公共行政學教案第一章緒論第一節公共行政與公共行政學一、公共行政的概念公共行政是指國家和其他履行公共行政職能的公共部門依法行使公共權力，對社會公共事務進行組織和管理的活動。這一定義具有以下幾個基本要點：第一，公共行政的主體是國家公共行政機關和具有公共管理職能的公共組織。第二，公共行政的對象主要是社會公共事務。第三，公共行政應當依法進行。第四，公共行政的實質是國家公共行政機關和其他公共組織對社會事務的組織和管理活動。二、公共行政的特點公共行政與其他組織的管理相比，具有公共性、權威性、規范性、民主性、效率性等特點。三、公共行政學的含義和特點公共行政學是研究公共組織進行公共行政活動的一門學問。具體來說，公共行政學是研究公共行政組織依法管理社會事務的規律和特點的理論體系。公共行政學的特點：政治性、應用性、綜合性、變革性。第二節公共行政學的形成和發展一、公共行政學產生的歷史背景公共行政學是行政國家時代的產物；科學管理運動的興起，推動了公共行政學的形成和發展；與國家行政有關的理論和政府行政實踐為公共行政學的產生奠定了基礎。二、西方公共行政學的發展政治與行政兩分法時期；對政治與行政兩分法的超越；多元化發展時期。（一）政治與行政兩分法時期美國學者威爾遜和古德諾提出政治與行政兩分論美國學者泰勒為代表的科學管理理論；德國學者韋伯為代表的官僚模型學派；法國的法約爾為代表的行政管理學派；美國學者古立克提出行政管理人員的7項職責。（二）對政治與行政兩分法的超越巴納德、達爾、強調行政研究的政治因素；西蒙將決策問題視為行政學研究的核心；心理學運用于行政管理研究，實現管理研究與心理研究的結合。（三）多元化發展時期運用系統論研究行政組織與管理，形成系統行政論；公共行政學研究的領域朝向多元化發展。三、中國公共行政學研究的回顧和展望（一）中國行政學的興起成就包括：建立起公共行政學的體系架構；初步顯示出交叉性優勢；理論研究有了較大的進展；應用公共行政學得到了發展；分支公共行政學在不斷開拓；技術含量不斷增加。不足包括：西方傳統行政學的影響較明顯；體系尚缺乏內在的規律或邏輯；體系的研究內容層次不清；比較公共行政學研究不夠發達；用綜合知識研究公共行政現象不夠；研究對象局限性較大。（二）中國公共行政學發展的基本原則堅持中國的特色；堅持理論聯系實際；加強跨學科、跨專業的綜合性研究；加強分支學科和部門公共行政的研究；加強比較公共行政研究。（三）中國行政學發展的主要內容基礎公共行政學研究；應用公共行政學研究；發展公共行政學研究。第三節學習和研究公共行政學的意義和方法一、學習和研究公共行政學的意義公共行政管理高效化的需要；公共行政管理科學化的需要；提高政府能力的需要；促進社會進步和社會發展的需要。二、學習和研究公共行政學的方法歷史研究法；比較研究法；法學研究法；案例研究法；理論研究法；行為科學研究法；系統研究法。第二章公共行政職能第一節公共行政職能及其體系一、公共行政職能的概念公共行政職能是指具有行政權的國家機關和社會公共組織在依法對國家及社會公共事務實施管理和服務時所負有的職責和發揮的功能。概念理解主體是國家行政機關和其他公共組織；對象廣泛地涉及政治、經濟、文化、社會等多個領域；依法行政是行政職能得以履行的一種重要方式二、公共行政職能體系（一）從公共行政職能的屬性出發，可以將公共行政職能劃分為統治職能、管理職能和服務職能統治職能---政府為了維護統治階級的統治，實現統治階級階級利益而履行的職能；管理職能---政府管理社會公共事務的職能，是政府的基本職能之一；服務職能---行政組織服務于社會的職能。（二）從公共行政職能的范圍出發，可以將公共行政職能劃分為政治職能、經濟職能、文化職能和社會職能政治職能包括：軍事職能；外交職能；民主職能；治安職能。經濟職能包括：為彌補市場失靈而擔負的職能；為彌補市場不能而擔負的職能；為彌補市場體制不健全而擔負的職能。文化職能包括：支持科學發展；發展教育；發展文藝事業；其他職能。社會職能包括：社會福利；社會救助；社會保障；社會優撫。（三）從公共行政職能的運行過程出發，可以將公共行政職能劃分為計劃、組織、控制等職能七職能論；六職能論；五職能論；四職能論；三職能論第二節公共行政職能的比較研究一、公共行政職能確定的理論基礎公共行政職能體系的建立肇始于三種國家職能的劃分，在"三權分立"的政府組織原則中得到了重要發展，并通過政治與行政兩分論的倡導而進一步清晰。二、公共行政職能體系的比較（一）自然經濟社會的公共行政職能體系氏族社會：社會服務和社會管理兩種職能；奴隸社會：階級統治的職能開始出現，并成為政府職能的重要部分；封建社會至市場經濟產生前：階級統治職能和政治整合職能為主導的行政職能體系。（二）市場經濟社會的公共行政職能體系傳統市場經濟---主要表現為自由放任的有限行政職能模式；現代市場經濟---主張國家干預的凱恩斯主義受到推崇。（三）我國建國以后公共行政職能體系的歷史演變第一次轉變是由階級斗爭向民主建設轉變第一次機構改革，國務院所屬機構從81個減到60個；第二次機構改革將國家機關工作人員減少了1/3左右；第三次所謂的精簡則將國務院機構減少到33個，其中，工作人員減少了2/3以上。第二次轉變是由以政治職能為中心向以經濟職能為中心轉變1982年、1988年、1993年的行政改革仍然圍繞著機構精簡展開；1998年，我國進行了第7次行政體制改革，確立了政企分開、機構精簡、依法行政等原則；2003年，我國再一次進行行政改革。三、公共行政職能理論比較研究（一）公共行政職能理論的一般考察（二）自由放任的公共行政職能理論可以從經濟自由主義與政治自由主義兩個方面來理解；英國經濟學家亞當·斯密奠定了自由放任行政職能的基礎；政治學理論從自然狀態、自然法、社會契約等理論架構論證政府干預的不合理性，認為"管得最少的政府就是最好的政府"。（三）國家干預的公共行政職能理論經濟學家的國家干預思想經歷了從重商主義，凱恩斯主義到新凱恩斯主義的轉變；政治理論家從社會正義的角度來論證國家干預的合理性，其思想以新自由主義為核心。（四）正確認識兩類公共行政職能理論兩派學者均認同市場的天然缺陷、政府與市場相互替代的合理性；均努力奉行市場為主、政府為輔的政策；對于公共行政職能的擴張都趨向于某種程度上的認同。第三節公共行政職能轉變一、公共行政職能轉變的動力及其趨勢（一）公共行政職能轉變的概念公共行政職能轉變也稱政府職能轉變，是公共行政職能體系的變化，表現為公共行政職能體系重心的變化、內容的調整等結構性的變化。公共行政職能轉變的原因：經濟基礎發展的動力；公共行政環境作用的動力；行政職能自身的動力。（二）公共行政職能轉變的趨勢公共行政職能轉變包含了兩個重要方面：從公共行政職能的范圍上看，由"全能行政"轉向"有限行政"；從公共行政職能重心的轉變來看，公共行政職能向管理與服務并重方向轉變。二、我國社會變遷與公共行政職能轉變（一）我國公共行政職能轉變的動力分析經濟生活的市場化；政治生活的民主化；社會生活的多元化。（二）我國公共行政職能的轉變我國政府公共行政職能的轉變方向：經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務。加快現代企業制度的建設，建立良性的政企關系；加強宏觀調控與監督服務職能，理順政府與市場的關系。