的可能性。農村集體所有的土地有可能通

過征收而發生土地所有權轉移。

③農村農地使用制度實行家庭聯產承包責任制度。土地承包經營權

是一個不很完整和明晰的土地使用權；土地承包經營權不穩定；承包的

土地可以有條件轉讓。

④農村建設用地使用實行審批制度。鄉鎮企業建設、鄉（鎮）村公

共設施、公益事業、農村村民住宅等鄉（鎮）村建設，應當符合鄉（鎮）

土地利用總體規劃；符合土地利用年度計劃；符合村莊和集鎮規劃；堅

持合理布局，綜合開發，配套建設；涉及農用地的依法辦理農用地轉用

和用地審批。

三、我國土地所有權制度（掌握）

1、土地所有權的含義

土地所有權是土地所有制的法律體現形式，是土地所有者所擁有

的，受到國家法律保護的排他性專有權利，可以細分為占有權、使用權、

收益權、處分權等權能。

土地占有權：指對土地的實際占有、控制的權利；

土地使用權:按土地性能和用途進行事實上的利用和使用；

土地收益權:指從土地上獲得收益的權利，土地收益權是一項獨立

的權能。

土地處置權：指在法律允許的范圍內對土地進行處置的權利，它決

定土地的歸屬，是土地所有權的核心。

2、國有土地所有權的權能及范圍

（1）國有土地所有權的權能

1）土地所有者代表依法將國家土地所有權的部分權能讓與土地使

用者，國家對土地依法享有收益權，并保有最終處分權。

2）國家土地所有者代表可依法通過出讓、出租和劃撥等方式將國

有土地使用權讓與土地使用者。

3）縣級以上地方人民政府及其職能部門對國有土地行使處分權的

權限按《土地管理法》第44條的規定確定。不具宙批權限或超越審批

權限處分國有土地，其處分行為無效。

4）縣級以上地方人民政府及其職能部門對國有土地行使收益權應

依法向上級人民政府及其職能部門上繳土地收益。國有土地收益中的新

增建設用地土地有償使用費，30%上繳國家中央財政，70%留給有關地

方人民政府。

（2）國有土地所有權的范圍

1）城市市區即建成區的土地屬于國家所有。礦藏、水流、森林、

山嶺、草原、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有，由法律

規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。

2）農村和城市郊區中已被國家依法沒收、征收、征購、征用為國

有的土地屬于國家所有。

3）農村集體經濟組織全部成員轉為城鎮居民的，原屬于其成員集

體所有的土地依法收歸國家所有。

4）因國家組織移民、自然災害等原因，農民成建制地集體遷移后

不再使用的原屬于遷移農民集體所有的土地。

5）農村中的國有土地還有：

①名勝古跡、自然保護區等特殊土地（不包括區內集體所有的土

地）；

②國營農、林、漁場撥給國家機關、部隊、學校和非農業企業、事

業單位使用的土地；

③國家撥給國家機關、部隊、學校和非農業企叱、事業單位使用的

土地;

④國家撥給農村集體和個人使用的國有土地。

3、集體土地所有權的權能及范圍。

(1)集體土地所有權的權能

1)集體土地所有者及其代表依法對集體土地享有占有、使用、收

益和處分權能，其權利行使受法律限制；

2)集體土地所有者代表對土地行使處分權的限制：

①受農民集體經濟組織成員共同意志的限制；

②受國家法律和政府管理的限制。

(2)集體土地所有權的范圍

農村和城市郊區的土地，除法律規定屬于國家所有的以外，屬于

集體所有；宅基地和自留山、自留地，屬于集體所有。

土地管理基礎知識(四)

一、我國土地使用權制度(掌握)

