張國慶《公共行政學》第三版《公共行政學》

第一章緒論

第一節公共行政學概述

一、公共行政學的涵義

,公共行政學，亦稱行政學、行政管理學，相近的學術稱謂另有公共事務管理學、公務管理學、政府管理、公共管理等。英文名稱為P

ublicAdministration

初期的公共行政學

_192023弗雷德里克?泰羅（FrederickTaylor）《科學管理原理》

_20世紀初期弗蘭克-古德諾政治與行政的“兩分法”

_60年代以后，赫伯特?西蒙（HerbertSimon）為代表的全新決策理論的提出及其應用，不僅從理論上對提出了挑戰，并且拓寬了行

政研究的領域，提高和強化了“管理”在行政研究中的重要性。

—關于公共行政制度或行政體制及其運營機制的合法性、合理性、有效性、發展性的比較系統的思想、理論、邏輯、知識和方法的體

系。

_在一般情況下，它重要反映政府（國家行政機關）管理國家事務、社會事務和自身事務的活動，并通過對這些活動的本質與現象、主

體與客體、觀念與技術、內容與形式、制度與過程、歷史與未來的研究，開掘公共行政管理的規律性，幫助和推動這些活動的科學化、

法治化、規范化、合理化、效率化和時代化的進程。

—值得強調的是，政府公共行政管理在憲法意義上具有明確無誤的公共屬性和公共服務的職能，與此相一致，“合法性”和“有效性”構成了

政府一切行政管理思想和行政行為的基本價值標準。

二、公共行政學的研究對象與學科目的

—第一，研究關于建立和完善國家行政制度的理念、理論和方法，主線目的在于如何保證政府的行政宗旨，保證政府及其官員依法行政，防

止政府及其官員侵權、越權甚至實行行政專橫，同時保證政府及其官員積極而有效地履行憲法和法律賦予的公共行政職能。

_第二，研究關于提高政府公共行政管理的水準和行政效率的思想、途徑和方式。其基本任務集中在4個方面，即如何不斷地提高政府

公共政策的質量，不斷地提高政府社會管理的水準，不斷地強化政府公共服務的功能，不斷地提高政府的“與時俱進”和自律的能力。

_第三,在不斷提高行政學術水準的同時,為政府公共行政管理提供系統的理論依據、論證方法和實證技術，為國家行政發展和發展行政提

供專業性意見。

一第四，全面培養政府公務員，特別是行政通才.其綜合性的學科優勢有助于填補技術專家的局限性。其獨特的學科體系既可以對現現職

人員進行業務培訓，也可以對未來人員進行基礎教育。因此說,公共行政學是一門作用獨到的學科。

三、公共行政學的研究范疇與研究方法

1.公共行政學的研究范疇

_倫納德?懷特將公共行政學的范疇歸納為四大部分,即組織原理、人事行政、財務行政、行政法規。

?盧瑟?古立克（LuthcrGu1ick）和林達爾?厄威克（Lynda11Urwick）提出了著名的“七環節”理論。

_臺灣學者張金鑒試圖用更細致的分類來表述公共行政學的研究范疇，提出了“15M”理論。

一一般說來，公共行政學的基本研究范疇重要有以下各個方面:行政原理、行政職能、行政權力（授權）、行政組織、人事行政（公務員制

度）、行政領導、行政決策、行政計劃、行政程序、行政執行、行政技術、行政行為、行政效率（績效）、機關管理、公共財政（財務行

政）、物材行政、行政責任、行政監督、行政道德、法制（治）行政、行政改革、行政能力、行政發展等范晡。

2.公共行政學研究方法

_公共行政學使用的分析方法

具有兩個方面特性：其一，公共行政學使用的大多數分析方法是眾多社會科學共同使用的方法,例如，邏輯分析的方法，涉及歸納和演繹

等等，社會調查的方法,社會記錄的方法等;其二，在實際的研究過程中,行政管理學使用的分析方法經常是交叉、交替和混合使用的。

公共行政學常用的分析方法如下：

—1.邏輯分析方法_2.法規分析方法_3.歷史分析方法—4.實證分析方法_5.規范分析方法_6.比較分析方法_7.系統分析方法—

8.生理分析方法_9.心理分析方法.10.資料分析方法_11.案例分析方法_12.量化分析方法_13.模擬分析方法_15.利益分析方

法

四、公共行政學的學科特點及與相關學科的關系

（一）公共行政學的學科特點

1.綜合性——由政府公共行政管理的復雜性、廣延性所決定

2.實踐性——實踐性是行政管理學的生命力和效用性的基礎

3.系統性——政府是一個按照一定法則建立的、行著一定結構和序列的組織系統,其管理功能和行政活動或行政行為是按照一定法則互

相聯系開展的,進而產生整體效應。

4.技術性~立了眾多的研究和解決問題方法的學科,并形成了方法論

方面的綜合優勢。

5.發展性一動態的、進步的、創新的

（二）行政管理學與相關學科的關系

L行政管理學與政治學。從淵源上說，行政管理學是政治學的分支科學。

2.行政管理學與行政法學。行政法學與行政管理學都是以國家行政為中心觀念的學科。前者有賴于后者不斷充實其內容，后者則有賴于

前者提供維護自身合法權威的規范,進而加強自身的效能。

3.行政管理學與公司管理學。行政管理學與公司管理學是內容上交叉、理論和研究方法上互鑒、學科發展上互相膨響和互相滲透、研究

領域上各異的兩門學科。

4.行政管理學與社會學。社會公共事業的管理是公共行政管理的重要內容，許多重大社會問題只有依靠國家行政機關的法權地位和特有

的方式、手段才干解決。所以，行政管理學與社會學是互相促進、互相支持的。

五、現代行政現象與現代行政精神

(一)現代行政現象重要表現在三個方面：

L行政職能獷展。

在不違反憲法和法律的條件下，國家行政機關有自由裁量、采用行政行為的自主權力。上述行政觀念的變化，使政府不僅承擔起了保國

衛民的責任，并且承擔起了扶助各行各業均衡發展，普遍提高各個階層生活水準和道德、文化水準,防止個人私欲損害社會公益以及緩解

社會矛盾的責任。政府行政職能的擴展導致了行政國家(AdministrativeState)的興起，行政國家的興起則造就了一個“大政府”

(biggovernment)。

2.不良行政現象增長。

行政組織規模龐大,形成了許許多多結構復雜、分工細致、門類繁多的專業部門和各種行政委員會,與此同時,政府公務人員也大量增

長；行政決策遲緩，使政府行政管理的效率和有效性受到影響：政府人員專業化,重要是指政府大量招攬和使用專業人才的現象;官僚化傾

向滋長，導致了“程序化”行政現象出現，不僅使國家行政組織中人際關系淡薄，積極進取精神受到克制，并且導致政府與公眾關系惡化。—

一“帕金森定律”和“彼德原理”

