第5章政府作用公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材

第5章政府作用

5.1現代市場經濟中的政府角色5.2轉型期我國政府的角色定位5.3政府失敗及其防范5.1現代市場經濟中的政府角色5.1.1關于市場體制下政府作用的爭論5.1.2基于物品特性和提供機制的政府角色分類5.1.3現代市場經濟中政府行為的一般模式5.1.1關于市場體制下政府作用的爭論1重商主義強調國家的干預作用2自由主義自由放任、限制國家干預3凱恩斯主義放棄自由的放任主義，實行政府對經濟生活的全面干預4新自由主義主張限制或取消政府干預，充分發揮市場機制作用5.1.2基于物品特性和提供機制的政府角色分類在這里，我們參照國外學者的做法，以物品提供中的政府作用為線索，將政府角色分為生產者、提供者和安排者。“政府該生產哪些物品，該提供哪些物品和服務，又該對哪些物品和服務的生產進行安排應該是理性的結果，而不是政府決策者一時沖動的決定。這種理性就建立在物品的分類和對物品提供機制的理性選擇上。”1．物品的分類2．物品的不同參與主體及物品提供的不同制度安排為了進一步探討政府角色，需要了解物品的不同參與主體及物品提供的不同制度安排。（1）物品的不同參與主體。物品的任何參與者都可以歸入以下三類：消費者生產者安排者（2）物品提供的不同制度安排。消費、生產、安排是物品參與中的基本行為，此外還有另一種不可忽視的行為——成本支付成本支付者可以是生產者、安排者和消費者中的任何一方或是其中的聯合。表52公共服務提供的制度安排資料來源：［美］ES薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關系》，106頁。3．政府政府可以扮演生產者、提供者、安排者三種基本角色：（1）公共物品和服務的生產者——政府親自生產服務。（2）公共物品和服務的提供者——政府不直接生產，但是通過政府掌握的資源（包括資金和政策）資助公共物品的生產和消費，“政府的作用更多的是掌舵而非劃船，即政府對提供服務進行控制，但不是常規性地通過官僚制手段親自提供服務”［澳］歐文·E.休斯：《公共管理導論》（第2版），285頁。（3）公共物品和服務的安排者——政府通過一系列制度安排，為公共物品的消費者指派生產者，為公共物品的生產者指派消費者，以及選擇服務的生產者。5.1.3現代市場經濟中政府行為的一般模式可以將政府的作用或行為模式概括為如下五種角色：1.公共物品的提供者2.宏觀經濟的調控者3.外在效應的消除者4.收入及財產的再分配者5.市場秩序的維護者5.2轉型期我國政府的角色定位5.2.1市場經濟條件下的我國政府職能5.2.2現階段我國政府角色定位的缺陷5.2.3轉型期我國政府角色合理定位的思考5.2.1市場經濟條件下的我國政府職能可以概括為如下八種基本角色1．加強市場經濟法制建設，創立平等競爭的市場秩序與環境2．深化企業制度改革，造就市場經濟的微觀主體3．培育和完善各類市場，形成開放競爭的市場體系4．依靠宏觀調控手段，保證社會經濟的穩定與增長5．參與某些經濟領域的資源分配，充當公共物品的提供者6．制定并實施分配與再分配政策，形成收入與財產公平分配機制7．擴大對外開放，加強國際經濟合作8．轉變職能和精簡機構，實現政府自身的革命5.2.2現階段我國政府角色定位的缺陷1．政府生產角色的越位生產角色越位表現為政府所有的企業事業單位壟斷生產大量的物品和服務，政府對社會和市場的管制過多過濫。2．政府提供角色的缺位政府提供角色對應的制度安排有合同承包、補助、憑單三種。目前，這三種制度都沒有得到充分的應用。3．政府安排角色的錯位政府安排角色的錯位主要表現為過分強調中央集權的官僚制組織，對私有產權和契約進行限制、政府壟斷多數企業、政府控制資本、中央計劃所有投資，在各個領域過分強調政府壟斷。5.2.3轉型期我國政府角色合理定位的思考我國政府角色合理定位需要從下列三個方面來努力：1．