第六章住房社會政策住房社會政策作為現代社會政策體系的重要組成部分,對當今快速轉型的中國社會具有特別重要的意義。住房福利的發展歷史表明,解決好住房問題,人民安居樂業,社會和諧發展;反之,住房福利缺失,就會產生嚴重的社會問題,影響經濟發展和社會穩定。第一節住房福利與社會政策一、住房問題的緣起住房問題是現代城市社會問題之一。在工業化和城市化的過程中,人口高度集中,城鎮居民對城市土地和住房供給產生了巨大需求,形成了住房供應的相對短缺。一些中低收入家庭因住房價格高于自身支付力而無法購房,對住房的有效需求不足,導致部分城市居民生活在擁擠不堪的貧民窟中,由此產生了疾病、犯罪、社會失范和道德約束力下降等一系列嚴重的社會問題,危害了整個社會的經濟發展和政治安定。二、住房社會政策的內涵及特點概言之,在社會政策體系中,住房社會政策是政府、社會為住房困難家庭提供滿足其基本所需的住房的若干制度安排,是政府尋求解決中低收入居民基本居住需要的一種責任體現。住房社會政策是現代社會政策體系中最基礎的部分,它是衡量社會福利水平高低和政府效能的主要標志之一。住房社會政策具有以下特點：第一,保障范圍的廣泛性。住房社會政策按保障范圍可劃分為三種主要類型:一是權責一致型,它是雇傭工人達到一定勞動工齡后才能享有的住房消費的權利。二是普遍福利型,即人人有份的住房福利政策,它的實施對象為全體公民,人們按照法律規定的統一標準享受住房福利。三是遴選對象型,即以經濟狀況調查為基礎的住房福利政策,其享受對象只限于貧困的或低收入的申請人,通過經濟調查確定其是否享受住房補助或補助多少。第二,保障性質的復雜性。我國改革開放以來不同階段的住房社會政策大致可分為五大塊,即商品房市場調控政策、經濟適用房和限價房政策、住房公積金政策、共有產權房政策,以及公共租賃房(簡稱“公租房”)政策和廉價租賃房(簡稱“廉租房”)政策(廉租房政策已于2014年正式與公租房政策并軌施行)。三、住房社會政策的功能(一)預防社會問題,維護社會穩定(二)實現居住權利,促進社會公平(三)推動社會參與,促進社會融合(四)助力經濟發展,推動共同富裕(五)倒逼政府行政、財稅、金融體制改革第二節我國住房社會政策的歷史發展一、計劃經濟時期我國的住房福利制度計劃經濟時期,我國實行的是低租金、實物配給式的具有福利性質的住房分配制度,這是計劃經濟體制的產物。那個時期住房社會政策具有明顯的再分配性質,即黨和政府將有限的生產和生活資料集中起來,以推進重點領域的建設發展,并依據人民在經濟生活中的單位身份統一進行住房的籌建和分配。具體說來,在計劃經濟體制下,我國的住房分配制度具有典型的低租金和實物配給的特征,即由國家投資興建公有住房后以極低的房租分配給職工使用。國家負責公有住房的財政撥款,統一規劃住宅投資,單位獲得住宅投資基金和項目,并獨立完成從征地到施工的所有工作。公有住房的所有權歸國家或代表國家、集體的企事業單位等所有,而使用權、占有權由房屋使用者享有,房屋使用者一般按月交納房租,公有住宅以實物形式按行政等級進行分配,不同的行政級別或職稱可享受與之對應的某一待遇的公有住房。二、改革開放前30年我國住房社會政策的發展一方面,堅決摒棄計劃經濟時期再分配型的住房福利制度,明確了“住房也是商品”這一觀念,將住房從國家福利的范疇直接引向市場,運用市場交易的原則對住房進行分配。另一方面,在以市場為導向的住房政策基礎上,輔以一系列主要面對社會弱勢群體、住房困難居民的住房救助政策,并不斷地建設和完善這些政策。三、21世紀以來我國住房社會政策開啟轉型重構自2008年開始,我國的住房社會政策出現了明顯的轉向,即政府不再像改革開放前30年里那樣僅強調市場對住房的基礎性資源配置作用,而是開始積極對增長過快過猛的房地產市場進行強有力的干預。國家一系列的調控措施,以及土地和財稅政策的調整都指向了一個目標,即力圖使我國的住房回歸公共性和社會性。可以說,通過2010—2012年近三年對房地產市場的調控,以及對保障性住房的大力建設,我國住房社會政策重構已經取得了重大進展,一個全新的住房社會政策的“雙軌制”模式已端倪初現。這一模式是指,一方面,對住房確實有困難的個人及家庭,政府主動承擔起保障職責,直接籌集住房福利資源,以實物或現金等形式對其進行補助;另一方面,對住房有更高需求也確有能力購買的普通城市居民,以市場作為配置住房的基礎性方式,通過交易、購買的方式實現其住房福利,而政府僅作為市場規則的規范者和監管者發揮宏觀調控的作用。通俗來說,“雙軌制”就是需要政府管住房的時候政府能夠管得了,需要市場發揮作用的地方市場作用能夠發揮好。