3.行政管理和行政管理理論現代化。

重視社會目的：行政管理手段現代化：行政管理理論現代化。

(-)現代行政精神也重要表現在三個方面：

1.積極進取。

只有那些銳意進取的政府，才有也許獲得國民的支持，進1何獲得國家和民族的競爭優勢。對政府而言，積極進取意味著重新尋求和擬

定政府的基本價值標準,意味著重新選擇政府的宏觀公共政策，意味著制度創新。

2.追求卓越。

作為?種行政精神.所謂追求卓越重要指現代政府在主觀意愿與客觀效果相統一的意義上追求杰出的政府公共行政管理，在比較的意

義上追求不斷提高并在實踐中表現出具有卓越品質的公共政策能力、綜合實行社會公共行政管理的能力、有效地向公眾全面提供公共產

品和公共服務的能力、自律和自我更新的能力。

3.創新發展。

成功的政府無不強調創新發展的重大意義，將創新發展奉為政府乃至國

家、民族的基本精神6

第二節公共行政學的演進

一、初期公共行政研究時期

初期行政研究階段的重要代表人物是二位美國人威爾遜和古德諾。這一時期是指1887年威爾遜發表《行政學研究》一文到科學管理理

論興起之前的一段歷史時期。在這一時期里，行政管理學建立了基本的理論基礎，形成了初步的學科體系，產生了比較大的影響，因而受

到了各方面的注意。

行政學的產生是在四種理論的基礎上或直接促進下發展起來的。這四種理論是：

第一,西方近代政治學說，

第二，君主制時代德、奧兩國的官房學6

第三，普魯士的任官制度和英國的文官制度。

笫四，西方資產階級革命時代興起的行政法學。

二、傳統公共行政研究時期

這一時期以美國人泰羅192023的《科學管理原理》一文為標志，到30年代行為科學興起之前。這一時期提出了行政管理學的研究目

的、研究對象、理論范疇、管理原則、研究方法等一系列的規范，基本形成了行政管理學的學科體系，使之成為一門領域廣泛進一步、內

容豐富充實、作用獨特卓然的獨立學科。

科學管理理論是一個廣泛的概念，它是對這一時期一大批研究者的各種管理理論的總稱或概括，其中以美國人泰羅、法國人亨利?法約

爾(HenriFay。1)、德國人馬克思?韋伯(MaxWeber)最具代表性。

行政管理研究的重要代表人物及其論著如下：

1.懷特——《行政學導論》1926

2.威廉?魏洛——《行政學原理》1928

3.約翰-費富納——《行政學》1946

三、修正公共行政研究時期

這一時期以艾頓?梅奧(EllonMayo)1933年的《工業文明的人類問題》為標志，到60年代系統管理學派崛起之前。這一時期是行

為科學一人際關系管理理論盛行的時期。

西蒙——決策理論學派

1947年出版了他的成名著作：《管理行為——管理組織決策過程的研

究》，進一步明確提出了他的行為主義的行政觀：

第一，傳統的行政研究所提出的一些行政原則只但是是一些“行政諺語”，由于他們的研究不夠科學。第二，必須區分事實因素與價值因

素，并在此基礎上區分政策與行政。第三，行政管理學與涉及自然科學在內的各個科學相通,都應以事實為對象進行實證研究。第四，對

的的概念工具是建立科學原則的基礎。第五，研究行政行為必須重視借鑒經濟學、社會學、心理學等科學的發展。第六，決策或決定是

行政行為的核心問題。

四、整合公共行政研究時期

這一時期開始于60年代初，沒有明顯的標志，而是一種漸進的過程。哈羅德?孔茨(HaroldKoontz)發表于1961年的《管理理論

叢林》一文為啟端。系統理論(systemstheory)和權變理論(contingcncytheory)。在這個時期，西方國家出現了大量新

的社會現象和現實、鋒利的問題，迫切需要政府公共管理及時和有效地加以應對。在這種歷史條件下，一種新的理論和技術方法——公共

政策分析應運而生。

五、發展時期

關于這一時期的情況,我們與最后一章合并討論。

六、我國公共行政學的歷史與現狀

在漫長的封建發展史上，逐步形成了一套內容豐富、特點突出、相對完善的封建行政管理制度，其中尤以中央集權的大一統國家行政

體制、官吏制度和監察制度見長于世。

但是，現代意義上的行政管理學卻是從西方國家引進和借鑒的。

中國作為后發展國家，關于公共行政的研究也相應呈現出了某些后發展的特性。其中，有兩個較為明顯的特性：

第一，自80年代中期行政學的教學和研究得以恢受以來,在不到2023的時間內，我國的行政學研究以加速度的節律迅速發展，表現

為學科體系、學科分化、應用研究不斷擴大和進一步，特別是90年代中期以來，研究領域開始觸及世界公共行政研窕的某些前沿問題。

第二，盡管我國的公共行政研究發展迅速,但是,應當看到,迄今為止的許多研究，尚停留在對西方國家公共行政理論進行介紹的層面,

理論研究的廣泛性和深度明顯不夠，特別，我們還缺少依靠自身的力量開掘具有重大理論價值和重要理論研究意義的命題、課題、問題

的強烈意愿和能力。導致這種狀況的因素是多方面的、復雜的°其中一個問題，在于“本土行政”受到重視的限度嚴重局限性，以至于無法

建立提出和形成新觀點、新思想、新理論所必須的堅實的現實基礎。

第三節國家公共行政管理體制

一、國家公共行政管理的基礎

國家公共行政管理的基礎事實上是指作為國家公共權機構一部分的國家行政機關，以國家名義進行的政府公共行政管理的基礎。在現

代民主憲政社會中,這種基礎由兩大部分構成：

其一，經由憲法、法律以及政治傳統、社會習慣合法認定和授予的政府行政職能。

其二,政府在名義上享有、在事實上行使的國家公共行政權力。

二、國家公共行政管理的主體與客體

在通常情況下,政府即國家行政機關代表國家，是這種行為的主體。

從名義享有公共行政權力和具體行使公共行政權力的角度分析，國家行政管理的主體又可以分為四種：

L政府

2.政府行政機關

3.行政首長

4.政府普通公務員。

國家公共行政管理的客體大體可以分為以下六類：

1.經濟性組織

2.社會性組織

3.政治性組織

4.教科文組織

5.新聞性組織

6.公民

三、國家公共行政管理的重要方式

L.行政立法、行政司法、行政管理法規。

行政立法是行政國家興起以后比較常見的一種行政現象。它是指政府依據立法機關授權而自行制定的行政法規，其效力等同于立法，

具體涉及兩種情況：?是委任立法，即立法機關委托政府制定和發布具有法律效力的行政法規。委任立法是行政職能擴展的重要標志之

一;二是管轄立法，重要指依據政府職權而訂立的規章制度。

行政司法則是指行政機關兼掌一部分審判事務的行政現象,所涉及的內容,重要是一些行政法規合用、行政機關熟悉的專業性、技術

性的糾紛或事件。

行政管理法規簡稱行政法規，是國家行政機關依法制定的具有行政法規范性的文獻的總稱。具體說來，又可以分為三種類型：（1）自

主性行政管理法規：（2）執行性行政法規；（3）補充性行政管理法規。三種情況都不得與憲法和法律相抵觸。