影響我國行政職能轉變的因素：從外部看，行政職能的轉變有賴于市場經濟的建設、政治民主的加強、社會多元體系的進一步發展；從內部看，行政職能的轉變還有賴于克服行政部門自身的阻力，緩和由于權力與利益重新組和而可能造成的緊張局面。第三章公共行政組織第一節組織與公共行政組織一、組織的意義在人類社會漫長的進化過程中，組織始終是人類賴以生存和發展的主要形式。人是構成組織的要件，組織是構成社會的要件。人類社會生活需要的多樣性決定了社會組織的多樣性。組織是某些社會成員為了達到特定的共同目標而自覺形成的有一定秩序和功能的排列組合體。二、公共行政組織的概念公共行政組織是為實現國家的政治統治、社會管理和公共服務的職能，依照憲法和組織法以及其他法律的規定，通過權力和責任的分配而形成的具有上下級統屬關系的系統協調的組織形式。三、公共行政組織的一般特征公共行政組織作為組織的一種類型，有其自身的一般性特征。這些特征表現為六個方面：階級性、服務性、權威性、法制性、系統性和發展性。四、現代公共行政組織的特征機構龐大、人員增多；相互依賴，多元參加；決策多元、協調復雜；業務專門化、人員專業化；接受公眾監督，重視社會目的；人際關系冷漠，官僚化傾向滋長；組織形式現代化，管理手段科學化。第二節組織理論的產生與演變一、組織理論的演進過程古典組織理論；新古典組織理論；行為科學的組織理論；現代組織理論；組織理論新的發展趨勢。（一）古典組織理論以泰勒為代表的科學管理學派；以法約爾為代表的行政管理學派；韋伯提出的官僚模型理論。（二）新古典組織理論在集權與分權的關系上主張分權；在組織形式上傾向于扁平形的組織,主張部門化；在組織結構方面,提出了"非正式組織"概念,承認并重視與非正式組織同存的組織結構。（三）行為科學的組織理論代表人物有巴納德、梅奧、馬斯洛、赫茨伯格、麥格雷戈；梅奧等人的最主要貢獻是認為組織不僅是個技術--經濟系統,而且是個社會系統,對人的激勵不僅有經濟方面,還有社會和心理方面。（四）現代組織理論現代組織理論也稱現代系統學派與權變學派，該理論認為,組織是一個開放的具有整體性能的社會技術系統；代表人物是霍曼斯、卡斯特、羅森茨韋克和利克特等。（五）組織理論新的發展趨勢組織管理重點由物質層次、管理層次轉向意識層次；強調組織文化在組織發展中的作用成為組織理論新的發展方向。二、組織理論評述古典組織理論強調技術、結構、制度，忽視人的主觀能動性；新古典組織理論與行為科學組織理論強調人的感情、人性對組織效率的影響；現代組織理論中的系統學派和權變學派則注重環境因素，把組織看作一個開放的系統。組織理論各自獨立、各有側重，缺少統一性。第三節組織設計與組織變革一、組織設計（一）組織設計的概念組織設計是對組織結構及其功能的設計過程。（二）組織設計的基本原則任務目標原則、精干高效原則、分工協作原則、指揮統一原則、有效幅度原則、責權利結合原則、集權分權原則、穩定與適應結合原則、執行與監督分設原則。（三）組織設計的一般程序組織設計的基本程序都是一致的，一般有六個步驟：管理格局和流程的總體設計；設計管理職位；規定各職位的性質與流程,制定操作程序和規范；確定各類職位的數量以及所需人員的素質和特長；規定職位人員的工資和獎勵級差；分段設計組織結構，使其納入組織整體需要。二、組織變革組織變革是指組織結構、經營方式、管理方式、文化觀念、戰略計劃、組織政策等組織要素依靠組織自我調節的機制適應環境的過程。（一）公共行政組織變革的動力公共行政組織變革的動力就是推動決策者和公共行政領導進行組織變革的力量。主要有：環境的動因、職能的動因、目標和價值的動因、人事的動因、專家的動因、科學技術進步的動因。、（三）公共行政組織變革的阻力公共行政組織變革的阻力主要有：誤解方面的阻力、利益方面的阻力、成本方面的阻力、組織惰性方面的阻力、變革不確定性方面的阻力、習慣性方面的阻力。（四）強化動力和減少阻力的路徑選擇在一定意義上說,公共行政組織變革的過程,就是增強動力與克服或減少阻力的過程。其基本對策:一是客觀分析變革的動力與阻力的強弱；二是精心設計方案,加強改革宣傳；三是進行人事調整,做好組織保證；四是提高普通工作人員對公共行政組織變革的參與程度；五是正確運用組織動力,消除對變革的抵制心理；六是強化革新行為；七是折衷妥協；八是提高領導者的自身素質,完善領導行為方式；九是妥善安置因改革而受到沖擊的人員；十是采取正確的變革方式。公共行政組織變革的方式：革命性方式；漸進性方式；計劃性變革方式。公共行政組織變革要注意的幾點：選擇好時機；明確從何處發動；弄清變革的范圍和深度；始終把握行政組織變革的目標。第四節公共行政職能轉變與公共行政組織發展一、政府職能轉變與公共行政組織發展的相互關系政府職能變動構成影響公共行政組織設計和發展的根本性因素；我國政府經濟管理職能的性質發生了巨大變化,因而要求公共行政組織首先作出相應的調整和變革；把明確界定政府現階段的職能范圍作為機構改革的起點工作。二、市場經濟條件下的公共行政組織發展隨著社會主義市場經濟體制的建立,必須對正在改革中的公共行政組織結構予以調整和發展,從而建立與市場經濟體制相適應的新的公共行政組織結構。新的公共行政組織結構應該具有下述特征:精簡的數量結構、扁型的形態結構、彈性的運行結構、網絡化的學習結構、合理的職能結構。我國公共行政組織結構的問題：剛性約束太強,缺少實際應用中的彈性；有些組織結構雖然具有彈性但又不夠規范。第四章公共行政領導第一節領導與公共行政領導一、領導與領導活動（一）領導的基本內涵領導就是實現組織目標的一種特殊的行為活動。領導活動普遍存在。領導活動是在一定組織或團體內，統御和指導人們實現一定目標的一種高層次的社會管理活動。領導者、被領導者和領導環境是領導活動的基本構成要素；職務、職權、職責構成了領導活動的基本規定性；領導效果更多地取決于領導者的影響力。權力性權威和非權力性權威的區別：表現形式；影響時限；影響效果。（二）領導與管理領導活動脫胎于管理活動，是一種更高層次的管理活動。領導與管理的最大區別在于，管理是一種程序化的控制工作，而領導是一種變革力量。管理是為組織活動選擇方法、建立秩序、維持運轉的行為，而領導體現的是管理過程的戰略性，它是一種確定方向，開拓局面的行為。領導者與管理者的區別：管理者是被任命的，其影響力來自于他們所在的職位所賦予的正式權力，而領導者既可以是任命的，擁有職位職權，也可以是從一個群體中產生出來，不運用正式的權力，而是運用個人的領導魅力影響他人；管理者是組織目標的忠實執行者，而領導者是組織目標的制定者；管理者的工作包括擬定計劃，建立組織機構以幫助人們實現計劃，而領導者的主要職責在于影響人們為組織和集體的目標而作出貢獻。二、公共行政領導（一）公共行政領導的基本內涵及其特性公共行政領導是指公共行政機關的領導者為實現一定的公共行政目的，行使公共行政職權，處理公共行政事務的活動過程。概念理解：主體是被依法授予一定公共行政職權的領導者；客體是社會公共事務和公共行政組織內參與領導活動的組織成員；基本內容包括決策、指揮、控制、協調和監督等公共行政活動。公共行政領導的特性：政治性、強制性、綜合性。（二）公共行政領導者的基本素質1.公共行政領導者素質的基本理論"偉人論"、"品質論"和"權變論"。2、公共行政領導者的基本素質政治素質、思想素質、道德素質、組織管理素質、知識素質、心理素質。