行政訴訟受案標準研究

《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第

2條、第5條、第11條和第12

條從不同角度規定了行政訴訟的受案范圍。最高人民法院在《關于貫徹執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》（以下簡稱《意見》）以及其他的司法解釋中，也對受案范圍的有關問題作了解釋。然而，無論在理論上還是實踐中，對于行政機關的哪些行為可訴仍有許多不清楚的地方。行政訴訟的受案標準是為解決行政機關行為的可訴性問題而提出的，不是泛指提起行政訴訟要具備的一切條件。本文試就研究行政訴訟受案標準的必要性、行政訴訟受案的若干基本標準以及確立行政訴訟受案標準的途徑等提出自己的見解，以就教于學界同仁。

一、研究行政訴訟受案標準的必要性

行政訴訟受案標準是實踐提出的課題。雖然《行政訴訟法》對受案范圍已有規定，但在具體判定提起訴訟的行為是否可訴時，法官們有時感到無標準可依。其結果是許多本應該通過行政訴訟解決的糾紛被排除在行政訴訟之外，相對人的合法權益得不到有效保護。在行政訴訟受案方面給法官帶來困擾的原因，歸納起來有以下三個方面：

1.《行政訴訟法》自身存在缺陷。我國是成文法國家，奉行成文法原則，不承認判例的效力，因此，法律條文對司法實踐有很大的限制。法律規定得完備，自然運作起來就不會有太多的阻礙。但遺憾的是我國《行政訴訟法》的規定不僅原則，而且存在疏漏。第一，《行政訴訟法》對涉及受案范圍的重要的法律術語沒有任何界定。如具體行政行為、許可證、國防行為、國家行為等。《行政訴訟法》多次使用了“具體行政行為”的概念，但具體行政行為的內涵與外延并不明確。第二，《行政訴訟法》有關受案范圍的條款不夠嚴謹。如《行政訴訟法》第12條第3款規定不得就行政機關對行政機關工作人員的獎懲、

任免等決定提起行政訴訟。在這里不能起訴的是所有的內部管理行為，還是內部管理行為的一部分，在理論上和實踐中均有爭議。〔1〕第三，

《行政訴訟法》對受案范圍的規定方式不夠周全。《行政訴訟法》對受案范圍既作了肯定規定：即哪些具體行政行為可訴；又作了否定規定：即哪些行為不能訴。那么處于肯定和否定之外的行為，如行政裁決行為、技術鑒定行為等能否進入行政訴訟就成了盲區。

2.司法解釋存在諸多不足。《行政訴訟法》規定的不周延本希望通過訴訟實踐，由司法解釋來彌補。但是，最高人民法院的司法解釋并沒有前進多少。雖然最高人民法院在其司法解釋中對“具體行政行為”作了解釋，〔2〕并明確了幾類行為的可訴性問題，

但仍不足以為訴訟實踐提供明確的標準。此外，司法解釋有時前后不一致，這進一步造成了實踐上的混亂。如《意見》中將行政機關的賠償裁決行為列為可訴的具體行政行為范疇，而最高人民法院在1993年關于《城市房屋拆遷管理條例》第14條有關問題的復函中，卻將行政機關作出的拆遷糾紛裁決確定為不可訴的行為。賠償裁決和房屋拆遷糾紛裁決同屬于裁決行為，實無本質區別，但卻是一個可訴，另一個不可訴，故標準實難以掌握。

3.行政法的理論很不成熟。在行政法理論中，與行政訴訟受案范圍最密切的是行政行為理論。行政行為在行政法學中占有極其重要的地位，許多學者都以此為核心來構建行政法學體系，但行政行為的理論也是最為混亂的，既缺乏深層次的理論研究，也缺乏具體的分析。僅就行政行為的界定和范圍來說，就存在不少問題，歸納起來有：第一，法律行為與事實行為不分。通常認為行政行為是法律行為，但對法律行為的理解是行政機關行使職權作出的行為。而行政機關行使職權的行為卻包含了大量的事實行為，如行政檢查行為（當然，強制檢查行為是一種法律行為）等。更有學者直接認為行政事實行為也是一種具體行政行為。〔3〕筆者無意在此分析行政行為與事實行為的區別，但有一點是明確的，即行政行為概念的提出本身就意味著行政行為不包括所有的行政管理行為，意味著與事實行為是有區別的。第二，實體行為與程序行為不分。有學者認為行政行為可分為實體行為和程序行為。〔4