2.行政決策、行政決定、行政政策。

所謂行政決策,是指行政行為主體即政府運用行政權力，發揮行政管理的職能，為解決行政管轄范圍內諸種公共事務而做出的價值選

擇或行動對策。

行政決定在本質上等同于行政決策,但在裁處對象、合用范圍和層次上存在著差別。

行政政策是政治政策的對稱，重要指政府從當時本地的社會環境出發，為實現一定歷史時期的基本任務或解決一定的行政管理問題

而具體規定的行動準則或方案。

3.行政領導、行政指導、行政引導。

行政領導是國家行政機關中的行政行為主體、重要是領導者，依法履行政府職能、行使國家公共行政權力，組織和管理公共行政事務

所進行的各種行政活動的通稱。

行政指導是政府為完畢一定的行政管理目的而對特定的行為主體提出的特定行政規范或意向,例如:意見、規定、希望、勸說等。

行政引導是指政府通過改變國家政策來對社會行為主體施加影響，促使他們的價值取向和行為趨勢期著有助于國家行政目的實現的方

向改變。

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4.行政規劃、行政計劃、行政預算。

行政規劃亦稱行政企劃，是政府對未來較長一個歷史時期的行政目的、實現目的的方式和手段以及就其它行政事項所做出的預測性總

體構想。科學的行政規劃是在歷史研究、現狀分析和未來預測的綜合基礎上進行的。

行政計劃又稱行政設計,是行政機關依據職權范圍,在調查研究的基礎上,審時度勢,預先擬定的自身的工作目的、工作程序和方法，以

作為下一步工作的根據。

行政預算即國家預算,亦稱公共財政預算，是由政府即國家行政機關按法定程序編制和提出、由立法機關評議、審批的國家年度財政收

支計劃。

5.行政協調、行政溝通、行政平衡。

行政協調是政府為求得和諧一致而采用的一種行政行為，它在范圍上有兩個層次：一方面是指政府內部各單位和各成員之間的協調，

另一方面是指政府以公共權力的權威和公平的地位協調社會各方的行為，以促進國家總體利益的實現。

行政溝通是國家行政組織內外的相關人員或團隊之間在觀念、意見、信息、感情方面互相了解和互相認同的活動和過程。

行政平衡是政府在制定政策和施政的過程中，在維護國家階級實質的前提下所采用的一種管理方式，其特點,表現為充足考慮和兼顧各

種利益或意見。

6.行政干預、行政檢查、行政制裁。

行政干預是政府依據一定的法律和行政法規，對一定社會行為主體的行為過程或行為方式進行介入、干涉、制止和責令改正的總

稱。

行政檢查又叫行政性檢查,重要是行政執法的形式,在某些條件下則具有一定的司法行政性質，是行政機關依法對社會組織或公民就有

關法定標準和法律規定所進行的檢查、對照和評估，并對達不到標準者和違反規定者予以制裁或處罰。

行政制裁是以政府為行為主體而做出的各種行政紀律處分和處罰的總稱。其行為對象是犯有輕微違法行為、尚不夠刑事處分的社會行

為主體或違反內務紀律的政府人員。

7.行政扶助、行政救濟、行政服務。

行政扶助又稱行政支持，重要指政府依據一定的價值判斷，例如，社會公平、促進發展等，通過財政、稅收、信貸、政策宣示等公共政

策形式，對社會特定的階層、群體、行業等給予某種支持。

行政救濟與行政扶助相聯系,亦經常表現為一定的政府計劃。作為一種政府公共行政管理方式，亦表現為社會特定的階層或群體等給

予某種支持。

行政服務特指國家行政機關為國民提供的服務。為國民服務本是政府的宗旨，也是政府的基本職能之一。作為一種公共行政管理方

式，行政服務可以分為直接服務和間接服務兩種類型。

第二章行政職能

第?節現代政府行政職能問題的由來與發展

一、羅斯福“新政”一現代政府行政職能問題的由來

1929年10月24日，美國爆發了席卷整個資本主義世界的、也是資本主義歷史上的慘烈的一次經濟大危機。

.傳統的“守夜人''政府面對這場大危機束手無策、一籌莫展，顯現出了相稱的軟弱性。隨著與凱恩斯主義經濟理論相關的、以國家干預為核

心的富蘭克林?羅斯福"新政”（Ne睛Deal）的推行，危機得到了有效的控制，并逐步走出了困境。

.羅斯福總統啟動了應對危機的三R革命:改革（Reform）、復興

（Recovery）和救濟（Reiief）.——“美國只有找到?個領袖并且賦予他以獨裁的權力，才干走出躊躇不決的泥坑”，“現在是應將某種

專制權力交給某個可以信賴的人手中的時候了。”

.羅斯福和新派“集中注意力于公共事物”,大大強化了政府的職能：

.1.大大擴充了總統的立法職能。一那一個時期國會似乎成了行政部門的表決機器。

?2.大大擴充了總統的行政職能，——總統辦事機構總統辦公廳的建立“於美國政治制度史上劃時代的事件”，以及各種各樣的總統輔助機

構，同時將預算局、經濟顧問委員會、國家安全委員會等重要機構置于總統的直接領導之下。

.3.大大擴充了總統的經濟職能。——設立田納西河流域管理局等經濟管理機構，第?次規定聯邦政府對華爾街的管制，“總統即聘成為

，經濟總工程師。”

.羅斯福新政使美國“避免了一場革命“，開創了國家強力干預社會經濟的先例，并因此結束了強烈放任自由的資本主義時代，羅斯福本人也

因此成為了那一個時期美國人的共同的領袖。

現代政府行政職能問題的由來

.盡管西方國家圍繞國家干預還是自由經營形成了長時期的爭論，先后出現了現代貨幣學派、理性預期學派、供應學派、公共選擇學派等

自由經營的理論和實踐，亦出現了新福利經濟學、新凱恩斯主義等主張國家干預的理論以及克林頓的國家干預的政策實踐，但從總體上

看，爭論的焦點已不在于在理念上政府是否需要干預經濟，而在于在實踐上政府應當干預什么、什么時候干預、干預到什么限度和通過什

么方式干預。

.人們至少已經結識到，在諸如財產權和資源,壟斷、外部效應、共用品、社會性收入分派、調控宏觀經濟一類問題上，政府的干預是不可

缺少的與對政府的職能再結識相關，在政府與經濟、國家與社會的互相關系方面，6。年代以來西方國家先后出現了“混合經濟”、“福利國

家''以及"行政國家''的現象。

二、“東亞經濟奇跡”——后發展國家政府行政職能問題的產生

.東亞“儒文化”圈國家和地區在推動社會經濟發展的過程中，普遍實行了政府主導（指導）型的經濟發展戰略。政府通過制定經濟計劃和產

業政策、實行金融和價格管理、擬定外資外貿體系等方法，形成了“官、產、學”高度協同的一體化的經濟發展和運營體制，進而促成了社會

經濟的超常規的高速發展,發明了舉世矚目的“東亞經濟奇跡”。

后發展國家政府行政職能問題產生

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.東亞國家和地區在實踐方面的成功，不僅在于政府據有廣泛的權能地位，并且在于這種權能地位得到了社會的比較普遍的認同和遵從，