3、公共行政領導者素質的培養公共行政領導者素質的培養要堅持組合性原則、輔助性原則和情境性原則。4、公共行政領導者素質構成的發展趨勢未來我國公共行政領導者的發展趨勢：知識型領導者將成為未來公共行政領導者的主體；創造力是未來公共行政領導者的重要素質；"超級領導"將成為重要的領導方式；較強的合作精神是對未來公共行政領導者的基本要求。第二節公共行政領導方式一、關于領導方式的基本理論--管理方格理論管理方格是美國管理學家布萊克和穆頓發明設計的，用以表示對工作任務和對人的關心程度。管理方格采取二維構面來說明領導方式：對人的關心程度和對工作的關心程度；它以坐標方式表現出各種組合方式，各有九種程度，可以形成81種組合。"管理方格"中有五種典型的組合，表示5種典型的領導方式:(1.1)型領導方式被稱為"貧乏型的管理"；(1.9)型領導方式被稱為"鄉村俱樂部型的管理"；(9.1)型領導方式被稱為"專制的任務型管理"；(9.9)型領導方式被稱為"戰斗集體型管理"；(5.5)型領導方式被稱為"中庸之道型管理"。二、情境因素與領導方式公共行政領導方式的選擇要受到公共行政領導所處的情境因素的強烈影響。決定公共行政領導所處情境的主要因素：職位權力、任務結構和領導者與被領導者的關系。三、公共行政領導方式的基本類型公共行政領導方式可以分為三種：權威式的領導方式、民主式的領導方式、自由放任式的領導方式。權威式的領導方式：所有政策均由公共行政領導者決定；所有工作進行的步驟和技術，也由公共行政領導者發號施令；公共行政領導者與下屬接觸較少。民主式的領導方式：主要政策由公共行政組織成員集體討論決定，公共行政領導者對下屬采取鼓勵與支持的態度；領導者將采取的行動和決策同下屬磋商，并且鼓勵下屬積極參與進來。自由放任式的領導方式：公共行政組織成員或群眾有完全的決策權，領導者主要依靠下屬確定工作目標及實現方法，領導者的任務主要是給下屬提供所需的信息資料，充當公共行政組織群體與外界的聯系人。第三節公共行政領導效能一、公共行政領導效能及其影響因素公共行政領導效能是指公共行政領導者在其領導職位上，運用各種公共行政領導手段，實施公共行政領導行為所取得的公共行政領導效率和效益的總稱。影響公共行政領導效能的因素是多方面的，從公共行政領導的基本要素方面分析，領導者、被領導者、領導環境對領導效能都有重要的影響作用。影響公共行政領導效能的具體因素：明確的工作目標；工作程序的規范化程度；機構的健全程度和合理化程度；內部分工是否明確，規章是否健全；適當的公共行政組織規模；人際關系狀況；信息溝通的狀況；領導方式與領導環境的適應程度。二、公共行政領導效能的考評及作用領導效能考評可以了解公共行政領導干部的工作質量，是選拔和培訓公共行政領導者的需要，是獎勵的可靠依據。三、公共行政領導效能考評標準的設置原則考評指標要客觀；考評方法要可行；考評結果要客觀可靠，使人信服；考評的參與者明確所采用方法的目的和意義；考評時間要適當；考評結果要反饋。四、公共行政領導效能考評的方式和方法公共行政領導效能考評分為自我考評、上級考評、同事考評和下級考評（群眾考評）四種方式。對公共行政領導者考評的方法：考試法、定量考核法、兩兩對比法。第四章公共行政領導第一節領導與公共行政領導一、領導與領導活動（一）領導的基本內涵領導就是實現組織目標的一種特殊的行為活動。領導活動普遍存在。領導活動是在一定組織或團體內，統御和指導人們實現一定目標的一種高層次的社會管理活動。領導者、被領導者和領導環境是領導活動的基本構成要素；職務、職權、職責構成了領導活動的基本規定性；領導效果更多地取決于領導者的影響力。權力性權威和非權力性權威的區別：表現形式；影響時限；影響效果。（二）領導與管理領導活動脫胎于管理活動，是一種更高層次的管理活動。領導與管理的最大區別在于，管理是一種程序化的控制工作，而領導是一種變革力量。管理是為組織活動選擇方法、建立秩序、維持運轉的行為，而領導體現的是管理過程的戰略性，它是一種確定方向，開拓局面的行為。領導者與管理者的區別：管理者是被任命的，其影響力來自于他們所在的職位所賦予的正式權力，而領導者既可以是任命的，擁有職位職權，也可以是從一個群體中產生出來，不運用正式的權力，而是運用個人的領導魅力影響他人；管理者是組織目標的忠實執行者，而領導者是組織目標的制定者；管理者的工作包括擬定計劃，建立組織機構以幫助人們實現計劃，而領導者的主要職責在于影響人們為組織和集體的目標而作出貢獻。二、公共行政領導（一）公共行政領導的基本內涵及其特性公共行政領導是指公共行政機關的領導者為實現一定的公共行政目的，行使公共行政職權，處理公共行政事務的活動過程。概念理解：主體是被依法授予一定公共行政職權的領導者；客體是社會公共事務和公共行政組織內參與領導活動的組織成員；基本內容包括決策、指揮、控制、協調和監督等公共行政活動。公共行政領導的特性：政治性、強制性、綜合性。（二）公共行政領導者的基本素質1.公共行政領導者素質的基本理論"偉人論"、"品質論"和"權變論"。2、公共行政領導者的基本素質政治素質、思想素質、道德素質、組織管理素質、知識素質、心理素質。3、公共行政領導者素質的培養公共行政領導者素質的培養要堅持組合性原則、輔助性原則和情境性原則。4、公共行政領導者素質構成的發展趨勢未來我國公共行政領導者的發展趨勢：知識型領導者將成為未來公共行政領導者的主體；創造力是未來公共行政領導者的重要素質；"超級領導"將成為重要的領導方式；較強的合作精神是對未來公共行政領導者的基本要求。第二節公共行政領導方式一、關于領導方式的基本理論--管理方格理論管理方格是美國管理學家布萊克和穆頓發明設計的，用以表示對工作任務和對人的關心程度。管理方格采取二維構面來說明領導方式：對人的關心程度和對工作的關心程度；它以坐標方式表現出各種組合方式，各有九種程度，可以形成81種組合。"管理方格"中有五種典型的組合，表示5種典型的領導方式:(1.1)型領導方式被稱為"貧乏型的管理"；(1.9)型領導方式被稱為"鄉村俱樂部型的管理"；(9.1)型領導方式被稱為"專制的任務型管理"；(9.9)型領導方式被稱為"戰斗集體型管理"；(5.5)型領導方式被稱為"中庸之道型管理"。二、情境因素與領導方式公共行政領導方式的選擇要受到公共行政領導所處的情境因素的強烈影響。決定公共行政領導所處情境的主要因素：職位權力、任務結構和領導者與被領導者的關系。三、公共行政領導方式的基本類型公共行政領導方式可以分為三種：權威式的領導方式、民主式的領導方式、自由放任式的領導方式。權威式的領導方式：所有政策均由公共行政領導者決定；所有工作進行的步驟和技術，也由公共行政領導者發號施令；公共行政領導者與下屬接觸較少。民主式的領導方式：主要政策由公共行政組織成員集體討論決定，公共行政領導者對下屬采取鼓勵與支持的態度；領導者將采取的行動和決策同下屬磋商，并且鼓勵下屬積極參與進來。自由放任式的領導方式：公共行政組織成員或群眾有完全的決策權，領導者主要依靠下屬確定工作目標及實現方法，領導者的任務主要是給下屬提供所需的信息資料，充當公共行政組織群體與外界的聯系人。第三節公共行政領導效能一、公共行政領導效能及其影響因素公共行政領導效能是指公共行政領導者在其領導職位上，運用各種公共行政領導手段，實施公共行政領導行為所取得的公共行政領導效率和效益的總稱。