1、土地使用權的含義

土地使用權是依法對一定土地進行利用，管理并取得收益的權利,

是土地使用制的法律體現形式。

2、國有土地使用權的種類及權能

國有土地使用權包括劃撥國有土地使用權、出讓國有土地使用權、

租賃國有土地使用權、外商投資企業場地使用權、城市私房用地使用權

等五類。

(1)劃撥國有土地使用權

劃撥國有土地使用權是土地使用者經縣級以上人民政府依法批

準，無償取得的或者繳納補償、安置等費用后取得的沒有使用期限限制

的國有土地使用權。

1）劃撥國有土地使用權轉讓的條件

劃撥國有土地使用權及其地上建筑物、其他附著物所有權轉讓的,

應當按照國務院規定報有批準權的人民政府審批。

①劃撥國有土地使用權轉讓時，對符合出讓條件的，應經市、縣人

民政府土地管理部門批準并補辦土地使用權出讓手續，由受讓方繳納出

讓金。

②劃撥國有土地使用權轉讓時，對不具備出讓條件的土地，可以不

辦理出讓手續，但轉讓方應將轉讓房地產所獲收益中的土地收益上繳給

國家。

2）劃撥國有土地使用權的出租

①劃撥國有土地使用權人以營利為目的，將劃撥國有土地使用權連

同其地上建筑物、其他附著物出租的，應按規定的定額或比例標準向國

家上繳土地收益金。

②劃撥國有土地使用權出租是出租人將權利租給承租人使用一定年

期，出租人并不因此失去土地使用權。這不同于劃撥國有土地使用權轉

讓。

3）劃撥國有土地使用權的抵押

劃撥國有土地使用權與其地上建筑物、其他附著物所有權同時設定

抵押權時，應按照國務院規定報有批準權的人民政府審批。

4）國企改革中對劃撥國有土地使用權的處置

第一、企業改革中對劃撥國有土地使用權的處置方式

國有企業改革中涉及劃撥國有土地使用權處置的，根據企業改革的

不同形式和具體情況，可分別采取保留劃撥、出讓、租賃、作價出資（入

股）或授權經營的方式處置。

第二、保留劃撥國有土地使用權的情形：基礎設施用地、公益事業

用地和國家重點扶持的能源、交通、水利等項目用地；關系國家安全利

益、高新技術、重點技術改造項目的用地；改造或改組后的國有企業用

地。

第三、下列情況應采取土地出讓或出租方式處置：①國有企業改造

或改組為有限責任或股份有限公司以及組建企業集團的;②國有企業改

組為股份合作制的；③國有企業租賃經營的；④非國有企業兼并國有企

業的。

下列情況經批準可保留劃撥土地使用權：①繼續作為城市基礎設

施用地，公益事業用地和國有重點扶持的能源、交通、水利等項目用地,

原土地用途不發生改變，但改造或改組為公司制企業除外；②國有企業

兼并國有企業、非國有企業及國有企業合并后的企業是國有工業企業

的；③在國有企業兼并、合并中，一方屬于瀕臨破產企業的；④國有企

業改造或改組為國有獨資公司的。

②、③、④項保留劃撥土地方式的期限不超過5年。

（2）出讓國有土地使用權

1）出讓國有土地使用權的內容和限制

①出讓國有土地使用權的內容

出讓國有土地使用權的處分權能包括轉讓、出租、抵押或用于合

資、合作經營及其他經濟活動。出讓國有土地使用權人在出讓土地使用

權期限內，依法對土地享有占有權、使用權、收益權和部分處分權（轉

讓、出租、抵押或用于合資、合作經營及其他經濟活動）。但對以分期

付款方式取得出讓國有土地使用權的，在領取臨時土地使用權證期間，

土地使用者對土地不享有部分處分權。

②出讓國有土地使用權的權利限制

土地使用權出讓合同中約定的使用土地的條件，如土地的用途、建

設項目的完成年限、必須投入的資金總額、容積率和地下深度等，既體

現了國家與土地使用權人之間的財產利益關系，又體現了城市建設發展

規劃部門與土地使用權人之間的管理關系。因此，出讓國有土地使用權

人必須按出讓合同的規定和城市規劃的要求，開發、利用、經營土地,

如需改變用途，應當征得出讓方的同意，經主管部門和城市規劃部門批

準，依照有關規定重新簽訂土地使用權出讓合同，調整土地使用權出讓

金，并辦理登記手續。

③違約責任

超過合同約定的期限滿一年未開發土地的，國有土地所有者代表有

權征收相當于土地使用權出讓金20%以下的土地閑置費。除因不可抗

力或者政府，政府有關部門的行為或者動工開發必需的前期工作造成動

工開發遲延除外，以出讓方式等有償方式取得土地使用權進行房地產開

