調研報告：X縣農村集體三資管理情況調查與思考農村集體資金資產資源（以下簡稱“三資”）是各級組織和廣大農民群眾關心關注的熱點和焦點，也是發展壯大新型農村集體經濟的重要抓手，更是推進鄉村全面振興的物質和經濟基礎。近年來，為切實加強農村集體“三資”管理，X探索推行“村財鎮管”制度，既維護了農村社會和諧穩定，又促進了農村集體經濟快速發展。一、主要做法X地處X盆地中部，北依X、南屏X，是X故里、神奇桔鄉。縣域總面積2265平方公里，轄15個鎮2個街道，232個村26個農村社區和14個城鎮社區，總人口54.3萬人。作為西北地區農業大縣，農村經濟相對落后，一度時期，農村集體“三資”管理較為混亂，各類經濟信訪層出不窮，攪得各級組織焦頭爛額，無暇發展集體經濟。為徹底扭轉局面，從2003年起，按照縣上文件要求，各鄉鎮統一掛牌成立農村財務服務中心（以下簡稱農財中心），推行“村財鎮管”制度。（一）統一機構設置。農財中心設主任、副主任各1人和會計出納若干，主任、副主任由鄉鎮長和紀委書記兼任，辦公室設在鄉鎮農經站，2013年鄉鎮機構改革后設在財政所，農經站（財政所）干部兼任會計出納，負責代理記賬管理農村集體財務。（二）出臺管理制度。各村取消會計出納，設立報賬員實行報帳制，取消村級銀行賬戶，設立農財中心統一賬戶，預留農財中心公章和主任、出納印鑒，管理村組集體資金。貫徹收支兩條線，備用金、民主理財、三簽一章（村支書、村主任、村監委會主任審簽，村務監督委員會蓋章）、大額和超限額開支（農財中心主任、副主任）審批等規章制度。（三）規范資產管理。研發農村集體財務管理系統，培訓鎮村財務工作人員，全面實行會計電算化，推行農村集體經濟責任審計；全面開展林地、農地和宅基地確權頒證，建立健全資源臺賬，成立農村產權流轉交易縣鎮村服務體系，將集體資金資產資源納入平臺統一管理，為農村集體產權制度改革有關農村集體資產清產核資工作順利完成奠定了堅實基礎。（四）發展集體經濟。按照中央、我省部署，2017年啟動農村集體產權制度改革試點工作，推行“七步三嚴”工作法（成立機構、宣傳培訓、清產核資、成員認定、設置股權、成立組織、發展經濟，嚴責任、嚴程序、嚴質量），2020年全縣258個行政村全面成立村級集體經濟組織，農村集體資產全面移交村（社區）集體經濟組織。立足村情、因地制宜，依托集體資金資產資源稟賦，推廣“1＋N”（成立1個村級集體經濟組織，下轄N個市場經營主體，構建利益聯結）和“8＋3”（物業租賃型、資產經營型、入股合作型、服務創收型、產業帶動型、區域輻射型、旅游開發型、互聯網＋型和自主經營、委托經營、合作經營）模式，落實“7＋3”（70％成員分配、30％集體留成）收益分配制度，大力發展壯大集體經濟，增加農民群眾收入。二、存在的問題“村財鎮管”制度運行20年，在強化農村集體資產監管，防范農村經濟腐敗等方面，取得了明顯成效，但隨著農村改革的不斷深入，一些與體制機制和農村經濟發展不適應的問題逐漸嶄露頭角。（一）農村集體“三資”監督管理體制不順。2013年鄉鎮機構改革，原農經站履行的農村集體資產監管職能（村財鎮管）統一移交財政所。2015年鄉鎮農經站人財物統一下劃，納入農綜站管理。目前，鎮（街道）沒有專職農經干部，而中央、省級部門農經工作，尤其是涉及農村集體財務管理方面的工作，到縣鎮落實困難重重。