政府放棄不必要的生產職能（1）對政府服務進行委托授權:政府在承擔全部責任的前提下，可以把實際生產職能委托給民營部門，政府可以使用合同承包、特許、補貼（補助或憑單）、法令委托四種形式。（2）政府撤資:政府放棄一個企業、職能或某一資產，對撤資戰略的正確選擇要求對國有企業做出正確分類。（3）政府淡出。政府淡出是指隨著市場發展越來越能滿足人們的需求，政府的作用越來越小，直至逐漸被取代的過程。與授權和撤資不同，政府淡出的過程是消極被動的。政府淡出有民間補缺、政府撤退和放松規制三種形式。（4）在基礎設施領域實行民營化。政府在基礎設施建設方面與民間資本的合作在我國被統稱為基礎設施民營化。圖51企業分類與撤資戰略資料來源：［美］ES薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關系》，228頁。2．規范市場秩序和社會秩序公平競爭秩序規范的市場秩序健全、公平的公法和私法體系公正的仲裁制度3．提高政府管理能力政府在放棄部分生產職能后，必須能夠承擔更多的管理和控制責任。（1）提高合同管理能力。（2）促進競爭（3）建立規制框架，進行合理規制。（4）提高降低或分擔風險的能力（5）提高融資能力5.3政府失敗及其防范5.3.1政府失敗問題的提出5.3.2政府失敗現象的表現、類型與成因5.3.3政府失敗的防范及糾正5.3.4政府失敗論的啟示5.3.1政府失敗問題的提出政府本身的行為也有其內在局限性，政府同樣會失敗；市場解決不好的問題，政府也不一定能解決得好，而且政府失敗將給社會帶來更大的災難，造成更大的資源浪費.公共選擇理論就是應用經濟學的假定和方法來研究非市場決策或公共決策問題的一個研究領域，其核心主題則是用經濟學的方法來說明市場經濟條件下政府干預行為的局限性以及政府失敗問題。然而，與市場失靈研究相比，非市場或政府失敗的研究尚不成熟，“關于市場的缺陷已經在經濟學文獻中得到了符合邏輯的、規范的闡述，而那些‘非市場’缺陷卻還沒有被同等地分析到”。這不僅是因為非市場缺陷的表現、成因、機制及其與市場缺陷的聯系中的許多問題尚未被弄清楚，而且因為非市場缺陷理論缺少例證和國家經驗的支持由此可見，市場缺陷研究與非市場缺陷研究不對稱。非市場缺陷及政府失敗問題亟待人們進行深入的探討。5.3.2政府失敗現象的表現、類型與成因1．公共政策失效或失誤成因：（1）社會實際并不存在作為政府公共政策追求目標的所謂公共利益（2）即使現實中存在著一些大家利益比較一致的情況，現有的各種公共決策體制及方式(投票規則)因其各自的缺陷而難以達到最優化或理想的政策（3）信息的不完全、公共政策議程的偏差、投票人的“近視效應”、沉沒成本和先例等對合理決策的制約。（4）政策執行上的障礙。2．公共物品供給的低效率成因：（1）公共物品的估價或評價上的困難。（2）公共機構尤其是政府部門壟斷了公共物品的供給，缺乏競爭機制。（3）政府機構及官員缺乏追求利潤的動機。（4）監督機制的缺陷。3．內部性與政府擴張公共機構尤其是政府部門及其官員追求自身的組織目標或自身利益而非公共利益或社會福利，這種現象被人們稱為內在效應或內部性內部性會導致政府擴張產生尋租是政府干預的副產品。當政府干預市場時，就會經常形成集中的經濟利益和擴散的經濟費用，政府干預帶來了可以“租金”形式出現的經濟利益。特點尋租活動的特點是利用各種合法或非法的手段(如游說、疏通、拉關系、走后門等)，以獲得擁有租金的特權。危害尋租活動導致政府失敗尋租導致不同政府部門及官員爭權奪利，影響政府聲譽和增加廉政成本，它妨礙公共政策的制定與執行過程，降低行政運轉速度甚至危及政權穩定。機制它使資源配置扭曲，或說它是資源無效配置的一個根源。尋租作為一種非生產性活動，并不增加任何新產品或新財富，只不過改變生產要素的產權關系，把更大一部分的社會財富裝入私人腰包歸因公共選擇學者一般都將租金歸因于政府對自由市場經濟的干預。4．尋租及腐敗5.3.3政府失敗的防范及糾正1：公共選擇學者認為，政府失敗及非市場缺陷實質上是西方政治制度的失敗。措施：