發的閑置土地，超過出讓合同約定的動工開發日期滿二年未動工開發

的，可以無償收回土地使用權。

2）出讓國有土地使用權的轉讓

①轉讓條件

《房地產管理法》第三十八條規定了以出讓方式取得的土地使用

權，轉讓房地產開發項目時的條件。

A、按照出讓合同約定已經支付全部土地使用權出讓金，并取得土

地使用權證書，這是出讓合同成立的必要條件，也只有出讓合同成立,

才允許轉讓。

B、按照出讓合同約定進行投資開發，完成一定開發規模后才允許

轉讓，這里又分為兩種情形：一是屬于房屋建設的，開發單位除土地使

用權出讓金外,實際投入房屋建設工程的資金額應占全部開發投資總額

的25%以上；二是屬于成片開發土地的，應形成工業或其他建設的用

地條件，方可轉讓.這兩項條件必須同時具備,才能轉讓房地產項目?這

樣規定，其目的在于嚴格限制炒買炒賣地皮，牟取暴利，以保證開發建

設的順利實施。

②權利義務同時轉移原則

權利義務同時轉移原則，即“認地不認人”原則，是指土地使用權

轉讓時，轉讓人與原土地使用權出讓人所簽訂的出讓合同以及登記文件

中所載明的權利、義務隨之轉移給受讓人。

出讓國有土地使用權轉讓后，需要改變土地使用權出讓合同規定的

土地用途的，應當征得出讓方的同意，經土地管理部門和城市規劃部門

批準，依照有關規定重新簽訂土地使用權出讓合同，調整土地使用權出

讓金，并辦理登記手續。依照有關規定重新簽訂土地使用權出讓合同，

調整土地使用權出讓金，并辦理登記手續。

③轉受讓的年限

出讓國有土地使用權轉讓后，受讓人土地使用權的期限為原土地使

用權出讓合同約定的使用年限減去原土地使用者已經使用年限后的剩

余年限。

3）出讓國有土地使用權的出租

出讓國有土地使用權人出租其權利的，應按土地使用權出讓合同

約定的期限和條件完成土地的投資、開發和利用。依《劃撥國有土地使

用權管理辦法》第19條的規定，土地使用權出租是出租人將權利租給

承租人使用一定的年限，出租人并不因此失去土地使用權，只是自己不

直接使用土地。租賃期屆滿，出租人有權收回土地使用權。因此，出讓

國有土地使用權出租后，出租人必須繼續履行出讓合同。同時，出租期

限不得超過出讓合同規定的期限。

4）出讓國有土地使用權的抵押

以出讓國有土地使用權設定土地抵押權的，土地使用權人必須按照

出讓合同的約定，已經支付全部土地使用權出讓金并領取出讓國有土地

使用權證書，同時，還應按土地使用權出讓合同約定的期限和條件完成

對土地的投資、開發和利用。

出讓國有土地使用權抵押后，出讓國有土地使用權人必須繼續履

行出讓合同。

(3)租賃國有土地使用權

租賃國有土地使用權是土地使用者以按期向土地所有者支付租

金為代價而原始取得的一定期限的國有土地使用權。租賃土地使用權與

土地使用權租賃是不同的，前者是以國家所有者為出租人，屬于土地使

用權的原始取得，而后者是以出讓土地使用權人為出租人，屬于土地使

用權部分權能的傳來取得。在實際操作中，租賃土地使用權發生在土地

一級市場，租賃土地使用權應作為土地使用權登記；土地使用權租賃發

生在二級土地市場，土地登記時作為土地他項權利登記。

1)租賃國有土地使用權的內容和限制

①租賃土地使用權的內容

租賃是一方保留租賃物的所有權和合法使用權,而另一方可在一定

期限內以支付租金為代價對物進行使用和收益，因租賃取得土地使用權

的用地者與國家之間存在債權債務關系，因而租賃土地使用權人在租賃

期限內，對承租土地只依法享有占有權、使用權和收益權而沒有處分權。

依土地使用權與房屋所有權主體統一、“房地一致”原則，租賃土

地使用權人對其投資建造的地上建筑物、其他附著物享有所有權。這區

別于出讓國有土地使用權出租中地上建筑物、其他附著物的所有權歸

屬。出讓國有土地使用權出租后,承租人僅享有租期內的對土地的占有、

使用、收益權，并非土地使用權人，原出讓合同仍由作為出租人的土地

使用權人繼續履行，租期屆滿而土地使用權未到出讓年限時，出租人有

權收回土地使用權，土地上承租人投資建造的建筑物、其他附著物自然

歸屬于出租人。

②租賃土地使用權的權利限制

A、期限的限制

國有土地使用權租賃可分別實行短期租賃和長期租賃。對短期使用

或用于修建臨時建筑物的土地,應實行短期租賃，租期一般不超過五年;