更在于政府從權能地位出發，通過發展規劃、產業政策、行政規制等合理的方式有效地促進了社會經濟的發展和國民生活水平的提高，并

因此喚醒了國民的民族自信心和自豪感。

.它們的經驗還證明，經濟現代化的過程不也許是純經濟的過程，而只能是特定的政治、經濟、社會、文化等諸方面因素互動的過程。從

基本價值認同的角度說，假如將盡快實現經濟現代化作為國家的陶高目的，那么，在?定歷史時期內遵從政府的導向和經濟規制，暫時放

棄有關政治理念的紛爭,避免社會動蕩,對于后發展的國家來說也許是明智的選擇。

三、“東亞金融危機”——后發展國家政府行政職能問題的修正

?東亞金融危機反映出，實現和初步實現了現代化發展目的的東亞國家和地區，其社會內蘊著的“傳統”與“現代化”的矛盾較之啟動現代化

的時期更為嚴重和深刻,反映出在當代人類社會發展進步的主流特性急劇發生質量變換一工業化社會向信息化社會轉換、工業經濟向知識

經濟轉換、區域經濟向全球經濟轉換的歷史性過程中，東亞國家和地區對新的、正在形成的主流經濟顯然結識、準備和參與局限性。

.同時，在經濟連續高速增長的特有的樂觀氛圍中，顯然高估了國際金融資本對發展本國經濟的積極意義，低估了國際金融資本和經濟全

球化對后發展國家也許導致的悲觀影響，以至于未能及時而有效地調整政府的職能和公共行政管理方式，未能及時而有效地改變經濟體制

和經濟增長方式，未能及時而有效地修正政府的公共政策，因而失去了繼續引導和推動社會經濟連續增長的契機，終于以金融危機及其引

發的嚴重經濟衰退的方式付出了慘重的機會成本。

后發展國家政府行政職能問題修正

.東亞國家和地區政府在新的歷史條件下的社會職能可以表述為：

.通過制定和執行社會發展政策，從重要維護社會秩序轉向維護社會正義與公平、實現社會均衡發展,涉及適時制定和執行退休養老政策、

醫療保健政策、安全和保險政策、環境和資源保護政策、住房政策、物價政策、教育政策以及道德重塑等。

.破除資源占有的壟斷一特別是借助公共權力實現資源占有的壟斷、實現社會財富相對公平的分派、提高國民生活質量水準而不僅僅是富

裕限度,是重釋政府社會職能的基本問題。

第二節行政職能的涵義

一、行政職能的涵義

.職能,是一個與公共權力、公共責任緊密相關的概念。

.職能問題的核心價值點，在于回答一定的公共主體“應當做什么''的問題，其反題則在于“不應當做什么”9在擴展的意義上，職能問題還與

履行職能的方式、能力、時效性等問題直接相關。

行政職能，是狹義的政府即國家行政機關承擔的國家職能，是相關政治權利主體按照一定的規則，經由一定的過程,通過多種表達形式實

現彼此價值觀念和利益關系的契合,從而賦予的國家行政機關在廣泛的國家政治生活、社會生活過程中的各種任務的總稱,是國家行政機

關因其國家公共行政權力主體的地位而產生，并由憲法和法律加以明示規定的國家行政機關各種職責的總稱。

二、行政職能的擴展

.在現代國家中.政府的行政功能較之傳統行政得到了大大的擴展。由于享有立法創議權，且獲得了廣泛的委托權,國家行政機關事實上已

經涉足于相稱多的立法功能、司法功能和檢查功能，即行政立法和行政司法。

.政府行政職能的擴展是一種世界現象，也是一種歷史的必然。它一方面反映了當今世界各國對發展問題的重視和關切，另一方面反映了

人們對國家職能和傳統法制原理的再結識，同時反映了當今世界的時代特性。

第三節行政職能的構成

.按照臺灣張金鑒專家對許多研究成果的總結，在一般的意義上，行政職能大體可以分為維持、保衛、扶助、管制、服務、發展6個范

疇。我們以此為線索進行討論。

.按照20世紀60年代以來革新行政學的觀點，政府的職能有一些新的、不同的理論觀點。具體內容我們將在相關章節介紹和討論。

第四節關于政府職能的爭論

一、國家與社會的關系

這種關系重要涉及政府的政治職能。

權威與民主的關系問題是其核心問題。事實是，資產階級成功地取得國家政權以來,政府的公共權力在一宜在加強,政府的公共職能始終

在增長。政府的公共權威一直在上升通道中運營是一種不爭的客觀事實，以至于已經成為名副其實的“大政府”，并有也許成為詹姆斯?布

坎南稱之為自行其事、“擁有獨立利益的巨物”。

“大政府”

.政府歷來沒有像現在這樣廣泛而深刻地影響人們的生活。這可以從兩個方面來看：

（一）精英政治盛行6

,所謂精英政治，是西方政治學的?個概念。其基本的涵義在積極的意義上是指，由于人類社會發展的局限性，社會的很少數卓越分子及

其組合的集團，承擔起了領導社會前進的貢任，并因此實際享有和運用廣泛的國家權利；在悲觀的意義上則是指所謂精英統治,即社會的

很少數人及其組合的集團，實際控制甚至壟斷r國家權利，國民實際政治權利因此受到限制、侵害甚至被剝奪。

（-）公共支出增長。

L“瓦格納定律”.德國經濟學家阿道夫?瓦格納（AdolphWagner）在考察了幾個國家的公共支出的情況后，曾經以“瓦格納定律“（亦

稱政府活動擴張法則或公共支出膨脹法則）的方式預言：隨著工業化社會的到來,公共部門在經濟活動中的數量和所占比例具有一種內在

的擴大趨勢，公共支出因此將不斷膨脹。這一預言在一百數年來許多國家的實踐中一再得到驗證。

2.恩格爾定律.隨著家庭和個人收入增長，收入中用于食品方面的支出比例將逐漸減小。

恩格爾系數是根據恩格爾定律得出的比例數,是表達生活水平高低的一個指標。其計算公式如下:恩格爾系數=（食物支出金額）/（總支

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出金額)。根據聯合國糧農組織提出的標準，恩格爾系數在59%以上為貧困，50%—59%為溫飽，40—50%為小康,30%一10%為富裕，