（1）進行立憲改革。（2）對政府的財政過程尤其是公共支出加以約束（3）完善表達民主的方式以及發明新的政治技術2：公共選擇和政策分析學者主張用市場力量改善政府的功能，提高政府效率，以克服非市場缺陷及政府失敗5.3.4政府失敗論的啟示（1）必須高度重視市場經濟條件下政府干預行為的局限性及限度問題。（2）必須隨市場經濟發展及經濟體制變革，及時進行政治—行政體制改革（尤其是轉變政府職能）。（3）必須在政府機構中引入競爭機制，用市場的力量來改進政府的工作效率。（4）必須加強公共決策和政府管理的法制化建設，盡快實現依法行政、依法治國。（5）反腐敗必須釜底抽薪，從體制及制度的創新上下功夫，從根本上消除尋租及腐敗滋生的土壤與條件。第6章政府工具

公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材

第6章政府工具

6.1政府工具研究概述6.2政府工具的理論脈絡6.3當代政府治理的新工具6.1.1政府工具研究的由來和發展6.1.2政府工具研究的范圍與途徑6.1.3政府工具研究的理論與實踐意義6.1政府工具研究概述6.1.1政府工具研究的由來和發展政府工具研究興起的原因：一是政府管理以及政策執行的復雜性使人們對政府工具或手段進行反思，實際的行政管理以及政策執行對工具方面知識需求的增長，要求對公共政策問題做更多科學與實證的分析和研究。二是福利國家的失敗以及政府工作的低效率導致人們對工具途徑的政治及意識形態上的支持三是當代社會科學實踐性的增強，特別是應用性社會科學領域日益介入政府的政策和管理實踐，導致這些學科的學者對包括工具性知識的更多追求（例如，大學的法律和政策學者同時也參與實際生活中政策與法律的制定、執行和評估過程）。6.1.2政府工具研究的范圍與途徑

政府工具的分析有三個層面的理論：一是工具理論，研究不同工具的運行特性以及工具的提供系統和提供方式；二是選擇理論，研究如何針對公共行動的目標及政治環境，選擇與之相適應的工具；三是運行理論，研究如何最有效地運用新的工具來達到目標。國外政府工具的研究主要有如下四種基本途徑：（1）工具主義。（2）過程主義（3）權變主義。（4）建構主義6.1.3政府工具研究的理論與實踐意義

從理論上說可以拓寬公共管理學以及政策科學的視野，豐富公共管理學的理論內容，完善其學科體系，更好地把握公共管理研究領域的發展前沿，推動公共管理理論的建構。從實踐上說加強對政府工具的研究，概括、總結和提煉一整套在國內外公共管理實踐中被證明是行之有效的政府工具，可以促進政府治理方式的改進，推動我國行政體制改革和政府職能轉變，提高政府管理的績效及效率，推進國家治理體系和治理能力的現代化。6.2政府工具的理論脈絡6.2.1工具的識別和分類6.2.2工具的特性及其適用情境6.2.3工具選擇及其績效6.2.1工具的識別和分類研究者分類標準分類與對應關系羅威等強制性強制性工具和非強制性工具薩拉蒙政府支出支出性工具和非支出性工具范德倫作用機理強制性工具、財政激勵工具、信息提供工具喬丹等作用機理強制性工具、市場工具、信息裝置、志愿協議霍萊特等強制性強制性工具、混合工具、志愿工具6.2.2工具的特性及其適用情境