對需進行地上建筑物、其他附著物建設后長期使用的土地，應實行長期

租賃，具體租期由租賃合同約定，但租期最長不得超過法律規定的同類

用途的土地出讓最高年限。租賃期限六個月以上的國有土地租賃，應當

由土地行政主管部門與土地使用者簽訂租賃合同。

B、用途的限制

從合同的角度出發，承租人作為一方當事人，不能單方改變租賃合

同約定的權利和義務，如需改變，必須征得對方當事人的同意；從管理

者與被管理者的角度考慮，承租人需要改變租賃地塊的約定用途的，必

須經城市規劃管理部門批準。因此，在國有土地租賃期限內需改變租賃

合同約定用途的，承租人應當向國有土地所有者代表和城市規劃管理部

門提出申請，經批準，租賃雙方重新簽訂租賃合同或簽訂補充合同，并

根據改變的用途相應調整租金。

2）租賃國有土地使用權的轉讓、抵押、出租

①租賃國有土地使用權的轉讓和抵押

A、轉讓和抵押的要件

一是經國有土地所有者代表同意；二是按租賃合同約定投資開發,

地上建筑物、其他附著物已建成；三是已辦理租賃土地使用權登記以及

地上建筑物、其他附著物所有權登記，并取得房地產權證書；四是租賃

土地使用權，非隨其地上物不得發生轉讓、抵押。

B、權利義務同時轉移原則

權利義務同時轉移原則，即“認地不認人”原則。是指租賃土地使

用權轉讓時,轉讓人即原土地使用權承租人與出租人所簽訂的租賃合同

以及登記文件中所載明的權利、義務隨之轉移給受讓人。但只能是原土

地使用權租賃合同規定的使用年限減去土地使用者已使用年限后剩余

年限的土地使用權的轉移。因此，轉讓人對其轉讓的權利負擔負有告知

義務，受讓人負有繼續履行原國有土地租賃合同和辦理權，屬變更登記

的義務。

②租賃國有土地使用權的出租

租賃土地使用權人轉租其土地權利時，并未喪失其土地使用權，即

未脫離原國有土地租賃合同的約束，其與土地所有者仍是合同的當事

人。因此，租賃土地使用權轉租可不經土地所有權人同意，但仍應繼續

履行原國有土地租賃合同。

⑷外商投資企業場地使用權

外商投資企業場地使用權是在中國境內設立的中外合資經營企業、

中外合作經營企業、外商獨資企業以支付場地使用費或以中方已取得的

劃撥國有土地使用權作價出資、入股等方式而取得的一定期限的國有土

地使用權。

(5)城市私房用地使用權

城市私房用地使用權是城市私有房屋的所有權人對房屋占用的土

地所享有的國有土地使用權。

3、集體土地使用權的權能

集體土地使用權的權能包括農地使用權、宅基地使用權、鄉鎮企業

用地使用權、鄉村公益用地使用權等四類。

(1)農地使用權是農村集體經濟組織成員或者其他單位、個人依

法以承包或者租賃等方式取得的用于農、林、牧、漁等生產經營活動的

有期限限制的集體土地使用權。

1)農地使用權的內容

農地使用權人在權利期限內，對土地享有占有權、使用權、收益權

和部分處分權，并可依法繼承。荒山、荒地、荒丘、荒灘等未開發利用

土地的承包經營權須達到一定的轉讓條件方可轉讓，具體轉讓條件依各

地方的有關規定。

2)農地使用權的限制

①不得擅自改變權利取得時設定的土地用途；

②不得閑置耕地。

(2)宅基地使用權

宅基地使用權是經依法審批由農村集體經濟組織分配給其成員用

于建造住宅的沒有使用期限限制的集體土地使用權。

1)宅基地使用權的內容

宅基地使用權人對宅基地享有占有權、使用權、收益權和有限制

的處分權。此處有限制的處分權是指權利人將房屋連同宅基地一同轉

讓、出租的權利。

2)宅基地使用權的限制

①按照《土地管理法》的規定，轉讓、出租住宅的，不得再申請

宅基地。

②權利人轉讓房屋及其宅基地使用權的，應當將房屋及宅基地使

用權轉讓給本集體經濟組織內符合建房申請宅基地條件的成員。

③轉讓房屋及宅基地使用權后，宅基地使用權主體發生變化，并

涉及受讓人取得新的宅基地，故應當依法辦理轉讓登記手續。

④農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其面積不得超過省、自治

區、直轄市規定的標準。

(3)鄉鎮企業用地使用權

鄉鎮企業用地使用權是經審批由農村集體經濟組織通過投資方式

向從事非農生產經營性活動的鄉鎮企業提供的集體土地使用權。

1)鄉鎮企業用地使用權的內容

鄉鎮企業對其經營用地享有占有權、使用權和收益權。其中，收益

權的具體范圍和行使方式，根據企業的具體形態和適用法律的不同，分

別按照公司法、合伙企業或者其他有關法律、法規的規定確定。農村集

體經濟組織獨資設立的企業，其收益一般歸農村集體經濟組織。

2）鄉鎮企業用地使用權的限制

鄉鎮企業用地使用權的可流轉性是比較有限的。之所以限制其流

轉，主要是基于保護耕地的需要。

依《擔保法》和原《農村集體土地使用權抵押登記的若干規定》，

鄉鎮企業經營用地使用權可依法抵押。但法律對此有兩點限制：

①鄉鎮企業的土地使用權不得單獨抵押，而只能隨地上建筑物一同

抵押。

②在抵押權實現后，未經土地征收程序，該土地原有的集體所有性