低于30%為的富裕。).隨著社會物質財富的不斷增長，消費者用于那些對物質福利并非必需的物品和勞務等支出的比重將不斷增長。

其結果，由于公共產品不屬于生活必須物品，而社會對公共產品數量和質量的需求又將逐步提高,從而導致公共產品的擴張,且口益擠占消

費結構中私人產品的相對份額。公共產品社會需求的不斷提高，構成了公共支出不斷膨脹的原始動力,而公共資本存量與私人資本存量之

間的函數關系，則構成了公共支出日益擴大的客觀規定。

自由意志論

.那么，在上述背景下，人民的政治權利，特別是作為個人的公民政治權利——政治支配權、政治決定權、政治參與權、政治表達權等，應

當如何得到保護、得到體現呢？

.基于這樣一種擔憂，本世紀60—70年代以約翰?羅爾斯(JohnRawls)為代表的一批人從社會政治哲學和倫理道德出發，嚴厲而系統地

再次提出了社會正義問題。

.羅爾斯的理論反映了20世紀60年代美國社會發展起來的對公民權利的訴求，在理論上結束了功利主義在歐美政治哲學中的主導地位，并

代之以以個人權利為核心的自由主義以及支撐這種自由主義的社會分派學說。羅爾斯的理論被稱為自由意志論(libertarianism)或

自由至上主義。

.批評者認為，羅爾斯過度強調了權利的先驗性，忽視了權利與“善”，特別是社會的“善”、人類的“善”的關系。

自由與公平

.以布坎南、弗里德里希?哈耶克(FriedrichHayek)、米爾頓?弗里德曼(Mi1tonFriedman)為代表的一批人則試圖跨越技術

經濟理論的沼澤.用傳統政治經濟學的眼光透析市場經濟與政治體制的關系,進而重新擬定自由的價值。

.以喬治?弗雷德里克森(Ge。rgeFrederickson)為代表的新公共行政學派，則強調為了實現社會公平堅持和強化政府的公共性質，

主張通過行政組織重構實現政府的公共目的。

.由于人類代議制民主發展階段的特性，圍繞著公共權威與民主的價值首要性問題上，關于國家與社會的關系的爭論還將繼續下去。

二、政府與市場的關系

這種關系重要涉及政府的經濟職能。

.通常，人們使用“市場失靈”(Marketfailures)與“政府失靈”(Governmentfai1ures)來概括凱恩斯經濟理論之后關于政府與

市場關系爭論過程中兩種幾乎是截然相反的價值取向。

.市場失靈：重要是指市場機制在實現資源倒置方面存在許多的局限性或缺陷性，因而不能達成帕累托最優。

政府與市場關系爭論

.關于政府經濟職能的主張早在52023前資本主義生產關系萌芽時期的重商主義經濟學就開始了。

.亞當?斯密以理性“經濟人”假定為理論基礎，提出“自私的動機、私有的公司、競爭的市場”是自由經濟制度的三要素，認為不斷增長國民

財富的啊佳途徑就是給予經濟活動完全的自由，由?只“看不見的手”支配市場，概括地說，政府職能規范的基本附值標準,就在于成為一個好

的“守夜人匚在此意義上，管的的少的政府是最佳的政府。

.20世紀30年代的經濟大危機引發了西方經濟學說在20世紀的第一次革命，即。凱恩斯革命“。以亞當?斯密經濟理論為基礎的傳統的、新

古典的經濟學說因此讓位于以約翰?凱恩斯(JohnKeynes)經濟理論為核心的國家干預經濟理論。

?“凱恩斯革命、'之后不久，另一場與凱恩斯經濟思想和“羅斯福新政'’的價值取向互相印證的''管理革命”逐步興起。美國公司史研究學者阿

爾弗雷德?錢德勒(AlfredChandler)以三部曲式的經典之作，即《戰略與結構——美國工業公司成長的若干篇章》(1962)、《看得

見的手——美國公司的管理革命》(1977)和《公司的規模與范圍——工業資本主義的原動力》(1990)為理論形式，在美國工商管理領

域掀起了一場“美國公司界的管理革命”,也有人稱之為新“科學管理”運動，或者稱之為“錢德勒革命，

.進入70年代以后，西方國家先后出現了新的經濟危機，并且，通貨膨脹與經濟停滯同時出現，形成了所謂“滯脹”現象。

.在這樣的歷史條件下，出現了對凱恩斯主義的否認。從弗里鐫曼針對凱恩斯經濟理論提出現代貨幣主義理論開始，一大批學者從不同的

角度提出了許多的理論主張,這些理論統稱新自由主義經濟理論：

.——以哈耶克、埃德溫?坎南(EdwinCannan)、萊昂內爾?羅賓斯(LionelRobbins)為代表的自由主義的倫敦學派，

.----以阿瑟??拉弗(ArthurLaffer)、馬丁?費爾德斯坦(MartinFeldstein)、羅伯特?孟德爾(RobertMunde11)為代

表的供應學派

.——以約翰?穆思(JohnMiuth)、羅伯特?盧卡斯(RobertLucas)、尼?華萊士(Nei1Wallace)為代表德理性預期學派

.——以布坎南、戈登?圖洛克(GordonTu1lock).鄧肯?布萊克(DuncanB1ack)為代表的公共選擇學派等等。

.進入80年代以后，西方國家再次普遍出現了失業率猛增且居高不下、國內生產總值下降、經濟增長停滯、政府財政狀況惡化等一系列的

問題。新凱恩斯主義(NewKeynesianism)或新凱恩斯主義經濟學(NewKeynesianEconomic$)應運而生，出現了凱恩斯主

義的某種“復興”，國家干預論東山再起,并成為克林頓政府經濟政策的重要理論依據。但好景不長,新凱恩斯主義的啊終還是被“新經濟”的

浪潮所淹沒。

.以上可見，與政府職能問題相聯系，關于“看得見的手”與“看不見的手”的爭論一直是纏繞西方經濟學的重要爭論之一。現在看來，這種爭

論還將繼續下去。但通過大的歷史反復，問題將不會集中在是否需要市場或是否需要政府干預，而會集中在如何實現市場對資源的基礎配

置與政府對市場的合理干預之間的平衡方面。

三、公平與效率的關系

這種關系重要涉及政府的社會職能。這種關系也可以理解為是個人利益與公共利益，經濟增長與大眾福利,政府的經濟職能與社會職能的

關系。

.公平,通常是指社會成員機會或收入的均等化。以及社會權力的平等化，效率則是指資源的合理、有效的配置，在同一時間內投入的的小

化與產出的均大化是效率的恒定標準。

.效率.按照經濟學家格列高里?曼昆(Greg。”Mankiw)的解釋是社會能從其稀缺資源中得到啊多東西的特性，平等則是經濟成果在社

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會成員中公平分派的特性。“換句話說，效率是指經濟蛋糕的大小，而平等是指如何分割這塊蛋糕。在設計政府政策的時候,這兩個目的往

往是不一致的。”

公平與效率的爭論

.關于公平與效率的爭論三類觀點：

.——"效率優先論”