影響公共行政領導效能的因素是多方面的，從公共行政領導的基本要素方面分析，領導者、被領導者、領導環境對領導效能都有重要的影響作用。影響公共行政領導效能的具體因素：明確的工作目標；工作程序的規范化程度；機構的健全程度和合理化程度；內部分工是否明確，規章是否健全；適當的公共行政組織規模；人際關系狀況；信息溝通的狀況；領導方式與領導環境的適應程度。二、公共行政領導效能的考評及作用領導效能考評可以了解公共行政領導干部的工作質量，是選拔和培訓公共行政領導者的需要，是獎勵的可靠依據。三、公共行政領導效能考評標準的設置原則考評指標要客觀；考評方法要可行；考評結果要客觀可靠，使人信服；考評的參與者明確所采用方法的目的和意義；考評時間要適當；考評結果要反饋。四、公共行政領導效能考評的方式和方法公共行政領導效能考評分為自我考評、上級考評、同事考評和下級考評（群眾考評）四種方式。對公共行政領導者考評的方法：考試法、定量考核法、兩兩對比法。第六章人事行政第一節人事行政概述一、人事行政的含義"人事"是指在不同場合中的人與事、人與人之間的關系。人事管理指企事業單位、機關、團體和其他組織，通過協調人與事、人與人之間的關系來用人以治事的過程。人事行政是指國家公共行政機關借助一系列制度和措施，運用科學的管理手段對公務人員的錄用、考核、獎懲、培訓、工資、福利、辭職辭退等方面的事務進行管理的活動。人事行政專指政府對國家公務員的管理；人事行政是由相關制度構成的完整系統；人事行政的基本任務是選人、用人，謀求人與事的相稱、人與人的協調；人事行政是公共行政系統的子系統，是由選才、用才、育才和留才等環節構成的整體。人事行政的環節："入口"管理；過程管理；"出口"管理。二、人事行政的新理念--人力資源管理（一）人力資本理論人力資源管理的理論基礎是人力資本理論，由美國經濟學家西奧多·舒爾茨最先提出。人力資本理論思想有以下幾方面的含義：1.單純從自然資源、資本資源和技術資源這些生產要素的投入，無法解釋現代社會生產力提高的全部原因。2.人力資本相對于物質資本具有更高的增值性，對人力投資的收益率大于對物質投資的回報。3.人力資本來源于一系列的投資組合，這種投資包括正規學校教育、在職培訓、醫療保健、遷移，以及收集價格與收入的信息等多種形式。4.人力資源的結果是將貨幣資本或財富轉換為人的知識和能力形態，使人力與其他商品一樣，具有使用價值和價值。（二）人力資源管理人力資源管理的特殊性：人力資本的形成不可避免地打上時代的烙印；人力資源管理要同管理對象個體相融合，運用多種手段，進行有效激勵；人力資源開發占有重要的地位；人力資源的使用具有階段性。人力資源管理與人事行政比較，兩者在許多方面有著明顯的區別。1.人事行政將人視為成本，投入產出的比值意味著以盡可能少的人干盡可能多的活；而人力資源管理將人視為其他資源所無法比擬的寶貴資源，注重人力資源的開發利用。2.人事行政以組織工作為中心，人同組織工作相比處于從屬地位，強調人事管理的控制功能；而人力資源管理突出了人的主體性，能動性，管理中采用各種激勵手段調動人的積極性。3.傳統人事行政注重過程，注重對現有人員的管理；而人力資源管理不僅關注人力的現實需要，還預測未來需要，因此更注重宏觀的戰略管理，強調對國家或地區整體人力資源進行分析，重視組織的發展的外部環境，合理安排組織人力資源發展結構。4.傳統人事行政的管理方法比較單一，而人力資源管理更注重管理的科學性，如人事測評技術、工作分析方法等技術手段的運用使管理更加理性化。三、人事行政制度的發展（一）西方文官制度的建立1.英國文官制度的建立。現代國家公務員制度起源于英國；1854年提出了《關于建立英國常任文官制度的報告》，這個報告奠定了現代文官制度的基礎；1855年英國政府頒布了第一個有關文官改革的命令，1870年又頒布第二號樞密院令。2.美國文官制度的建立。美國文官制度是在反對"政黨分肥制"的建立起來的；1883年國會通過了著名的《彭德爾頓法》，即《國家文官制度法》，標志著以"功績制"為主要內容的文官制度的確立。（二）西方國家文官制度的基本原則1.公開考錄原則。2.功績制原則3."政治中立"原則。4.兩官分途原則。5.統一管理原則。第二節人事行政比較一、管理體制比較(一)部外制。部外制是指人事管理機構設在公共行政系統之外，獨立統掌人事大權的制度。優點：地位超然，標準統一，公平公正地選拔人才，指揮統一，有利于對官員隊伍進行全面規范，統籌規劃。缺點：對各公共行政部門的實際不夠了解，造成事權和用人權分離，措施不切合各部門的具體需要，而公共行政首長配合的積極性不高，限制了人事主管機構職能的充分發揮。典型國家：美國和日本。（二）部內制部內制即人事公共行政的管理機構設立在公共行政系統內部，各公共行政部門負責本部門人事管理的相關事宜的制度。優點：職權統一，切合實際，效率提高，有利于用人和治事的統一。缺點：各自為政，標準不一，不利于客觀、公正地選用人才，且不利于對官員隊伍整體規劃和全面發展。典型國家：法國、德國和瑞士等。（三）折中制折中制是指介于部外制和部內制之間的一種管理體制。優點：統一了官員錄用的標準，避免了干擾，便于客觀公正的選拔人才，做到用人和治事的統一。典型國家：英國。二、分類制度比較公共行政人員分類是指按照一定標準將國家公共行政部門的公務人員或職位進行劃分、歸類、設立等級進行管理。人員分類的標準一般按照工作性質、責任輕重、資歷條件及工作環境等因素分類，人員分類的對象是公共行政部門中的官員或職位，以官員的官階為中心形成的是品位分類，以職位為中心形成的是職位分類，這是兩種基本的人員分類模式。(一)人事分類的意義1.有助于公共行政部門人事管理工作的規范化，提高管理的效率。2.可以明確工作的職位責權、績效評估標準，便于工作。3.可以激勵公務人員完成本職工作，不斷自我開發，向更高的目標努力。(二)品位分類品位分類是按照官員的個人條件，如學歷、資歷、職務等劃分等級的分類制度。"品"指官階，"品位"指按照官位和職務的大小而排列的等級。英國是實行品位分類的典型國家。(三)職位分類職位是指符合一定規格的人擔任的工作職務和責任。職位分類就是把職位按照工作性質、難易程度、責任大小及所需資格條件進行評價，劃分不同類別和等級并作為人事公共行政基礎的模式。1.職位分類產生的背景職位分類最早產生于美國，是為適應現代社會發展的需要而運用于政府的一種人事管理的手段。1908年，美國芝加哥市政府首次采用職位分類制；1923年，美國國會通過了政府制定的第一個聯邦職位分類法案，職位分類被正式應用于政府人事管理。2.職位分類的框架職位分類是由橫向的職系劃分和縱向的等級排列構成的分類框架。(1)橫向劃分。職位分類的橫向劃分涉及職系、職組、職門三種概念。(2)縱向劃分。職位分類的縱向劃分包括職級和職等兩個概念。3、職位分類的程序：職位調查；職系區分；職位評價；評價方法有；制定職級規范；職位歸級。（四）品位分類與職位分類的比較分類標準不同；分類的程序不同；考核晉升的標準不同；人才成長模式不同；官與職之間的關系不同；薪酬依據不同品位分類優點：方法簡單，易于操作，結構富于彈性；有利于培養"通才"；易于吸引高學歷的優秀人才。缺陷：易導致因人設崗、機構臃腫，職責不清；不利于嚴格科學的管理；不利于學歷低，能力強的人脫穎而出；同工不同酬，不利于對人員的激勵。