諸如農村集體產權制度改革有關農村集體資產清產核資及集體經濟統計工作，縣及縣以上由農業農村主管部門安排部署，農經部門具體落實，到鎮（街道）則由農綜站負責落實，工作人員有的是原農經干部，有的卻是原農技、林業、水利或獸醫干部，具體工作中，還需到財政部門獲取財務報表、查詢財務賬目，致使工作推進緩慢、工作質量不高。（二）農村集體財務審計面臨兩難局面。農業部2007年修訂印發的《農村集體經濟組織審計規定》，明確農村集體財務審計工作由縣級以上地方人民政府農村經營管理部門負責指導，鄉級農村經營管理部門負責并組織實施。2012年，X出臺《農村集體經濟組織審計規定》，明確縣鎮兩級農經站負責農村集體財務審計工作。2019年，按照市縣有關鎮級行政體制改革文件精神，農村集體財務審計工作由縣審計局、財政局負責指導，鎮級撤銷原財政所，成立財政審計所負責并組織實施。2020年，按照全省財政體制改革要求，撤銷鎮級財政審計所，成立縣財政局XX財政所，作為縣財政局派出機構，負責轄區國有資產監督管理。鎮級農村集體財務審計工作移交鎮（街道），但縣鎮兩級農村集體財務審計沒有專門機構，沒有編制，沒有專職工作人員，沒有工作經費，審計手段落后，審計執行力較差。（三）部分農村集體資產資源權屬不清。農村集體資金資產資源是農村集體經濟發展的基礎。近年來，縣鎮兩級農經（財政）部門通過推行“村財鎮管”，農業農村、林業、自然資源部門通過開展農地、林地、宅基地確權，使得農村集體“三資”家底基本清楚明了，但在2018年開展的農村集體資產清產核資及一年一度的農村集體資產清查過程中，仍發現部分村的債權債務、固定資產總賬明細賬不符或有總賬無明細賬，長（短）期投資無投資對象以及自然資源部門的農村宅基地確權頒證工作沒有結束，農業農村部門的農地確權不徹底（集體機動地未確權頒證）等問題，導致村級農戶宅基地底數不清、集體機動地臺賬不完整不健全。（四）農村集體“三資”管理人才嚴重匱乏。農村集體“三資”管理工作的重點和難點在鎮村，鎮級由鎮（街道）農經部門負責，村級由村（社區）集體經濟組織負責，其工作質量的優劣取決于工作人員的專業水平。目前，鎮（街道）雖在農綜站加掛了農經站牌子，但沒有專職農經工作人員，原農經干部絕大部分被挪作他用，不再從事農經工作，替補人員良莠不齊，指導農村集體“三資”管理力不從心，更談不上得心應手。村級報賬員作為村（社區）集體經濟組織財務人員，設立現金日記賬管理日常收支，具體的會計科目分類、資產登記入賬、財務報表編制都由鎮級農財中心代辦，使得村級懂財務、會管理、能經營的財務人員嚴重不足，致使一年一度的農村集體資產清查工作，縣級農經部門雖多次巡回鎮村培訓指導，但工作仍停滯不前，何來工作質量。三、對策與建議（一）建章立制，進一步完善農村集體“三資”管理制度。沒有規矩不成方圓。要想進一步鞏固和提升農村集體產權制度改革成果，各級組織就要不斷完善農村集體“三資”管理體制機制。一是從國家層面要盡快出臺《農村集體經濟組織法》，明確農村集體經濟組織的特別法人地位和市場經濟主體地位，使其依法依規管理運營農村集體資金資產資源。二是從地方層面各級政府要抓緊制定出臺規范性文件，理順農村集體“三資”管理機構，明確農村集體“三資”管理和農村集體經濟組織審計是由農村經營管理部門或是財政部門負責，避免職能交叉，并設置專門機構，給編制給經費，確保工作正常高效運轉。