.效率反映真正的公平，政府不能通過干預實現“結果均等”，由于這會損壞社會發展的機制，啊終導致“公平”的虛無化。

.一公平優先論W

.公平是個人“天賦權利”具體化只有通過運用公共權力，即通過政府干預才干實現社會收入分派和社會權力分派的均等。

.—效率與公平平衡論”

.美國經濟學家阿瑟-奧肯（ArthurOkun）《平等與效率一重大的抉擇》

.公平與效率的問題與國家發展戰略的選擇相聯系，不只是現代經濟問題的焦點之一，更是人類社會政治和道他問題的軸心。公平與效率

作為兩種價值取向存在一種此消彼長的替代關系，在同一時間和空間可以有主次之分，卻很難做到并行不悖。這樣，作為一種宏觀公共政

策選擇，政府事實上必須取舍維護社會公平抑或提高效率，作為政府基本的價值取向和政策標準。

第三章行政權力

第一節行政權力概述

一、行政權力的涵義

行政權力這一定義，涉及以下五個方面的重要內容:第一，行政權力的主體必須是國家行政機關及其工作人員。第二，行政權力的主線目

的，是通過執行國家的法律和政策有效地實現國家意志。第三，行政權力的作用方式重要是強制性地推行政令。第四，行政權力的客體涉

及所有的居民及其所組成的各種社會組織和集團,囊拈領土范圍內的整個社會。第五，行政權力的性質是一種由社會上少數人行使的管理

權力。

二、關于行政權力的重要學說

（~）初期分權學說一亞里士多德（Aristotie）《政治學》：古羅馬的波利比阿（P。lybius）

（二）三權分立學說---查理?孟德斯鳩（CharlesMontesquieu）

（三）政治與行政二分法一喬漢?布隆赤里（JohannBluntschli）；伍德羅?威爾遜：馬克斯?韋伯；古德諾

（四）五權憲法學說——孫中山先生在借鑒西方三權分立學說的基礎上，結合中國的政治傳統所創建的一種學說。

（五）議行合一學說一馬克思主義的觀點，認為行政權力與立法權力是統一的。法國巴黎公社首創了議行合一的先例。

（六）組織權力學說——組織權力普遍存在，其重要功能在于建立和維持社會秩序。

三、行政權力的結構

（一）行政權力的靜態結構——縱向的層級結構+橫向的部門結構

（二）行政權力的動態結構——由權力作用的方向、方式、軌道、層次、時間和結果等要素結合在一起所構成的權力運營模式

四、行政權力的特性及其與其他權力的關系

（一）行政權力的特性

1.公共性。作為一種國家權力，行政權力本來就屬于公共權力,公共性自然是其重要特性。它的運作集中體現為公共管理和公共服務等

活動,其目的在于提供公共物品、維護公共利益。

2.手段性。行政權力自身不是目的，而是實現目的的手段。行政權力要實現的目的并非產生于行政系統自身，而是來自于行政權力之外。

從法理上講,行政權力屬于派生性的權力,是經公民政治授權或經立法權力委任之后產生的,它必須執行賦予它權力的公民或國家立法機關

的意志。

3.自主性。行政權力的自主性一方面是其相對獨立的特性，這重要表現在兩個方面：即相對于社會權力的獨立性和相對于統治權力的獨立

性。

4.一元性。行政權力的一元性表現在三個方面：其一,在一個國家內,擁有和行使行政權力的組織系統只能是一個；其二,在一個國家的行

政系統內部,只能存在一個權力中心，首長負責制是一般行政管理機關的領導原則；其三,行政權力的一元性還表現在行政權力主體與客體

之間的不可逆性，亦即行政權力運營的單向性。

5.時效性。行政權力重要是要有效地執行國家意志，以迅速實現公共利益。所以，時間就成為行政權力結構中重要的坐標，效率也才成為行

政權力所追求的直接目的。注重時效是行政權力明顯的特性之一。

6.膨脹性。行政權力尚有一個很重要的特性，即自我膨脹特性。這種特性表現為兩種情況：一種電行政權力的自然增長，由行政權力的結

構功能正向發展所決定，屬正常狀態;另一種是行政權力的惡性膨脹，就如帕金森定律和彼得金字塔原理所揭示的那樣,屬異常現象。

（二）行政權力和其他政治權力的關系

L行政權力和立法權力一同屬國家權力：區別在權力的性質和作用結果、功能和價值原則。

2.行政權力和司法權力——同屬國家權力；區別在權力運營方向、主體在權力體系中的獨立性、權力的作用和功能和權力的價值原則。

3.行政權力和政黨權力——屬于國家權力與其他政治權力之間的關系問題,區別在于權力目的、結構、合理合法限度、客體和手段。

五、行政國家一20世紀行政權力發展的

獨特現象

20世紀的行政權力已不再僅僅是擔負“守夜警察”的角色，它從“政治侍女”的地位一躍上升到執政治牛耳之位。20世紀的行政權力已

不再僅僅是擔負“守夜警察''的角色,它從“政治侍女'’的地位一躍上升到執政治牛耳之位。

在行政制度充足發展的國家，行政事務、政府職能、官員制度都相稱發達，以自由裁量權、委任立法權和行政司法權為重要內涵的

行政權力擴張，使得國家活動幾乎遍及社會生活的各個方面。對于這種情況，英美法學家形象地將其概括為“行政國家”，美國行政學家沃

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爾多又對此進行了專門的系統描述。

如何結識“行政國家”現象呢？

.一方面，行政國家的出現，是大工業時代科學技術突飛猛進和生產力迅速提高所導致的結果。

.另一方面，應當看到，與行政國家現象相伴而生的行政越權現象，是在行政權力增長過程中自身的惡性膨脹導致的。

.最后，必須強調指出,行政權力在由6守夜警察”的悲觀身份轉變為社會積極干預者身份的過程中,其本質特性并沒有發生主線改變。

六、21世紀的行政權力展望

（一）趨向之一：權力結構的扁平化

.行政權力扁平化的重要表現是：：上下級之間、人與人之間的權力距離日漸縮短，權力中心逐漸下移，盡也許地縮短決策鏈以減少決策在時

間和空間方面的延遲問題，盡也許地減少管理層次和中間環節以提高施政效率，最大限度地面對權力客體以體現便民原則和人本價值。行

政權力扁平化實質上是一種動態化的權力結構狀態，其影響力更多來自知識、信息、人格和社會資本。

（二）趨向之二:權力分派的均等化

.權力均等化是組織理論中的一個概念，在行政管理中它意味著更廣泛的權力分派，就是在行政權力分派過程中更加突出公平和均衡的價

值，堅持以人為本，貫徹機會均等的原則,擴大公眾在從事公共服務、管理自己工作和生活等方面的參與權，讓權力有更多的人執掌，適

當增長人性化社會因素在權力資源中的比重，形成決策民主化、溝通網絡化、管理分權化的權力模式。

（三）趨向之三：權力行使的共享化

.行政權力共享化一方面是一種包容意識，即對社會多樣性的兼容；行政權力共享化更是一種伙伴關系，即政府、民營部門和民間社會的