質不變未經辦理變更土地用途的審批手續，必須按原有的用途使用該土

地。

（4）鄉村公益用地使用權

鄉村公益用地使用權是依法經審批由農村集體經濟組織或者其依

法設立的公益性組織對用于本集體經濟組織內部公益事業的非農用地

所享有的集體土地使用權。

1）鄉村公益事業用地使用權的內容

鄉村公益事業用地使用權人對土地僅享有占有權、使用權，一般沒

有收益權與處分權。這是該項權利的用途性質所決定的。

2）鄉村公益事業用地使用權的限制

①該項權利的權利人不得擅自改變土地用途，甚至不得擅自改變

土地的具體用途，如用于辦學校的，就不能隨意轉為辦醫院0

②該項權利的權利人不得將土地用于經營性活動，這是由該項權利

的公益性質所決定的。

③該項權利的權利人不得將權利轉讓、出租、抵押或用于其他形式

的交易。

六、土地他項權利制度（熟悉）

1、土地抵押權的含義

土地抵押權是土地使用權人在法律許可的范圍內不轉移土地占有而

將土地使用權作為債權擔保，在債務人不履行債務時，債權人有權對土

地使用權及其地上建筑物、其他附著物依法進行處分，并以處分所得的

價款優先受償的擔保性土地他項權利。

2、土地抵押權的抵押范圍

1）可以設定抵押權的土地權利

①法律允許單獨流轉的國有土地使用權。

②依法以國有土地上的房屋抵押的，被抵押的房屋占用范圍內的國

有土地使用權。

③依法承包并經登記的集體荒山的土地使用權。

④農村集體經濟組織投資設立的企業的廠房等建筑物抵押的,其占

用范圍內的鄉（鎮）村企業集體土地使用權。

2）國有土地使用權的可抵押范圍

①根據《擔保法》第34條第3項和《城市房地產管理法》第47

條第2款的規定，采取出讓方式取得的國有土地使用權可以抵押。出讓

國有土地使用權可以連同地上建筑物一并抵押，也可以在無地上建筑物

的情況下單獨抵押。

②根據《擔保法》第36條第1款、《城市房地產管理法》第47條

第1款和《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第33條的規定,

國有土地上的房屋抵押時，其占用范圍內的土地使用權同時抵押。這里

的國有土地使用權，不以出讓國有土地使用權為限。

3）集體土地使用權的可抵押范圍

①根據《擔保法》第34條第5項以及《農村集體土地使用權抵押

登記的若干規定》的規定，依法承包并經登記的荒山、荒溝、荒丘、荒

灘等荒地使用權可以抵押，但需獲得發包人的同意。

②根據《擔保法》第36條第3款的規定，以鄉（鎮）村企業的廠房

等建筑物抵押的，其占用范圍內的土地使用權同時抵押；該土地使用權

不得脫離廠房等建筑物單獨抵押。

2、土地租賃權的含義

（1）土地租賃權概念

土地租賃權是土地承租人按期向土地使用權人支付租金而取得的

一定期限內對土地使用、收益的土地他項權利。土地租賃權是指通過契

約從土地所有權人或土地使用權人處獲得的土地占有權、狹義的土地使

用權和部分收益權。與土地使用權相比少了一項處分權。主要包括土地

轉租、農村土地轉包、城市土地出租。可分為有期限的或無期限的土地

租賃權。

(2)土地租賃權的內容及限制

1)土地租賃權的基本內容

土地租賃是土地使用權人在保留土地合法使用權的條件下,承租權

人在一定期限內以支付租金為代價對土地進行使用和收益，因此，土地

承租權人享有租用土地的占有權、使用權、收益權。土地承租權人不享

有土地使用權，無權行使轉讓或者抵押等處分權。依《合同法》第224

條的規定，經土地使用權人的同意，土地承租權人可以將之轉租，轉租

期限不得超過承租期限。

2)土地承租期間新增建筑物的歸屬

按照房屋所有權與土地使用權主體統一的原則，確定地上建筑物、

其他附著物的所有權歸屬。土地使用權出租后，承租人僅享有租期內對

土地的占有、使用、收益，但并非土地使用權人；原土地使用權出讓合

同仍由作為出租人的土地使用權人繼續履行,租期屆滿而土地使用權期

未屆滿時，出租人有權收回土地使用權，土地上承租人投資建造的建筑

物、其他附著物自然歸屬于出租人。而租賃土地使用權人投資建造的地

上建筑物、其他附著物，依土地使用權與房屋所有權主體統一和“房地

一致”的原則，其所有權歸屬于該租賃土地使用權人。這兩者的區別應

予以注意。

3)土地承租期間使用權轉移對承租權的效果

土地使用權人將其權利出租后，在租賃期內又將其權利轉讓、抵押

的，仍需保護原承租人的利益，維護原租賃合同的效力。

4）承租人的優先購買權

參照《合同法》第230條的規定，確認承租人的優先購買權。法

律為保護承租人的權益，賦予其此種特權。因租賃合同為持續性合同，

出讓國有土地使用權的承租人對土地進行了一定的投資,故需要對租賃

物長期使用和收益。對此，法律應當加以特殊保護，以鼓勵承租人進行

投資，實現土地資源的高效利用。

5）出租人的交付義務

出租人依約應將土地的占有和使用提供給土地承租權人而未按期

提供，但尚未造成土地租賃合同提前終止的，出租人應當承擔違約責任;