我們可以對幾種工具的特性做出如下歸納：（1）強制性工具，又叫指導性工具（directivetools）或規制性工具（regulatorytools）它的特點是用規制和直接行動的方式對市場組織和社會個體施加影響，以實現期望的政策目標在需要相對人無條件遵從的時候，強制性工具是最有效的。（2）志愿工具。這種工具是指在所期望實現的任務上，較少政府介入，而由民間力量或市場自主運作。志愿工具作為一種必要的補充發揮了重要作用。因而在一些政策領域其有效性優于規制。一般而言，這些領域有排污政策、節能政策、人權保護政策等另外，志愿工具在很多尚無相關立法和行政規章規制的新興政策領域也發揮著越來越重要的作用。（3）混合工具（mixedtools）。在霍萊特和拉梅什那里，混合工具是指強制性介于強制性工具和志愿工具之間的那部分政府工具（其中的有些工具本身就是具體的市場化手段），因而混合工具選擇的情境最為廣泛。6.2.3工具選擇及其績效

彼得斯的“5I”模型（見圖62）。圖62政府工具選擇的“5I”模型王滿船的研究作為對現實的抽象，較為切合中國的政治環境和政府管理實際表62中國背景下政府工具的選擇6.3當代政府治理的新工具6.3.1市場化工具6.3.2工商管理技術6.3.3社會化手段6.3.4新治理工具的推廣與應用6.3.1市場化工具

1．民營化民營化是指將原先由政府控制或擁有的職能交由企業私方承包或出售給私方，通過市場的作用，依靠市場的力量來提高生產力，搞活國營企業。2．用者付費公眾在消費政府提供的公共服務時也要適量繳費，誰消費誰付費。3．合同外包合同外包把民事行為中的合同引入公共管理的領域中來，它必須以合同雙方當事人協商一致為前提，變過去單方面的強制行為為一種雙方合意的行為。4．特許經營公共管理中的特許經營是由公共部門授予私人企業經營和管理某項公用事業的權利，通過特許協議明確雙方的權利與義務，承擔相應的風險，從而達到公共管理目的的一種工具。5．憑單制憑單制是一種借用私人市場憑單的理念和技術來改造公共服務供給的政府改革工具。6．分散決策分散決策其實就是分權與權力下放的過程，其主要目的是通過賦予執行者更大的自主權，使被授權的下級組織或單位能夠更加獨立，能夠自由地與其他組織進行競爭。7．放松管制管制作為一種基本的政府工具，開始于1887年美國鐵路州際商務委員會的成立。8．產權交易產權指的是人們操縱一項事物的排他性權利，它由使用權、收益權、決策權和讓渡權等組成。9．內部市場“廣義的內部市場是指任何把生產和購買職能相分離的公共部門改革；狹義的內部市場是指對行政部門自身提供的某種服務供自己使用的模式進行改革（也就是市場模擬）。”6.3.2工商管理技術

1．全面質量管理全面質量管理（totalqualitymanagement，TQM）則是以質量為中心，建立在組織全體員工參與基礎上的一種管理，其目的是通過顧客、本組織成員和社會收益來達到長期成功。2．目標管理目標管理（managementbyobjectives，MBO）是通過參與式的目標設置、實施和評價等活動來管理組織的一種方法。3．績效管理績效管理（performancemanagement）是利用績效信息協助設定績效目標，進行資源配置與優先順序的安排，以告知管理者維持或改變既定目標計劃，并且報告符合目標的管理過程。4．戰略管理戰略管理（strategymanagement）是管理者有意識地進行政策選擇、發展能力、解釋環境，以集中組織的努力，達成目標之行