有機結合；行政權力共享化還體現為參與施政，即公民對于公共管理活動的直接參與。行政權力的這些共享機制是填補其因等級化運營而

發生衰減的重要方式，其效果是在分享過程中實現增權，加強治理能力。在豐富的內涵當中，行政權力共享化的核心內容是國家治理過程

中的伙伴關系。

（四）趨向之四：權力運營的透明化

.權力透明化是權力共享化邏輯的必然結果。行政權力透明化本質.上是?種制度設計，它集中表現為在法律制度框架內的政府信息公開

化。

.行政權力透明化至少有三個基本方面:一個方面是作為權力主體的政府信息公開化,即政府有責任和義務公開信息，并以低成本傳播信

息;另一個方面是作為權力客體的公眾依法享有信息自由權利和表達自由權利，這里涉及尋找、接受與傳播信息的權利；再一方面是權力

裁體的電子化，電子技術、信息技術和網絡技術在作為權力運營透明化支持條件的同時，其所帶來的電子政府、電子政務和網絡傳遞自身

也成為權力運營透明化的基本要件。

（五）趨向之五:權力約束的法治化

.約束行政權力的主線出路在于法治化。現代法治一方面意味著政府守法，并意味著政府尊重公民權利和自由，更意味著法律面前人人平

等。這就規定限制行政權力，用憲政制度和法治原則對行政權力的發生、配置、行使、監督等方面進行全方位的制約。

.聯合國《新千年第一個十年國際發展戰略草案》在把良治作為抱負目的時，又對良治內涵進行了勾勒，指出“良治涉及法治、國家制度有

效性、公共事務管理的透明度和問責制、尊重人權以及所有公民在影響其生活的決策方面之參與。

（六）趨向之六:權力價值的合意化

.以人為本的行政權力就是合情化、合理化、合法化有機統一的行政權力，簡言之就是合意化的行政權力。具體而言，行政權力的合意化

表現在三個重要方面：

.1.合意化意味著行政權力合法性的進一步增強，摒棄單一的工具理性，做到價值理性和工具理性并重，以公共理性為基礎；

.2.合意化意味著行政權力共識機制的形成，認定公共利益是公民與政府共商形成的社會共識，而非由行政主體單方面鑒定：

.3.合意化意味著行政權力回應性的增強，行政主體積極、積極、程序化、制度化地對行政客體的規定做出反映，最大限度滿足公民

需求。

第二節行政權力的分派

一、行政權力分派的方式與途徑

C-）行政權力的分派方式

1.結構性分派。

.——根據行政權力的層次性而對其所做的縱向垂宜性分割。

2.功能性分派。

.——根據行政權力所承擔的任務及其客體的狀況而對它進行的橫向水平分割。

（二）行政權力分派的途徑

1.逐級授權。

.較高層次的行政主體授予下級行政主體以一定的貢任與管理權限,使下級行政主體在上級的監控下獲得某種自主行使的權力。

2.權力下放。

.行政權力一旦下放后，上級行政主體只做一般原則上的指導與檢查，但是多干涉下級行政權力的具體行使。

3.權力“外放

.解袂行政權力主體和社會權力主體之間的關系。

（三）行政權力的再分派

1.外源型行政權力再分派

——隨著整個社會利益的調整和政治權力的再分派而進行的行政權力再分派。

2.內源型再分派

一在既定的政治、經濟體制之內，由于行政體系內部的權力主體或對象發生了局部變化,行政權力需要做小幅度調整，在計劃、組織、

人事和服務的產出等方面發生相應變化。

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（四）行政權力的人格化

.在行政權力分派過程中，權力與人的結合就成為關鍵的一環。這種結合過程便是行政權力人格化的過程，行政權力人格化的過程通過人

事行政過程而得以實現。

.鑒于人格化與非人格化之間的沖突，在行政權力分派過程中必須認真解次好權力、機構、職位和個人之間的關系，建立合理界定權利義

務關系的制度化機制，

二、行政權力分派的原則

1.程序必須合法.合法性是行政權力的重要特性，也是其運營的主線保證。

2.職權必須分明.在行政權力分派過程中，每一個層次、每一個部門的權力都必須做出明確無誤的規定。

3.權責必須一致.比職權更本質的東西是職責,也就是與職權相應的責任和義務。

1權利必須明確.行政權力分派必須考慮每一個行政主體在克盡厥責后應得的利益和應當享受的權利。

5.內容必須全面.在行政權力分派過程中，各級行政主體都應獲得與其權力層次及功能相?致的全的職權。

三、行政權力分派過程中的相關問題

（一）行政權力分派與政治授權的關系

—不同層次的政治授權可以當作是對行政權力在多級分派過程當中能量消耗的補充。政治授權和行政授權之間的區別，事實上是立法

權力與行政權力之間的關系問題。

（-）集權與分權之間的關系

—結構性權力的集中與分散問題和功能性權力的集中與分散問題。前者是集分關系，后者是收放關系，必須使權力在集中與分散之間保

持一個恰當的度。

（三）權利與義務的關系問題

.行政主體由于特殊需要，具有某些不受一般行政法規約束的權力，這些權力人稱行政特權。

.行政特權是?種很特殊的權力。它的授予,固然能滿足工作的某種需要，但搞不好又也許導致非法侵害公民的合法權利。事實上，行

政特權的特殊還表現在另一個方面，特殊的權力意味著特殊的權利，它是以特殊的義務為前提的。對于犧牲相應權利的公民而言，他們需

要行政主體盡到特殊的義務來互換。

第三節行政授權

一、行政授權的性質和特點

L就授權的一般意義來講，它是把權力委托給相應的人或相應的機構代為執行，就是分派別人具體任務以及完畢這些任務的權力，同時雙

方對如何評估任務結果的方法達成?致意見。

2.就其性質而論，行政授權是上級行政主體將其部分權力分派給下級行政主體的一種管理行為。這一行為有三個方面的重要特性：第一，

行政授權在本質上是行政組織內部權力分派的特定方式。第二，行政授權事實上是行政領導活動過程的一部分。第三，行政授權也是一

種權費高度統一的管理行為。

二、行政授權方式

.（一）根據行政工作內容的重要性限度、上級行政主體的管理水平和下級行政主體的管理能力等綜合情況，可將行政授權劃分為充足授

權、不充足授權、制約授權和彈性授權等方式。

.（二）根據在授權時所運用媒介的不同，行政授權又可以劃分為兩大類基本的方式：書面授權和口頭授權。當然，隨著時代發展和科技

進步,行政授權所使用的信息傳遞介質也在不斷發生變化。

.（三）根據授權的合法限度和規范化、程序化的限度，行政授權還可以劃分為兩種類型：正式授權和非正式授權。

三、行政授權過程

（一）行政授權的條件

1.行政授權需要良好的組織和人事基礎

2.行政授權還必須把握適當的時機

3.從操作意義上講,行政授權還必須考慮工作需要,必須考慮一定的限度,這是行政授權的限制條件。

（二）行政授權的程序

1.擬定授權的工作內容。