職位分類優點：職位的責任、標準規范，為工作提供了客觀依據；益于同工同酬；嚴格規范，限制了人事管理中的主觀隨意性。缺陷：工程浩繁，程序復雜、成本高；整套體系過于量化，導致刻板和缺乏彈性；人才受專業的局限性大，發展通道狹窄；不適合創造性的職位，不利于通才的成長。三、人事行政發展的趨勢人事行政發展呈現出以下幾方面趨勢：人事行政管理體制趨向折中制；人員分類制度相互融合；通才與專才并重發展。第三節人事行政的主要內容一、公務員的考錄管理（一）考錄原則：公開原則、平等原則、競爭原則、擇優原則。（二）考錄程序：招考－考試－錄用。（三）考試方法：筆試、面試等。二、公務員的使用管理（一）公務員的任免公務員的任免包括任職和免職兩個方面。是指任免機關根據有關法律法規，在其任免權限范圍內，通過法定的程序，任命（聘任）公務員擔任一定的職務或免去公務員擔任一定職務的人事行政行為。（二）公務員的交流國家公務員的交流是指國家公共行政機關根據工作需要或照顧公務員的個人愿望，通過調任、轉任等多種形式，將所屬的公務員在公共行政機關內部進行調動，或者將其調出公共行政機關任職，以及將公共行政機關以外的工作人員調入公共行政機關擔任公務員職務的一種人事管理活動。（三）公務員的回避公務員回避是指國家公共行政機關中，為了防止公務員利用職務之便，為親朋好友徇私舞弊而對其任職和執行公務等做出的事前限制性措施。（四）公務員的工資、保險、福利公務員的工資保險福利是維持公務員生存和滿足安全需要的主要保障。公務員工資是指政府機關以貨幣的形式支付給公務員的勞動報酬。公務員保險是指國家對因生育、年老、疾病、傷殘、死亡等原因，暫時或永久喪失勞動能力的公務員給予物質幫助的一種保障。公務員福利是指國家為改善和提高公務員的物質文化生活水平，或者解決公務員的特殊需要，在工資和保險之外建立的一系列福利措施。三、公務員的發展管理（一）公務員培訓公務員培訓是國家公共行政機關有計劃地組織國家公務員到有關培訓機構進公共行政理論、文化知識、科學技術、操作技能等方面的訓練。公務員培訓應堅持理論聯系實際，學用一致，按需施教，講求實效等原則。公務員的培訓依據培訓的對象和培訓的目的，可分為初任培訓、在職培訓，晉升培訓和專門業務培訓等類型。（二）公務員職務晉升職務晉升的原則：公平原則，功績原則，逐級晉升原則。職務晉升的條件：個人能力、資歷和工作業績。職務晉升的形式：委任晉升、考試晉升、招聘晉升和自薦晉升等。四、公務員的獎懲管理（一）公務員的考核公務員的考核是國家公共行政機關依據法定的管理權限，在一定的時間內，依一定的原則，以一定的標準，用一定的方法，對國家公務員的工作業績、能力等進行定期和不定期的全方位考查和評價。考核的結果可以作為職務晉升、獎懲、工資晉級、培訓等的客觀依據。（二）公務員的獎勵獎勵是國家公共行政機關對工作成績顯著的公務員給予精神上或物質上的嘉獎。獎勵是對公務員的直接激勵,在對優秀者獎勵的同時其示范效應也激發其他公務員工作熱情。（三）公務員的懲戒公務員懲戒是對公務員違反紀律的懲罰，它是一種消極的行為調控手段。目的在于教育違紀者本人，警告其他人要遵守法紀維護法紀的嚴明。五、公務員的退職管理（一）公務員的辭職辭職是公務員本人主動申請經任免機關或主管部門批準，辭去公務員的職務，解除與國家公共行政機關之間的公共行政職務關系的行為。（二）公務員的辭退辭退是國家公共行政機關按照法律規定，通過一定的法律程序，解除不稱職公務員的工作關系的行為。（三）公務員的退休退休是指公務員達到法定的年齡和年限或喪失工作能力，按照法定的條件和程序，離開工作崗位并享受相關待遇的制度。第四節現代人事行政制度在中國的發展一、中國傳統干部人事制度的缺陷（一）"國家干部"概念過于籠統，缺乏科學分類（二）管理權限過分集中，用人與治事相脫節（三）管理方式單一，限制人才的發展（四）管理制度不健全，用人缺乏法制二、中國公務員制度的建立（一）現代人事行政的探索階段（1980年--1983年）（二）國家公務員制度的醞釀階段（1984年--1986年）（三）國家公務員制度的決策和試行階段（1987年--1992年）（四）國家公務員制度的確立階段（1992年--1993年）三、中國公務員制度的特色（一）中國公務員制度的獨特性與西方文官制度相比，中國公務員制度特點鮮明。1.強調公務員的政治性，不搞"政治中立"。2.堅持黨管干部原則。3.不實行"政務官"與"事務官"分途而治。4.堅持為人民服務的宗旨。（二）中國公務員制度的時代性中國公務員制度與我國傳統干部人事制度相比，時代特征突出。1.建立了人事分類制度。2.強化了競爭激勵機制。3.加強了新陳代謝功能。4.健全了勤政廉政的保障機制.第七章財務行政第一節財務行政概述一、財務行政的概念廣義的財務行政是指國家收支政策、管理策略、程序、方法和制度的總稱，是從宏觀上處理政府部門和公共機構的財政收支問題。狹義的財務行政是指國家機關、黨派和社會團體為完成本身的工作任務所需要的政府預算資金，在撥付、分配和使用過程中發生的經濟業務，也就是對公共行政經費進行領撥、使用、管理和監督的活動。財務行政學與財政學的聯系與區別聯系：前者屬于后者的研究內容之一，二者都涉及到國家資金的收支問題，都是以政府為主體的收支活動，體現了政府與其他經濟主體之間的利益關系。區別：財政學屬于經濟學范疇,財務行政學更多的屬于管理學范疇；財政學探討的是財政方面的實際內容，財務行政學探討的是財務方面的公共行政與立法問題；財政學研究的范圍廣泛,財務行政學研究的范圍則相對狹窄。二、財務行政的特點1.財務行政作為以國家權力為基礎的資金收支的管理活動，不同于私人部門的財務管理，具有廣泛的強制性和社會性。2.財務行政具有嚴格的計劃性。3.在西方國家，財務行政還具有較高的政治性，它決定了哪一利益團體或壓力集團的政治偏好占優勢。三、財務行政的目標財務行政包括預算、會計、決算和審計四個環節，各個環節的任務和職責由不同的機關來完成和履行。財務行政的目標：計劃目標、管理目標、控制目標。第二節預算制度一、預算的概念和功能（一）預算的定義預算有廣義預算和狹義預算之分。狹義的預算概念，即政府預算。政府預算，也叫國家預算。界定為：一個國家的中央政府或各級地方政府在一定時期內為達成政治、經濟和社會發展目標，根據施政方針，以其整體資源和國民負擔能力為基礎所編制的公共財政收支計劃。（二）預算的功能反映了各級政府的活動范圍和公共收支狀況。可以控制公共開支。在現代社會中，政府預算發揮著資源配置、收入規劃、穩定經濟、行政責任、支出控制、資金周轉、經濟發展等重要功能。阿克西羅德揭示的政府預算功能：達到施政的優先次序目標及政策所從事的資源配置；通過稅收和借貸（公債）籌措預算財源；以預算所展現的財政政策、貨幣政策來穩定經濟發展；促使政府機關對財政資源的運用達到效率、效能的職責；控制政府支出的合法性、確實性并與政府決策相吻合；提供不同層級之間資金轉移的機制；作為預算計劃的社會和經濟發展的工具；通過財政的監督權，驅使政府機關使其計劃實施更具經濟、效率和效能的原則。二、預算的體系與分類（一）政府預算的體系中國的政府預算體系是按照一級政權設立一級預算的原則建立的。按照憲法規定，中國的政權結構是由中央政府，即國務院，地方政府，即各省、自治區、直轄市，設區的市（州），縣、區及鄉、鎮共5級組成。