〕而實際上程序行為多是對相對人的實體權利義務不產生實質影響，對相對人沒有拘束力的行為，如要求相對人對有關問題予以說明的行為。這些行為當然不屬于行政行為的范疇。第三，過程與結果不分。例如有些學者將行政執法作為行政行為的一類，〔5〕從字面上看，

行政執法強調的是執行法律的全過程，包括主體、程序等各方面，行政執法的結果有可能產生行政行為，也有可能不產生行政行為，將行政執法與行政執法可能產生的結果混同顯然是不科學的。此外，行政行為的理論中還常常是內部、外部不分，涵義相當含混。由于行政行為的理論不成熟，自然影響到具體行政行為的界定和范圍的確定，進而對行政訴訟的受案環節產生不良影響。

由于《行政訴訟法》、司法解釋以及行政法的理論都沒有從根本上解決行政訴訟的受案標準，其結果是各法院自行其是，標準不夠統一。當《行政訴訟法》有規定時，按其規定受案；當《行政訴訟法》的規定不明確時，有的法院根據司法解釋對提起訴訟的行為的可訴性進行判斷，甚至于按司法解釋推定。如最高人民法院把交通事故責任認定確定為不可訴的行為，依此類推，火災事故責任認定、醫療事故責任認定都不可訴。還有的法院憑法官的判斷，甚至拋開法理和有關解釋，根據實際需要來決定行為的可訴性。〔6〕

職權標準的例外，相對人不能提起行政訴訟。這也是世界各國的通例。第二，提起訴訟的行為是否是行使職權的行為，只能從形式上而不能從實質上予以判斷。行政機關的行為可能是超越職權的行為，也可能是濫用職權的行為，但只要在表現上看來是為了行政管理，都符合職權標準。第三，對行政機關的不作為提起訴訟時，職權標準是判斷可訴性的基本標準，每個行政機關都有特定的職權，對其職權范圍內的不作為都可以提起行政訴訟。對行政機關職權以外的不作為不得提起訴訟，如相對人要求稅務機關保護其人身安全。采用職權標準可以避免司法成本的浪費。當然，如果職權歸屬不清應當允許起訴。

3.可訴行為的實體性標準。行政機關在管理中對相對人實施的具體行為可分為兩類：一類是對相對人的實體權利義務產生影響的行為。如罰款決定、授予律師資格證書等，這類行為最終會改變相對人的法律地位。另一類行為不對相對人的實體權利義務產生直接影響，不直接改變相對人的法律地位。如行政機關要求相對人提供帳冊的行為、要求相對人說明理由的行為。我們不妨把這二類行為稱為實體行為和程序行為。行政機關的這二類行為是否都具有可訴性呢？筆者認為只應確立可訴行為的實體性標準，即只有行政機關的實體行為（影響相對人實體權利義務的行為）才具有可訴性。程序行為不可訴，但其違法時可作為實體行為的程序要件受審查。

建立實體性標準，主要是基于以下考慮：第一，行政活動的最終目的在于確保公民權利義務的實現。這里的權利義務主要是就實體而言的，如政治權利、財產權等。當相對人的實體權利受到侵害時，給予救濟是行政訴訟最主要的目的，實體行為的可訴性是不容置疑的。第二，行政機關的程序行為是服務于實體行為的，通常沒有獨立存在的意義。如果實體行為沒有對相對人產生實質不利影響，程序行為也就不在受攻擊之列。例如某公民申請個體營業執照，工商行政機關同意其申請，盡管核發程序可能有違法之處，如工商行政機關沒有按規定讓該公民填寫申請登記表，但該公民不能就程序問題單獨提起行政訴訟。第三，從訴訟的效益上看，如果允許對不影響實體權利的程序行為單獨提起行政訴訟，會增加法院的工作負擔，顯然是不可取的。第四，從世界各國行政訴訟的理論和實踐來看，各國都毫無例外地將行政訴訟限定在行政機關的實體行為上。例如在法國只能對行政決定提起越權之訴。行政決定是能夠影響當事人的權益的行為，行政機關采取決定以前的準備行為，采取決定以后的執行行為都不是一個決定，對之不能提起越權之訴。〔8