由此造成土地承租權人損失的，應負賠償責任。

6）承租人的租金義務

土地使用權的取得以向土地使用權人支付一定數額的租金為代價,

根據租賃合同對租金支付方式、數額、期限的約定，土地承租人負有按

約定支付租金的義務。土地承租人不繳納、不足額繳納租金或者不按期

繳納租金，未達法定期限，沒有被收回土地承租權的，土地承租權人應

當支付違約金，承擔違約責任。

7）承租人遵守土地使用權出讓合同的義務

《劃撥國有土地使用權管理暫行辦法》第21條規定，土地使用權

出租后，承租人應遵守土地使用權出讓合同規定的合理利用土地的義

務，不得隨意改變原有的土地用途；需要改變土地使用權合同規定用途

內容的，必須征得出租人的同意，并依法經過審批，重新簽訂土地使用

權出讓合同，調整出讓金，辦理登記手續。

土地管理基礎知識（五）

一、土地管理的定義（掌握）

土地管理是國家在一定的環境條件下，綜合運用行政、經濟、法律、

技術方法，為提高土地利用的生態、經濟、社會效益，維護土地所有制,

調整土地關系，監督土地利用，而進行的計劃、組織、指揮、協調、控

制等綜合性活動。其本質是對土地資源的行政管理c土地管理具有如下

特征：

1.土地管理的主體是國家。各級政府的土地行政主管部門及其公

務員，包括政府、土地行政主管機關、行政首長和土地行政主管部門的

普通公務員。各級人民政府的土地管理部門是土地管理的行政執法機關

和行政監督機關，其行為具有國家行為特征；

2.土地管理的客體是土地，以及土地利用中產生的人與人、人與

地、地與地之間的關系；

3.土地管理的基本任務是維護在社會中占統治地位的土地所有制,

調整土地關系，監督土地利用。

4、綜合運用行政、經濟、法律、技術等方法管理土地；

5.管理的職能是計劃、組織、指揮、協調與控制；

6.土地管理具有鮮明的階級性，其目的和特點受社會環境的制約,

特別受社會制度、土地制度的制約。

二、土地管理的任務

為了維護社會主義土地公有制及土地所有者和使用者的合法權

益，保護、開發、合理利用土地，切實保護耕地，促進經濟社會的可持

續發展。具體任務：

1、加強耕地保護，實現耕地保有量的動態平衡；

2、加強土地資源的調查評價和科學規劃；

3、加強土地資源信息系統建設，實現信息服務社會化；

4、深化改革，建立適應社會主義市場經濟的管理新體制，新機制;

5、健全法制，依法行政，實現土地管理秩序的根本好轉。

三、土地管理的原則（掌握）

1、正確處理國家、集體和個人之間關系的原則；

2、堅持生態、經濟和社會三效益統一的原則；

3、堅持依法、統一、科學的管理土地的原則。

四、土地管理的目的（掌握）

1.維護土地公有制；

2.調整土地關系，提高土地利用的經濟效益、生態效益和社會效

3、實現土地資源的可持續利用。

五、土地管理的性質（熟悉）

土地管理具有自然屬性和社會屬性的兩重性。

1、自然屬性

從純勞動過程角度考察，土地管理要服從分工協作，合理組織的自

然規律，體現其自然屬性。

2、社會屬性

從人與人在勞動過程中必然要結成一定的社會關系的角度考察，

它要服從社會發展規律，體現其社會屬性。

六、土地管理的職能(掌握)

根據《國務院辦公廳關于印發國土資源部職能配置、內設機構和人

員編制規定的通知》的規定，土地管理的職能是：

(1)擬定有關土地管理的法律法規，發布土地管理的規章；依照規

定負責有關行政復議；研究擬定管理、保護與合理利用土地政策；制定

土地管理的技術標準、規程、規范和辦法。

(2)組織編制和實施國土規劃、土地利用總體規劃和其他專項規劃;

參與報國務院審批的城市總體規劃的審核，指導、畝核地方土地利用總

體規劃。

(3)監督檢查各級國土主管部門行政執法和土地利用規劃執行情

況；依法保護土地所有者和使用者的合法權益，承辦并組織調處重大權

屬糾紛，查處重大違法案件。

(4)擬定實施耕地特殊保護和鼓勵耕地開發政策,實施農地用途管

制，組織基本農田保護，指導未利用土地開發、土地整理、土地復墾和

開發耕地的監督工作，確保耕地面積只能增加，不能減少。

(5)制定地籍管理辦法，組織土地資源調查、地籍調查、土地統計

和動態監測；指導土地確權、城鄉地籍、土地定級和登記等工作。

(6)擬定并按規定組織實施土地使用權出讓、租賃、作價出資、轉

讓、交易和政府收購管理辦法，制定國有土地劃撥使用目錄指南和鄉(鎮)

村用地管理辦法，指導農村集體非農土地使用權的流轉管理。

(7)指導基準地價、標準地價評測，審定評估機構從事土地評估資

格，確認土地使用權價格。承擔報國務院審批的各類用地的審查、報批

工作。

(8)組織開展土地資源的對外合作與交流。

七、土地管理的方法(掌握)