與此相適應，中國的國家預算由中央預算和各級地方政府5級預算組成。（二）預算的分類l、按預算形式分類：單式預算和復式預算。2、按預算內容分類：增量預算和零基預算。3、其他分類方法。三、預算的程序預算程序分為四個階段：預算的編制、預算的批準、預算的執行和預算的監督。這就是通常所說的"預算周期"。（一）預算的編制1、預算編制機關。預算編制的三種情況：由立法機關編制預算，稱為立法預算；由行政機關編制預算，稱為行政預算；由立法機關與行政機關混合編制。2、預算編制原則。公開性原則、可靠性原則、完整性原則、統一性原則、年度性原則。3、預算年度。預算年度，也稱為財政年度，是指編制和執行預算所應依據的法定時限，即預算收支的起始和截止的有效期限。（二）預算的審批政府預算的審批機構是國家立法機關，在實行民主共和制的國家，審批預算的立法機關是議會。我國實行人民代表大會制，審批預算的立法機關是各級人民代表大會。（三）預算的執行預算執行是預算工作程序中最重要的環節，是經法定程序批準的預算進人具體實施階段，包括組織預算收入、撥付預算資金和預算調整等內容。我國預算執行機構的層次：國務院和各級地方政府及其所屬財政部門；中央和地方各級主管部門及其所屬各預算單位；政府專門設立的預算管理機構。預算執行的任務：預算收入；預算支出；預算執行的領導與管理。（四）預算執行的監督對預算執行的監督機關：各級人大、各級政府、各級政府的財政部門、各級政府的審計部門。四、中國預算的改革方向l、將二元復式預算逐步改為多元復式預算。2、逐步實行零基預算，推行部門預算。3、建立國庫集中收付制度。第三節會計與決算制度一、會計制度（一）會計的含義與特點會計是以貨幣作為統一計量單位，對企業、事業、公共行政機關等單位的經濟活動進行全面、系統、連續、綜合地反映、監督、控制，并參與決策的一種旨在提高經濟效益的管理活動。會計作為一種以預算資金活動為對象的、適用于公共行政機關、事業單位等非盈利機構的專業會計，其主要特點有：著眼于宏觀管理、保證政府預算的執行、財政資金是為實現政府職能而征集和使用的、政府會計首先是預算為其規定使用方向，然后由審計監督，受法規約束。政府會計也稱為行政會計，是分析、記錄、匯總、評估和說明公共行政機關的財務活動和財政狀況的科學和藝術。（二）政府會計與企業會計政府會計與企業會計的主要區別：l.目的不同。2.受法律的約束不同。3.資金來源不同。4.會計制度不同。（三）政府會計與政府預算之間的關系l.現金收付制預算。2.權責發生制預算。二、決算制度（一）決算的含義政府決算，也可稱之為政府財務報告，是經法定程序批準的政府就每個財政年度預算計劃執行結果的會計報告，它以預算為張本，會計為依據，審計為歸宿，在財務行政中具有不可替代的作用。政府決算一般包括決算說明書和決算報表兩部分。（二）決算的目的和功能政府決算的目的：l.作為衡量政府施政績效的依據；2.作為了解政府財務狀況的判定標準；3.作為分析公共行政工作業務成本的工具；4.作為判斷財務合法性的依據。政府決算的主要功能：承諾與職務、責任和回溯報告、規劃與授予信息、生存能力、公共關系、事實與數字來源。（三）我國關于決算的規定第四節審計制度一、審計的概念和特征所謂審計，是一種經濟監督活動，其含義是指審計機構和審計人員對被審計單位會計人員所作的會計資料進行科學審查，對其所反映的經濟活動的真實性、合法性和完整性加以評價，作出結論，并向授權者或委托者提出審計報告的一種專門活動。審計的特征:獨立性、專業性和權威性審計的作用：解除會計人員在會計年度的責任；審計提供了可信的獨立裁決，指明了公共行政部門的管理者履行職責的方式；有利于公共行政效率的提高，及時發現公共行政部門的預算舞弊行為。二、審計的范圍政府審計的范圍：l.財務管理審計和合法性審計。2.效率性和經濟性審計。3.計劃績效審計。三、審計的類型政府審計按不同的標準可以劃分為以下幾種類型：l.事前審計和事后審計。事前審計，也稱預先審計，是對各項交易財務往來發生前進行的行合法性與適當性審查。事后審計是在會計期結束時對財務往來的審查，它能履公共行政府審計中的所有審計范圍。2.內部審計和外部審計。內部審計是指履行審查的審計者是政府部門的成員，其目的是通過提供信息、分析、評價和發表于管理職責及目標有關的意見，協助管理測評估風險并設計成本效益更高的控制方法，以及加強管理和完成組織目標。外部審計通常是由獨立的組織，如國家最高審計機構完成，最高審計機構通常將其審計結果向立法機構、公眾以及被審計實體進行報告。三、審計的程序l、調查階段。2、審查階段。3、報告階段。審計報告的內容：審查范圍；調查事實的情況報告和財務報表；審計者的觀點或建議。第八章行政法治與公共行政倫理第一節法治與德治一、法律與道德不可分割（一）法律與道德不可替代：二者的形成條件不同;約束力不同;二者的內容不同。（二）法律與道德相互依存：道德是法律的基礎;法律對道德具有促進作用。二、依法治國與以德治國相輔相成（一）依法治國與以德治國的必要性：依法治國是以法律手段規范人們的行為；以德治國是以道德引導提高人們的思想認識和覺悟。（二）依法治國與以德治國相輔相成：良好的法制離不開人的因素；基本的道德原則需要法律加以確認。三、法治行政與以德治政政府行為本身受制于法；公共行政官員的道德建設是依法行政的關鍵。第二節行政法制一、行政法制的作用行政法制與行政法治的區別行政法制強調有關國家公共行政的法規制度，是一種靜態的表述，是實現行政法治的前提；行政法治強調的是在進行國家治理過程的法的精神的體現和對法規制度的遵從，是動態的表述是行政法制追求的目標。（一）保障公共行政權的有效行使：確認公共行政權是統一的國家權力中相對獨立的一種權力，國家公共行政機關行使公共行政權；確立國家公共行政機關公共行政權的優益地位；保障公共行政機關對其公務員的管理行為及其他合法公共行政行為。（二）防止公共行政權的擴張，維護相對人的合法權益（三）保證公共行政改革成效，促進政府治理能力的提高（四）保障公民民主權利與其他權利的實現二、行政法制的原則（一）行政合法性原則公共行政主體合法、公共行政行為合法、公共行政程序合法。（二）行政合理性原則（三）保障公民權利自由原則。三．行政法制的建設（一）行政立法1.行政立法的含義行政立法有廣義和狹義之分。廣義的行政立法指一切有關國家行政的立法，也就是行政法的制定。狹義的行政立法是指國家行政機關的立法活動，即公共行政機關依照法律規定的權限和程序制定有關國家公共行政管理的規范性文件的活動。這里指狹義的行政立法。2.行政立法的產生原因①行政事務量的增多使公共行政職權不斷擴大。②立法機關的能力不適應專業化的公共行政內容。③立法機關的工作制度不能適應立法任務的不斷增多。④補充立法機關立法之不足。⑤應對緊急情況的需要。3.行政立法的分類①一般授權立法與特別授權立法。②中央行政立法與地方行政立法。③執行性立法與創制性立法。4.行政立法的程序。我國行政立法程序：立項－起草－審查－決定與公布。（二）行政執法行政執法是國家公共行政機關執行和適用法律規范的活動。即國家公共行政機關依據法律的授權，將具有普遍約束力的憲法、法律、行政法規、行政規章等規范性文件適用于具體個人和組織的行為。1.行政處罰：行政處罰是行政機關對于公民、法人或其他組織違反行政法規、規章予以制裁的行政行為。2.