2.選擇授權的對象。

3.規定授權工作應當達成的目的、成果、以及完畢工作的權限和應負的責任。

1.正式授予權力。

5.檢查評估授權成效。

（三）行政授權過程中授受關系的解決

.注意行政授權的條件，遵循行政權力分派的原則，特別要保持授權者和受權者之間良好的信任和支持關系。

—3R式授權，即在授權過程中要做到尊重下屬，保證下屬所需資源，并對在組織成長過程中做出重要奉獻的下屬進行再投資。其中，尊

重（respect）＞資源（resources）和再投資（re-investment）三個關鍵詞的第一個英文字母均為“R”,故此得名。

第四節行政權力的行使

一、行政權力的基礎、手段和靜響力

（~）行政權力行使的基礎

L結構性權力。結構性權力即組織權力，其基礎是行政組織的層級結構和組織分工，以及由此所帶來的地位差異。

2.制度性權力。這種權力的基礎是行政組織結構所賴以運營的制度規則、制度安排，也涉及一些程序性規范和行為準則。

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3.報酬性權力。報酬性權力起源于互換的不平衡性，此種權力的基礎是行政主體對于資源的控制,而這些資源又正是客體所希望得到的東

西。

4.強制性權力。強制性權力的基礎是行政組織所擁有的威脅和處罰手段。

5.象征性權力。

在行政管理過程中，象征性的符號資源可以成為行政權力的基礎。構成這種基礎的資源涉及風俗、倫理、輿論、宗教及意識形態等文化精

神方面的因素，也涉及語言、典禮和氛圍等行動方面的象征性因素,還涉及徽標、建筑物、設施設備等物質方面的象征性因素。

6.知識性權力。

知識性權力來源于專業、技術和信息等知識性資源,集中體現為專家所擁有的知識技能和信息解決能力，故也有人稱之為專家權力或信息

權力。

7.關系性權力。

關系性權力的基礎是與行政主體相關的人際關系、社會網絡、非正式組織等，這種資源是行政權力運營的重要社會資本。

8.人格性權力。

人格性的行政權力取決于具有充任行政主體資格的個人。他們的才干、品德、智慧.處事風格、技巧、作風等，甚至體格特性，都可以構成

一種影響力使客體服從。人格性權力集中體現為個人魅力。

（二）行政權力行使的手段

1.權力壓力。

在行政權力行使過程中，行政主體會運用強制性權力基礎，通過物理學、生物學和心理學等方面的力量，以威脅、限制和恫嚇等形式，讓行

政客體在物理、生理和心理上不可或缺的需要遭到破壞，或處在危險境地，而行政客體要保證其自愿選擇和行為的能力，又離不開這些需

要。這樣，當行政客體不得不滿足的需要到了被剝奪的危險境地時，權力的壓力就開始起作用。

2.權力控制。

權力控制是行政主體通過結構權力和制度權力資源，以行政法規、命令、指示、規定、章程、規定等形式，按照行政組織的層級結構明示,

規定權力客體依主體的愿望行事。

3.權力操縱。

.權力操縱是指行政主體通過限制信息供應、進行信息誤導或蒙蔽性宣傳等手段，隱瞞或部分隱瞞事實真相及行動目的，從而影響權力客

體,并使權力客體采用行動以滿足權力主體的意愿。

i.權力誘導。

.假如行政主體提出呼吁或勸告，并提供相應的理由和誘因，行政客體根據自己的價值觀和目的，通過自主思考或獨立估量之后，接受行政

主體的意見并將其作為自己行動的依據，那么，這種權力運作就是成功的誘導方式。

（三）行政權力的影響力

——權力和權威

.第一，權力重要指一種力量，依靠這種力量可以導致某種特定的局面，使客體的行為符合于主體的目的；權威則重要是?種社會心理過

程，它依靠某種威勢或威望來取得信任與贊同。

.第二，權力通常是以強力作為后盾，具有某種強制性：而權威則重要是以合法性、合法性、合理性作為依靠,具有一定的影響性。

.第三，權力的作用不一定帶來服從的結果，客體的對抗和不服從是時常發生的;權威所起的作用則往往是心悅誠服，客體一般是基于認同

而進行的服從。

.雖然權力和權威之間具有相關性，并且在多數情況下權力和權威是一致的，但由于它們之間存在著區別，故在特殊情況下，兩者之間也

也許發生分離。從歷時的情況看，專制時代權力和權威分離的現象比較突出，民主時代權力和權威一致的現象較為普遍。

二、行政權力行使的限度

(-)行政權力的行使限度與政府治理能力

所謂“大政府”和“小政府”，并沒有明顯的界線。它們之間的重要區別在于政府治理的規范性原則、職能范圍、行為方式、實行方式和成本

規模等方面，這些都屬于表象性的東西。主線的問題還要看政府治理的有效性,要看政府在集體行動和資源獲取及資源分派等方面作用的

效果如何。

(二)影響行政權力行使限度的因素

一方面，行政權力目的與手段的合理性與合法性是一個主線的因素。

另一方面，影響行政權力行使限度的另一個因素是行政權力的強度。.再次，影響行政權力實現限度的因素也涉及行政客體的潛在能力

問題。.熨次,影響行政權力實現限度的因素也涉及行政權力作用的范圍。

三、行政權力行使過程中的負效應及其克服

(一)行政權力行使過程中的負效應

——行政主體在行使權力過程中所產生的某種結果,這是一種違反公共利益和行政主線目的的現象。它重要表現為：

.第一，利益倒錯，公仆變成為主人。

.第二，權力角逐，手段變成為目的。

.第三，權力僭越，職權擴張為特權。

.第四，傳統慣性，導致權力濫用。

(-)行政權力的制約機制

——他律機制與自律機制

他律機制在行政權力制約機制中帶有主線性質。他律機制也就是其他政治權力以及行政客體對于行政權力主體的制約，這重要涉及立法權

力和司法權力等行政權力之外的國家權力的監控、政黨政治權力的監督、輿論權力的監督、公民和公民集團的監督等多種形式。

自律機制，即行政權力自身所應具有的防范措施與制度等,這重要涉及利益協調機制、行政責任機制和行政倫理機制。

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自律機制必須是建立在相應的權利義務關系之上的機制，自律機制還必須和他律機制有機結合起來，行政權力才干真正得到制約，其行使

也才干真正符合于公共利益。

第四章行政領導

第一節行政領導概述

一、領導的涵義

.“領導”屬于那種內涵豐富,外延廣闊的概念之一，因而不僅是一個很難確切界定的概念,并且是一個很難取得共識的概念。

.“領”是統領、帶領，率領，“導”走教導、指導、引導，領導就是選擇一個方向，擬定一個目的,制定一個規則，集合一個群體為實現既定

的目的而共同工作。

二、領導的基本功能

.綜合地看,領導的基本功能重要涉及三個方面：

.1.確立發展方向和前進目的。

.—其要義在于綜合的事實判斷和價值判斷