綜合運用行政、經濟、法律、技術等手段管理土地。

行政方法指領導者(管理者)運用行政權力，用命令、指示、規定、

通知、條例、章程、指令性計劃等方式對于系統進行控制.行政方法依

靠行政權力，具有權威性、強制性、單一性和無償性等特點，.行政方

法只有在它符合客觀規律，反映人民群眾利益時，才能在管理中發揮重

要作用。

經濟方法指管理者按照客觀經濟規律的要求調節和引導土地利

用活動，以實現管理職能的方法，管理者用經濟利益鼓勵、引導、推動

被管理者，使其行為和利益與管理者所要達到的目標一致起來，這是一

種導向的間接控制方法。經濟杠桿是經濟方法的工具，在調節經濟利益、

實現管理目標方面發揮著重要作用。常用的經濟杠桿有:地租地價杠桿、

財政杠桿、金融杠桿和稅收杠桿。其中，通過地租地價杠桿可以實行土

地有償使用，使土地所有權在經濟上得以實現調節土地供需矛盾，指導

土地的合理分配和利用，優化土地利用結構，鼓勵對土地的投入，提高

土地利用的集約度。

法律方法是管理者通過貫徹、執行有關土地的法規，調整人們在

土地開發、利用、保護、整治過程中所發生的各種土地關系，規定人們

行動必須遵守的準則來進行管理的方法。在土地管理中運用法律方法,

主要是運用立法和司法手段，來鞏固和調整各方面的土地關系，制定法

律必須正確認識和真實反映事物本身的客觀規律。法律方法比行政方法

具有更大的強制性，嚴肅性和權威性。

技術方法是管理者按照土地的自然、經濟規律，運用遙感、地理信

息系統、GPS等高科技數字化技術、系統工程、土地規劃等來執行管理

職能的方法。

綜上可見，行政方法、經濟方法、法律方法、技術方法各具特色,

但又有各自的局限性，土地管理中必須綜合運用上述方法，才能收到事

半功倍的效果。

六、土地管理的任務（掌握）

1、依法維護土地權益

進行土地權屬管理，依法保護土地所有者、使用者及相關權利人

的合法權益，承辦并組織調處重大權屬糾紛，查處重大違法案件。

2、保護土地資源

保護和合理開發利用土地資源是土地管理的根本任務。只有在合

理開發利用土地資源的過程中加強對土地的保護，才能實現土地資源的

可持續利用和社會的可持續發展。

3、合理利用土地

土地管理的重要任務之一就是合理利用土地，以滿足國民經濟各

部門對土地的需求，保持土地生態系統高效良性循環，有效地防止濫占

耕地及其他浪費土地現象的發生。

4、規范土地利用行為

通過法律、技術、經濟、行政等方面的手段規范土地利用行為，

才能達到土地管理的根本目的。

5、健全土地管理制度

根據土地管理的需要，建立健全土地管理制度，保證土地管理有章

可循，有法可依，是土地管理的重要任務。

七、土地管理的原則（熟悉）

1、依法管理原則。土地管理必須有法可依、執法必嚴、違法必究。

2、統一管理原則。一是把全國土地作為一個整體，實行城鄉地政

的統一管理;二是要求在土地管理部門及其工作人員合理分工的基礎上

進行有效的密切合作，形成一個相互協作、協調統一的管理結構，發揮

整體功能，實現土地管理目標。

3、維護社會主義土地公有制原則。土地公有制是我國社會主義制

度的物質基礎，因此，土地管理必須堅持和維護社會主義土地公有制。

4、充分合理利用和保護土地原則。土地管理的根本目的在于滿足

經濟社會發展對土地的需求，實現土地資源的可持續利用。因此，實現

對土地資源的充分、科學、合理、有效利用和保護是土地管理的基本準

則。

土地管理基礎知識（六）

（八）土地管理的主要內容（掌握）

（八）土地管理的主要內容（掌握）

1、土地法規與政策的制定

在土地管理中，組織立法和制定綜合性政策是行政管理的一項

重要內容，主要包括：

1）組織開展土地管理中的重大方針政策和發展戰略的調查研

究；

2）組織編制土地立法規劃，組織擬定土地管理的法律、行政法

規草案和行政規章；

3）負責土地管理的法律、法規中的使用解釋工作，研究相關法

律、行政法規草案與土地管理的法律、法規的協調問題；

4）辦理依法由國土資源部受理的行政復議工作；

5）組織開展土地管理的法律、法規的宣傳教育工作。

2、地籍管理

地籍管理是土地管理的基礎，其主要內容有：

1）開展初始土地登記，土地使用權出讓、轉讓、租賃、授權經

營及劃撥等各類土地權屬變更登記，土地使用權出租、抵押登記，土地用途

變更登記及其他變更土地登記工作；負責土地證書監管。

2）研究解決歷史遺留和新出現的土地權屬問題的政策界限，負

責確定土地權屬，承擔調處重大土地權屬糾紛；開展土地確權、土地權屬糾

紛調處工作。

3.開展全國二地資源調查、變更調查及土地條件調查等專項調

查工作，負責對土地資源狀況進行評價。

4）開展土地利用動態監測，及時提供建設用地規模擴展等監測