三是各級職能部門要制定或修訂《農村集體“三資”管理辦法》《農村產權流轉交易辦法》《農村集體經濟組織審計規定》，建立健全《農村集體資產管理制度》《農村集體資產產權處置流程》《農村集體資產產權交易合同簽訂流程》《農村土地承包經營權流轉流程》，以及村（社）務公開、民主管理與監督等一系列規章制度，做到有法可依、有章可循。（二）還權賦能，進一步推進農村集體三資管理水平。市場經濟瞬息萬變，發展機會稍縱即逝。農財中心條條框框繁多，支取現金、辦理業務，層層審批、費時費力。這樣，雖有利于財務管理卻不利于經濟發展，有時會坐失商機。為充分調動村干部的工作積極性和管理運營農村集體“三資”的主動性，依據《村民委員會組織法》，建議撤銷鎮（街道）農財中心，恢復村級會計出納，通過組織鎮村清產核資工作人員再次對村級集體資產進行全面清理清查、張榜公示、核實賬目，移交農村集體經濟組織，由村（社區）集體經濟組織統一經營管理。這樣，既可以有效解決農村集體資產資源權屬不清的問題，又有利于一年一度的農村集體資產清查數據填報。縣鎮兩級農村集體“三資”管理職能部門要按法律法規賦予的職責，強化線上線下強培訓，指導村級熟練運用農業農村部開發的農村集體資產監督管理平臺農村集體財務管理系統，管理農村集體財務；要加大農村集體經濟組織審計工作力度，杜絕農村集體經濟腐敗發生，確保村級集體經濟健康發展持續壯大；要加快農村宅基地確權頒證工作進程和完善農地確權后續工作，依托縣鎮村三級農村產權流轉交易平臺，把農村集體所有的資金資產資源全部納入平臺統一管理，實施集體資產購建處置、資源流轉交易無紙化辦公，實現農村集體“三資”管理工作陽光透明、健康運行。（三）激發活力，進一步健全農村集體“三資”管理激勵機制。管理只是手段，發展才是目的。近年來，圍繞決戰決勝脫貧攻堅，鞏固和有機銜接鄉村振興，各級組織充分依托村級資源稟賦、資金資產優勢，采取物業租賃、入股合作、居間服務等方式，盤活集體資產資源，通過財政注資集體經濟組織、財政投資“一村一企”“一村一園”，培育引進經營主體，構建利益聯結，深化農村集體產權制度改革，大力謀劃項目、發展產業，全面實施鄉村振興戰略，使得全縣脫貧攻堅“戶退出、村出列、縣摘帽”順利完成，實現了村級集體經濟從小到大、由弱到強，逐步發展壯大和“空殼村”清零、“薄弱村”培強的目標。為鼓舞士氣，奮力建設美麗家園、全面振興鄉村，建議各級組織在加大村級組織黨性教育、廉政教育、財經法規教育和違規懲戒查處力度的同時，把發展村級集體經濟納入村干部年度目標考核范疇，從體制機制上關心關懷村干部，進一步建立健全從優秀村干部中招錄行政事業單位工作人員制度和村干部工資待遇與發展村級集體經濟掛鉤機制，以及村干部養老金積累等制度，給村干部舞臺，使其盡情發揮聰明才智，讓村集體沉睡的資金資產資源活起來，讓農村美如畫，讓農民富起來，讓村干部成為廣大人民群眾羨慕和尊重的職業。（四）強化監管，進一步加強農村集體“三資”管理隊伍建設。基礎不牢地動山搖。縣鎮村農村集體“三資”管理隊伍是農村集體經濟發展的基石和中堅力量。各級黨政組織要充分發揮頂層設計職能，著力從機構設置、人員配備、經費保障等方面，支持和滿足農村集體“三資”管理工作的有效開展。縣級業務主管部門要加大對鎮村兩級農村集體“三資”管理隊伍的培訓指導力度，通過集中辦班、網絡培訓和現場輔導等形式，不斷強