行政強制執行：公共行政強制執行是指公共行政機關對公民、法人或其他組織不履行行政義務時，依法強制其履行義務的行政行為。3.行政裁決：行政裁決是國家公共行政機關依照法律授權，對公民、法人和其他組織之間發生的與公共行政管理機關的民事、經濟糾紛進行裁決的行政行為。(三)行政訴訟1．行政訴訟的含義與特征行政訴訟是指公民、法人或者其他組織認為公共行政機關和法律、法規授權組織的具體行政行為侵犯其合法權益，在法定期限內依法向人民法院起訴，人民法院對被訴行為的合法性進行審查，并依法作出裁決的活動。行政訴訟具有以下特征：（1）行政訴訟的原告必須是公共行政管理的相對人，可以是公民、法人或其他組織。（2）行政訴訟的被告是作為公共行政主體的行政機關或法律法規授權的組織。（3）行政訴訟的主管機關是人民法院。（4）行政訴訟的核心是審查具體行政行為的合法性。（5）行政訴訟的內容是解決行政爭議。2.行政訴訟的作用（1）行政訴訟是保障公民、法人或者其他組織合法權益的重要手段。（2）行政訴訟是監督和制約公共行政機關行使職權的主要措施。第三節公共行政倫理一、公共行政倫理的含義（一）倫理與公共行政倫理倫理是屬于社會意識范疇，是人們在行為實踐中所應遵循的常理、規則。公共行政倫理是公共行政領域中公共行政組織或公共行政個體在行政公務活動中所遵循的倫理規范。（二）公共行政倫理的特征1.公共行政倫理的政治性。2.公共行政倫理的自律性。3.公共行政倫理的他律性。4.公共行政倫理的變動性。二、公共行政倫理的結構（一）國家公職人員倫理國家公職人員倫理具有兩層含義：一層指公職人員個體倫理，一層指公共行政作為一種職業的職業倫理。（二）行政組織倫理1.組織制度。2.行政責任。3.組織文化。（三）公共政策倫理公共政策倫理是指公共政策制定時的道德選擇。具體指公共政策制定過程中倫理價值是否存在并起什么樣的作用，是以公共利益為先，還是個人的偏好影響決策。三、公共行政倫理失范及原因（一）公共行政倫理失范主要有以下幾種類型：1.政治類失范：主要表現為權力再分配過程中的權力交易。2.失職類失范：主要指公共行政人員無視自身應負的責任和義務，濫用職權或不能盡職盡責。3.經濟類失范：主要表現為公務人員私自從事營利性活動。（二）公共行政倫理失范的原因1.角色沖突2.權力沖突3.利益沖突四、公共行政倫理的治理（一）公共行政倫理協調機構（二）公共行政倫理的教育（三）公共行政倫理立法第九章公共行政監督教學目的要求：通過本章學習，了解公共行政監督的含義、特點和方法，理解公共行政監督的意義和作用、公共行政組織的自律系統和他律系統，掌握完善中國公共行政監督體系的要求和方法。教學時數：3學時教學內容：第一節公共行政監督概述一、公共行政監督的意義（一）公共行政監督的含義公共行政監督，是指公共行政監督主體對國家公共行政機關及其工作人員的行為所進行的監察和督導。公共行政監督有狹義和廣義之分。（二）公共行政監督的特點1.監督對象的特定性2.監督主體的多樣性3.監督內容的廣泛性4.監督目的的確定性5.監督程序的規范性。（三）公共行政監督的意義1.保障公共行政機關正確地行使權力。2.保護公民、法人和其它組織的合法權益。3.克服官僚主義，增強國家公務員的公仆意識。4.防止和糾正腐敗現象。（四）公共行政監督的作用預防作用、補救作用、改進作用、評價作用。二、公共行政監督的對象、范圍及方法（一）公共行政監督的對象與范圍公共行政監督的對象是國家公共行政機關及其公務員。公共行政監督的范圍：協調有關國家機關之間的行政執法活動；撤銷違法或不當的行政行為；研究解決行政法律規范自身存在的問題；監督檢查本行政區域內國家公共行政機關及公務員清正廉潔、遵紀守法、恪盡職守的情況，并依法作出相應的處理決定。（二）公共行政監督的方法。公共行政監督的基本方法主要有三種：行政命令的方法、法治的方法、社會輿論的方法。三、國外公共行政監督的主要模式1.憲法監督制度（違憲審查制度）。2.司法審查制度。3.委任立法審查制度。4.議會監察專員制度。第二節公共行政組織的自律系統一、政府機關內部的自我監督（一）自我監督的形式政府機關內部的自我監督是以提高公共行政效率為中心任務，以確保公共行政目標的實現為重點的，主要形式包括一般監督、職能監督和主管監督。（二）自我監督方式政府機關內部的自我監督方式主要有：工作報告、工作指導、工作檢查、工作評議、考察調查、工作考核、行政復議。二、專門監督（一）行政監察機構的專門監督行政監察是指政府內部設立專門行使行政監督權的監察機關，對所有公共行政部門的公共行政管理工作及公務員的行政行為進行全面的監督。1.行政監察機構。2.行政監察范圍。3.行政監察權限。為確保監督任務的有效完成，行政監察機關擁有以下兩大權限：檢查、調查權和建議、處分權。4.行政監察程序。行政監察機關實施行政監察通常包括兩個程序：檢查程序和調查程序。（二）審計監督1.審計監督主體。2.審計監督的內容。3.審計監督主體的權限。根據《審計法》的規定，審計監督主體的具體權限包括：要求報送權、檢查權、調查權、制止并采取措施權、通報權、處理權。4.審計監督的過程和方式。審計監督的程序主要分三個階段：準備階段－實施階段－終結階段。第三節公共行政組織的他律系統一、政黨監督（一）中國共產黨對公共行政機關及公務員的監督中國共產黨的監督主要有三種方式：日常監督、專門監督、信訪監督。（二）中國民主黨派對公共行政機關及公務員的監督民主黨派的監督主要有兩種形式：通過政治協商會議或通過該黨在人民代表大會中的代表、通過該黨黨員以及主辦的各種報紙刊物對各級政府的行為提出批評和建議。二、政權監督政權監督是指國家權力機關對公共行政機關的監督，又稱為立法監督，是具有高度法律效力的監督。政權監督的內容和方式主要有以下六種：計劃預算監督權、工作報告審議權、法制審查權、人事監督權、質詢和詢問權、視察與調查權。三、司法監督司法監督是指國家司法機關依照司法程序以司法手段對國家公共行政機關及其工作人員的行政行為進行監督。（一）檢察機關的行政監督檢察機關對公共行政機關及其公務員的行政行為的監督主要有如下兩個方面：對公安、安全機關偵查活動的監督；對監獄、看守所、勞動教養機關活動的監督。（二）審判機關的公共行政監督法院對公共行政的監督主要通過對公共行政機關中的違法案件的審判來實現：即通過審理行政訴訟案件，審查公共行政活動的合法性與合理性；處罰公共行政機關及其工作人員的違法行為，責成有關機關恢復公民被侵犯被損害的合法權益。四、社會監督社會監督主要是指由社會各界，即各人民團體、群眾組織、企事業單位和公民個人以及新聞媒體和社會輿論對國家公共行政機關及其工作人員的行政行為實施的監督。社會監督的方式很多，主要有以下三種：團體監督、公民監督、輿論監督。第四節我國公共行政監督體系的完善一、我國公共行政監督存在的主要問題（一）監督主體方面的問題：權力機關監督不力；司法監督受到權力干預；社會及輿論監督缺少法制的保護；公共行政組織自身的自律系統作用發揮得不理想。（二）監督對象方面的問題：黨對公共行政的領導與人大對公共行政的監督之間的關系需要進一步的理順；政府機關及其工作人員依法行政的意識和自覺接受各方面監督的觀念比較淡薄；社會轉型期被監督對象的不確定性和復雜性，客觀上加大了公共行政監督的難度。（三）監督效果方面的問題：監督效率不高；查處不力；監督滯后。