數據及分析成果；開展土地資源利用現狀、土地權屬狀況及其變更情況的統

計工作，及時開展統計分析，提供耕地變化為主的土地資源利用統計數據。

5）建立地籍信息資料公開查詢制度及土地登記查證制度；掌握

地籍管理工作動態，開展調查研究。

例題：（）是土地管理的基礎。（2002年土地管理基礎試題）

A.地籍管理

B.地價管理

C.土地執法監察

D.農地用途管制

答案：A

解析：地籍管理是土地管理的基礎。

3、土地規劃和土地用途管制

在土地管理中，編制土地利用總體規劃與計劃是土地管理的一

個重要內容。土地利用總體規劃與計劃的具體內容是：研究全國和重點地區

國土綜合開發的政策措施，編制全國性及區域性的國土觀劃和各級土地利用

總體規劃；擬定土地供應政策；指導、審查和編制基本農田保護規劃、土地

復墾規劃、土地整理規劃、未利用土地開發規劃等專項規劃。

4、耕地保護

國土資源管理的根本目的，就是保護和合理開發利用資源。土

地管理的核心問題之一就是保護耕地。耕地保護的內容包括：

1）擬定實施耕地特殊保護、耕地占補平衡、土地整理和復墾的

政策；分析耕地增減動態，研究制定宏觀調控和加強的措施。

2）依據土地利用總體規劃及專項規劃，推進基本農田保護、土

地開發、土地整理和土地復墾監督等于作。

3）擬定基本農田保護區的技術和方法，制定基本農田保護管理

制度和措施。

4）對已批準的各類建設項目涉及占用耕地的占補平衡措施的審

核和監督檢查工作

5）依據耕地數量變化情況的監測結果，對耕地總量減少的地區,

提出限期采取補足措施的建議，并監督實施和組織驗收。

5、農地轉用和土地征收征用

農用地轉用是現狀的農用地按照土地利用總體規劃和國家規定

的批準權限報批后轉變為建設用地的行為。又稱為農用地轉為建設用地。

1）擬定農地轉用管理辦法，擬定農地轉用審查報批管理制度和

工作程序；擬定征地管理的有關政策和辦法；擬定建設項目征用土地的審查

報批管理辦法。

2）承辦需報二級政府或主管部門批準的農用地轉用、征地和土

地開發的審查、匯總、報批工作。

3）指導征地制度改革，依法推行統一征地制度，規范征地程序

和辦法擬定征地補償費用計算、使用和管理辦法。

6、土地供應和市場管理

土地供應和市場管理是土地管理的重要內容。其主要內容有；

1）制定地價體系和地價管理制度，開展土地分等定級、基準地

價、標定地價和地價指數的評定與監測。

2）制定建設月地供地標準和建設用地審查報批管理辦法，指導

和規范國有建設用地的供應。

3）制定并組織實施土地使用權出讓、轉讓、出租、抵押、作價

出資等管理辦法和地產交易規則，規范土地市場，完善市場體系。

4）負責公布土地市場運行動態，預測土地市場發展趨勢，研究

和提出調控土地市場的措施。

5）制定劃撥國有土地使用權目錄并組織實施，制定劃撥國有土

地使用權轉讓、出租、抵押及改變用途的政策和管理刃、法。

6）制定鄉（鎮）村用地管理辦法，指導集體非農建設用地管理及

審批工作，指導各地制定鄉鎮各類建設用地標準、占地補償辦法及補償標準,

制定和組織實施農村集體土地使用權流轉辦法，制定鼓勵城鄉集約利用建設

用地的政策和管理辦法。

7、土地執法與監察

土地執法監察是實現國家土地管理職能，保證土地管理法律法

規全面實施的基本途徑，其具體內容包括：

1）監督檢查土地管理法律、法規的貫徹執行情況；

2）受理對土地違法行為的檢舉、控告；

3）調查土地違法案件；

4）受理不服土地行政處罰決定申請復議的案件；

5）指導、監督檢查下級土地管理部門的土地監察工作；

6）協助有關部門調查處理土地行政管理人員在依法執行職務時

遭受打擊報復的案件。

例題：土地執法與監察的具體內容包括（）等。

A.監督檢查土地管理法律、法規的貫徹執行情況

B.受理對土地違法行為的槍舉、控告

C.調查土地違法案件

D.受理不服土地行政處罰決定申請復議的案件

答案：ABCD

（九）我國土地管理機構的設置（了解）

我國土地管理機構的設置采取垂直統一管理的方式，在中央成

立國土資源部，下設國土資源部、局等等，由上至下統一管理。

現行土地管理體制是指在《中華人民共和國土地管理法》頒布,

1986年國家土地管理局成立之后，由黨中央、全國人大常委會、國務院所確

定實行的全國土地統一管理的體制。

1986年，中共中央、國務院《關于加強土地管理制止亂占耕地

的通知》中明確指出：“為了加強對全國土地的統一管理，決定成立國家土地

管理局，作為國務院的直屬機構J《中華人民共和國土地管理法》第五條也

E月確規定：“國務院土地行政主管部門統一負責全國土地的管理和監督工作”。

1998年，國務院組建了國土資源部，實行陸地與海洋，土地與礦產的統一管

理，更體現全國土地統一管理的力度。

全國城鄉土地統一管理的體制