〕再如在美國，行政機關命令當事人說明原因的通知，不是一個可以審查的行政行為。只有當行政機關作出最后決定，影響當事人的權利、義務或利益時，才是可以審查的行政行為。〔9〕

確立實體性標準，還需明確以下問題：第一，要區別行政機關管理行為的性質。在一般情況下，實體行為與程序行為是容易辨認的，但在特殊情況下不易區分。例如有的行為具有實體行為和程序行為雙重性質，其自身是一個實體行為，但相對于行政機關的某個最終處理行為來說，又是一個程序性的行為。如某市公安局根據一封匿名信中有關某公民印制黃色書刊的舉報，違法對該公民的住宅進行強制搜查，事后查出該公民沒有違法行為，該公民不受處罰。雖然針對最終處理來說，強制搜查行為是程序性的行為，但強制搜查本身是一種影響公民人身權的實體行為，強制搜查的實施已構成對該公民的實質侵害，因而是可訴的。再如行政機關拖延頒發許可證的行為。如果超過法定期限，但最后還是頒發了許可證，則超期行為是程序性行為；如果拖延一直不作答復，則為不履行職責的實體性行為，因而能單獨被訴。第二，從《行政訴訟法》的規定來看，我國目前只能對相對人的人身權、財產權構成侵害的行為提起訴訟。關于《行政訴訟法》第11條前7

項列舉中涉及政治權利的行為，如出版、集會游行方面的許可糾紛是否可訴，實際部門持否定態度，理論界存在爭議，尚需進一步研究。第三，只要行政機關的行為影響到相對人的人身權、財產權，無論是否屬于《行政訴訟法》第11條列舉的7項內容，都具有可訴性。如行政機關對某事故責任的認定行為、

行政機關公布產品質量抽查結果的行為等。1992年最高人民法院、公安部聯合發布的《關于處理道路交通事故案件有關問題的通知》將公安機關的交通責任事故認定確定為不可訴的行為，顯然是不合法理的。交通責任事故認定無疑會對當事人的實體權利義務產生影響，而且實踐中，交通責任事故認定方面的違法行為并不少見。〔10〕為保護相對人的合法權益，應當將行政機關對當事人地位的認定行為及有關責任事故方面的認定行為全部列入受案范圍。

4.可訴行為的拘束力標準。拘束力標準，是指對相對人有拘束力的行為可訴，沒有拘束力的行為不可訴。有拘束力的行為，人們又常稱為法律行為，有三個特征：其一，有行政機關明示或暗示的意思表示；其二，以產生行政法上的效果為目的，即影響相對人的權利義務；其三，這種行為一旦作出，無論對相對人、行政機關或第三人都有拘束力量。如行政處罰決定、行政機關授予某公民專利權的行為等。沒有拘束力的行為，也就是人們常說的事實行為，不具有上述三個特征，如對扣押物品的保管行為、閱讀材料的行為等。由有拘束力的行為的性質所決定，這類行為一般由法律規定，行政機關必須依法實施，而事實行為則大多沒有法律的嚴格規定。由于行政訴訟解決的是行為的合法性及效力問題，因而只能對有拘束力的行為提起。沒有拘束力的行為不必進入行政訴訟程序，但后者侵權給相對人造成實際損害的，相對人可請求行政賠償。

可訴行為的拘束力標準和實體性標準有一定程度的交叉，如程序行為在一定情況下也可能是沒有拘束力的行為，但這兩個標準側重點不一樣，有各自獨特的意義。

5.可訴行為的成熟性標準。這一標準指只能對行政機關實施終了的行為才能起訴，即起訴須達到成熟性。具體地說，成熟性標準包括以下幾項內容：第一，處于預備性的、中間性的決定不能提起行政訴訟。如相對人不能對可能會作出的行政處罰在正式作出以前提起訴訟。第二，如果當事人認為預備性的、中間性的和程序性的決定或行為違法，可在最終的實體決定作出以后，以該實體決定違法起訴，并以中間性的、程序性的行為違法為理由。第三，如果一個最終行為中包含一個或幾個獨立的實體行為，則相對人在行為終結后可對最終行為或其中任何一個實體行為提起訴訟。