二、健全和完善我國公共行政監督制度，增強公共行政監督的有效性目前，主要應做好以下幾個方面的工作：（一）提高對監督必要性和重要性的認識，強化公共行政監督意識。（二）切實保障人大的最高權力，充分發揮人大職能作用。（三）堅持司法獨立原則，堅決克服以言代法、以權壓法的現象。（四）健全和完善公共行政監督機構，充實和提高公共行政監督人員隊伍。（五）健全和完善紀檢監察機關合署辦公的新體制，充分發揮紀檢、監察兩項職能。（六）創造良好的環境，充分發揮人民群眾的監督制約作用。第十章公共行政方法第一節公共行政方法概述一、公共行政方法的含義公共行政方法，是指公共行政機關及其工作人員為履行公共行政職能、完成公共行政任務，在公共行政管理過程中所采用的措施、辦法、技術和手段的總稱。公共行政方法的作用：共行政思想轉變為公共行政實踐的中介；聯系公共行政主體與公共行政客體的橋梁；公共行政運行過程的啟動器。二、公共行政方法的分類（一）按公共行政信息溝通的特點分類：權威性、利益性、價值性溝通立法等。（二）按管理者的類型分類：專制的方法、民主的方法和民主集中制的方法。（三）按分析和解決問題的精確程度分類：定性的方法和定量的方法。第二節公共行政方法的比較一、一般公共行政方法（一）強制性公共行政方法1.指令方法2.法律方法3.經濟方法（二）誘導方法1.思想教育方法2.行為激勵方法（三）參與管理方法參與管理方法是通過由群眾參加管理和決策來提高群眾積極性和管理效率的一種公共行政管理方法。參與管理方法的重要意義：可以滿足人們的認同感、責任感和成就感，從而激發人們積極自覺地去完成任務；集思廣益以保證決策的科學性和全面性；密切領導者和被領導者的關系，有利于團結合作，齊心協力去完成公共行政任務；有利于維持人事安定，嚴肅勞動紀律，使大家安心工作，各盡所能，各得其所。（四）公共行政責任方法公共行政責任方法是將組織中的目標與人事中的職位有機地結合起來，從而使公共行政工作中的職、權、責、利諸要素相統一的一種綜合性的方法公共行政責任方法的實行步驟：以制度和規范來分配、規定和調整權責關系；層層制定目標，建立目標網絡系統；監督檢查目標落實情況，依據工作狀況和制度規范，進行賞罰。二、公共行政技術（一）系統工程系統工程是一種高度綜合的管理技術，它運用系統理論對整個公共行政系統的構成要素、組織結構等進行綜合分析、設計、試驗、實施，以最大限度地發揮人、財、物的作用，實現公共行政管理系統的整體優化。系統工程的特征：整體性、綜合性、最優性、可行性。系統工程的步驟：1.提出要求，確定系統目標；2.對系統作初步分析；3.調查研究，收集資料；4.系統設計；5.評估各種設計方案；6.修改方案；7.模擬試驗；8.確定最佳優質方案。（二）網絡規劃技術網絡規劃技術，就是運用網絡圖表示規劃中各項任務、工作過程及其相互關系，從中找出完成規劃的關鍵項目或關鍵線路，以最短的時間、最少的費用完成預期計劃。網絡圖的繪制有以下幾個主要步驟：確定目標－任務分解－列出工序明細表－繪制網絡圖－進行網絡分析。網絡規劃技術的作用：使各有關人員目標明確；有利于追蹤事件的進展，實行整體控制；當需要調整計劃時，它能根據計算結果找到合理的調整部位，減少損失；可以合理調整人力物力財力，從而縮短工期保證整個計劃按時完成。（三）目標管理目標管理，簡言之就是圍繞目標的制定和實現來進行管理的一種管理方法。公共行政機關的目標管理，即指為實現公共行政目標而進行的對目標的制訂、實施、檢查和總結等一系列有計劃的管理活動。1.目標管理的特點：以目標為導向；面向成果；人事并重。2.實施目標管理的階段實施目標管理一般經過制定目標、實施目標和考評目標三個階段。(四)民意測驗方法民意測驗方法就是了解公眾對所關心的問題的態度和意見的一種方法。一般民意測驗都遵循如下的程序：由調查者擬定調查問題－科學地調查對象－了解被調查問題的看法－統計、分析，得到調查結果。民意測驗必須注意的事項：科學地確定調查對象；靈活地選擇測驗方式；測驗時要保持和諧、民主的氣氛。（五）科學預測方法現代科學預測方法是利用現代多種科學知識和儀器設備，通過各種形式的調查研究，把握自然與社會的發展變化趨勢的一種科學方法。這種方法大體分為四種類型：直觀型預測、探索型預測、規范型預測、反饋型預測。一般說來，科學預測大致可分為以下幾步：確定研究的客體、對象、問題、目的和任務；建立研究對象的初始模式；建立預測背景；建立探索模式；建立標準模式；檢驗探索模式的可靠性；提出提高管理效率的建議。第三節公共行政方法的現代化一、我國傳統的公共行政方法(一)"開諸葛亮會"的方法這種方法是屬于信息開發和咨詢中的"外腦法"，即針對一個研究和解決的專題，組織專家、學者、內行進行研討調查的方法。這種開調查會的方法，是我國公共行政工作中一種最常用、簡單易行，行之有效的調查方法。(二)"解剖麻雀"的方法這是對典型案例進行全面、深入的分析和研究，以便得出適用面較廣的經驗和規律的方法。(三)"走馬觀花"與"下馬看花"方法這是一種全面普查與重點調查相結合的調查研究方法。(四)"透過現象看本質"的方法這是對調查結果，進行定性分析，把感性認識上升為理性知識，以求準確地把握問題的實質的方法。(五)"蹲點、種試驗田"的方法這是深入基層有代表性的單位總結、試行先進經驗，然后加以推廣的方法。(六)"抓主要矛盾"的方法這是以中心關鍵環節為突破口，全力以赴加以解決，以帶動其它次要環節、次要矛盾的解決方法。(七)"彈鋼琴"的方法這是圍繞中心問題統籌兼顧，系統安排，協調配套地解決問題的方法。(八)"抓兩頭帶中間"的方法這是通過鼓勵、表揚先進，鞭策、轉化后進來激勵和推動中間上進的方法。(九)"樹標兵，評先進"的方法這是用典型示范，榜樣影響來推動一般、帶動全局的方法。（十）"談心──交心"的方法。這是通過推心置腹的坦誠的交談，來溝通思想、交換意見，消除隔閡，融洽關系的方法。二、公共行政方法的現代化公共行政方法的現代化就是對傳統公共行政方法進行改造和完善，使之適應現代化公共行政管理。(一)系統化這是全面的、互相關聯的、動態地研究和處理事物的方法。(二)規范化公共行政方法的規范化就是指公共行政方法有符合客觀規律的理論依據、有切實可行的實施規程和有目標可查的評估方法。(三)技術化這是指運用科學技術的最新成果，如電子計算機等各種先進儀器和設備，處理公文、傳遞和存貯信息。(四)效率化這是指在公共行政過程中，在公共行政方法運用方面，力求避免形式主義、鋪張浪費和官僚主義的傾向，充分體現公共行政行為實效性、節約性和民主性的原則。如何實現我國公共行政方法的科學化努力發掘整理，批判繼承，總結提高我國傳統的公共行政方法；積極引進吸收、融合改進現代的公共行政方法；正確選擇與借鑒企業的現代管理方法。第十一章公共行政效率第一節公共行政效率的界定一、公共行政效率的含義效率這一概念最早被自然科學所使用，其字源的意義是輸入能量與輸出能量之比，比值越接近、效率就越高。公共行政效率是國家機關及其工作人員公共行政活動所取得的效果、效益與所消耗的人力、物力、財力和時間的比率。從對公共行政概念的這一理解出發，我們可以把公共行政機關的效率分成兩個相互聯系的方面：其一是存在于公共行政機關與其所服務的社會之間的效率，我們稱之為"外部效率"；可用公式表示為：外部效率=公共服務/公共需求。其二是公共行政機關自身內部