在理論上確立成熟性標準主要有以下幾方面的原因：首先，成熟性標準可以避免法院過早地卷入行政決定的程序，妨礙行政機關的職權行使。其次，如果行政程序沒有完結，那么行政機關和相對人之間的爭議在性質上往往并不明確，這時如果允許起訴，則難以審理。再次，中間性的決定、程序性的決定或行為可以由最后的決定吸收，最后對該決定予以審查，有利于減少司法成本。最后，從國外情況看，有的國家如美國也強調這一標準，即對中間性的行為或程序性的行為都不能起訴。

這里需要注意的是如果在最終決定作出后對其中包含的實體行為提起訴訟，其時效應從行為終了之日或告知權利之日起開始計算。

6.可訴行為的具體性標準。按照《行政訴訟法》的規定，相對人只有對具體行政行為不服才能提起行政訴訟，顯然，這里是以行為的具體性為可訴標準。至于如何理解具體性標準，有兩種觀點。第一種觀點認為某行為必須是針對特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項作出的才符合具體性標準。《意見》第1

條中的表述正是這種觀點的體現。第二種觀點認為除第一種觀點包含的內容外，針對特定的事作出的行為，如果事實上影響特定人的權益，也符合具體性標準。如行政機關發文禁止其他企事業單位和某經濟往來。〔11〕筆者贊成第二種觀點，其理由如下：第一，《行政訴訟法》第2條規定公民、

法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權提起行政訴訟。這里并沒有限定具體行政行為必須是直接針對相對人作出的，不排除非直接行為的可訴性。第二，從行政訴訟的最終目的來看，是為了保護相對人的合法權益，因而無論某具體行為表現形式如何，只要對特定的相對人造成損害，該行為就具有可訴性。

關于具體性標準，還有兩點值得注意：其一，行為的具體性與抽象性的劃分標準。對此問題學術界多有討論，至今還沒有統一的認識，需進一步研究。其二，分析行為的具體與否，要從實質上分析，有些行為具有雙重性，集抽象與具體于一身，就其具體一面給特定相對人造成損害時，該行為應當是可訴的。以行政機關發文禁止其他企事業單位和某進行經濟往來為例，該文件對一般企事業單位來說是抽象的、不可訴的；但對被禁止與其往來的來說，又是具體的、可訴的。

7.可訴行為的外部性標準。《行政訴訟法》第12條第3

款明確規定，人民法院不受理因行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定提起的訴訟。由此可見，行政機關的純內部行為不可訴。內部行為不由法院管轄的理由是：第一，司法對行政的監督限于行使行政權的活動的監督，純內部的管理、人事安排等屬于行政機關自己的事情，不宜受司法干預。第二，建立行政訴訟制度的目的是為相對人提供法律救濟，而不是為解決行政機關的內部紛爭。第三，因純內部行為引起的爭議可通過其他法律途徑解決。如公務員對行政處分不服可向原處理機關申請復核或向同級人民政府人事部門、行政監案機關申訴。第四，從國外的情況看，凡行政案件由普通法院管轄的國家，普通法院都排除對行政機關純內部行為的受理，這是由行政與司法各自的獨立地位所決定的。

內部行為不可訴的觀點無可非議，問題在于內部行為如何界定？內部行為的外延有多大？對此《行政訴訟法》沒有明確，司法解釋也沒有任何說明。筆者認為行政機關的內部行為宜理解為維持行政機關內部機構正常運轉所作出的行為。具體包括：其一，行政機關內部機構的調整，如國務院部委內部司局的合并、減少。其二，行政機關與公務員之間的各種行為，包括獎懲行為、晉升決定等。其三，行政機關內部的管理運作行為。如指示、訓令和內部措施等。除此以外，行政機關運用職權所為的行為都是外部行為。當行政機關的內部行為影響到相對人的權利義務時，已兼具外部行為的性質。例如某市教育局在發給下級教育部門的通知中，要求各小學必須做到統一著裝，統一著裝費由學生自己承擔。行政機關的內部通知具有訓令性質，屬內部行為，但涉及相對人的義務，從而具有外部行為的性質。傳統理論上劃分內部行為與外部行為的標準很不明確，尚需進一步探討。

關于行政機關對所屬企事業單位的管理行為是內部行為還是外部行為比較復雜。在經濟體制改革前，國有企事業單位完全受制于主管部門，沒有獨立性。從市場經濟的發展要求來看，國有企事業單位都應成為獨立的主體，以充分調動各主體的積極性。因此，在行政法上，應將行政機關與其管理的企事業單位的關系視作外部關系，他們之間的糾紛可由行政訴訟解決。《行政訴訟法》第11條第3款規定，

認為行政機關的行為侵犯其法定的經營自主權的可提起訴訟，正是這種精神的體現。

8.其他標準。除上述7項標準外，

對某些行為還適用其他一些標準，如法律排除審查的行為不可訴，須復議前置的行為不經復議的不可訴等。

上述受案標準的提出，旨在為行政機關行為的可訴性分析提供一些思路。然而，學理上的歸納并不能解決實踐中的所有問題，筆者認為應確立一項原則，即當行政機關行為的可訴性難以分辨時，應作有利于相對人的認定，將該行為列入受案范圍。實踐中常常遵循的卻是相反的思路，可訴性不明確的不受理，其結果導致了這樣的情形：一方面行政訴訟案件少，一些法院的行政庭無事可干；另一方面又將大量行政糾紛堵在法院大門

之外，使相對人得不到應有的救濟。這一狀況與建立行政訴訟制度的根本目的是不相吻合的，應當有徹底的改觀。

三、確立行政訴訟受案標準的途徑

如何將上述行政訴訟受案標準作用于實踐，主要有兩條途徑：

1.通過司法解釋確認受案標準。運用司法解釋來確認行政訴訟受案標準是最便捷的方法，但并不簡單。如本文第一部分所述，目前的司法解釋存在不少問題。要使司法解釋在受案標準的確認方面真正發揮作用，至少還要從以下四個方面努力：第一，解釋的準確性。司法解釋不得超越法律的規定，同樣不得偏離和誤解法律的規定。如我國司法解釋中將可訴行為限定為單方行為以及是針對特定的相對人就特定的事項所作的行為等是值得進一步探討的。再如將公安機關對交通責任事故認定確定為不可訴的行為則顯然是不合適的，極不利于對相對人合法權益的保護。第二，解釋的全面性。現行的司法解釋在行政訴訟受案標準方面，對許多有爭議的問題沒有解釋。如程序行為、事實行為是否可訴，內部行為的范圍有多大，國家行為的外延有多寬，都不清楚。由于《行政訴訟法》的規定較為原則，因而需要司法解釋作全面的規定；否則，將留下許多困惑。第三，解釋的準確性。司法解釋應當具體明了，具有可操作性，這是最基本的要求。司法解釋對具體行政行為作了界定，比《行政訴訟法》的規定細化了一步，但遠不能說具體明了，司法解釋還需進一步具體化。第四，解釋的一致性。司法解釋要隨著社會的發展而變化，從這一角度說，不可能要求司法解釋一成不變。但司法解釋并不意味著可以隨意，如果對同一性質的行為，此時解釋可訴，彼時又解釋不可訴，自然會造成實踐的混亂。司法解釋如果反復無常，當失去其應有的作用。

2.通過判例確立受案標準。我國是成文法國家，不承認判例的效力，但并不意味著不能通過最高人民法院的判例來認可受案標準。既然最高人民法院的司法解釋能得到各級人民法院的遵守，最高人民法院的判例也將對各級人民法院起到指導作用。在這方面，可借鑒日本的經驗。日本雖然不承認判例的效力，但在行政訴訟中，判例在事實上對各級法院發揮著約束作用。

通過判例確立受案標準應重視以下幾個環節：第一，最高人民法院要有更多的機會審理疑難案件和典型案件。我國實行二審終審制，法院又有四級之多，因而按正常管轄，在行政行為的可訴性方面即使有爭議，也