“雙軌制”住房社會政策模式是一種符合我國現實情況的合理政策選擇。四、新時代我國住房社會政策的最新進展黨的十八大以來,在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下,我國住房社會政策取得了可喜的成就。政策體系更加成熟,在“房住不炒”理念要求下形成了多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度。住房保障能力持續增強,黨的十八大以來,累計建設各類保障性住房和棚改安置住房8000多萬套,幫助2億多困難群眾改善了住房條件。政策手段更加科學,綜合運用土地、財稅和金融等手段科學施策。第三節我國住房社會政策的現狀與成就一、我國住房社會政策的現狀目前,我國住房社會政策的核心是對不同收入的家庭,實行不同的住房供應政策:對高收入家庭提供商品房,實行市場價;對中低收入家庭提供共有產權房,實行政府指導價和系列財稅優惠措施;對最低收入家庭提供公共租賃住房,實行政府定價和租金補貼。經過三十多年的建設,從原來的經濟適用房制度轉變而來的共有產權房制度、與原先的廉租房制度并軌后的公租房制度以及住房公積金制度,共同構成了我國現階段住房福利制度的主體。(一)從經濟適用房制度到共有產權房制度的轉型經濟適用房制度在實施中也存在一定的問題。經濟適用房一般是在土地劃撥的基礎上以有限建設利潤(3%以下)建造的成本性住房,并且允許購買五年后,在補交土地差價后進入商品房市場交易。正是后一點,導致了后來為人所詬病的產權界定不清、住房權益模糊等問題。因此,共有產權房在經濟適用房的基礎上發展起來。共有產權房是我國最新推出的住房形式,也就是人們所說的“買房新政策、國家買一半”,即購房困難的中低收入家庭,個人與政府可按照規定的出資比例,共同擁有房屋產權,在后期居民可以向政府增購房屋產權直至完全擁有。共有產權房制度的主要內容有:第一,歸屬于保障性住房,根據政策規定,共有產權住房項目的銷售均價,應低于同地段、同品質普通商品住房的價格,以項目開發建設成本和適當利潤為基礎,并綜合考慮家庭購房承受能力等因素來確定。第二,面向特定群體,主要包括那些中低收入、無房產的城鎮居民家庭,且每戶限購一套。第三,實施政府(或政府委托機構)與購房人共同擁有房屋產權的新方式,具體房屋產權歸屬比例視情況而定。第四,采取半閉環式的產權流轉通道,在特定情況下(如取得住房產權滿5年)可上市交易,政府(或政府委托機構)與購房人互為共有產權住房對方產權優先購買人,如政府完全取得產權,那住房仍是共有產權屬性,如原購房人通過增購取得全部產權,則住房轉變為商品房屬性。共有產權住房的制度創新主要有三點。一是住房保障模式創新。二是社會保障方式創新。三是住房產權分配創新。(二)從廉租房制度到公租房制度的轉型實際上,早在2010年,住建部等七部委就發布了《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》,標志著我國租賃型保障性住房進入廉租房與公租房并行時期。2013年12月,住建部、財政部、發改委聯合發布《關于公共租賃住房和廉租住房并軌運行的通知》,明確從2014年起各地公共租賃住房和廉租住房要并軌運行,并統稱為公共租賃房,這標志著我國租賃型保障性住房進入公租房統一運行時期。(三)住房公積金制度住房公積金制度是一種長期的、固定的,帶有社會保險性質的國家強制儲蓄制度,其目的是使職工發揮自己的力量,加上單位的資助,通過長期的儲蓄積累,逐步解決自身的住房問題。住房公積金在促進居民對住房消費資金的積累、改善居民消費結構、促進住房建設、有效支持中低收入者解決住房問題等方面發揮了巨大的作用。二、我國住房社會政策的最新成就(一)住房社會政策體系基本完成轉型目前,我國建立了多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度,同時在保障性住房方面形成了出售型和出租型兩大類,其中出售型保障性住房主要是指共有產權房,出租型保障性住房主要是指公共租賃住房。共有產權房制度是在原來經濟適用房和限價房等制度基礎上轉型而形成的,公租房制度是與原來的廉租房制度并軌運行而得到進一步明確的。這標志著我國近年來的住房社會政策體系轉型基本完成。(二)新型保障性住房制度快速推進近年來我國新推出的共有產權房采用“買房新政策、國家買一半”的全新方式,10多年來試點得以快速推進,已經產生了兩方面的積極效果。一方面,各地在快速推進共有產權房政策過程中不斷健全完善制度設計。另一方面,政策發展直接推動了各地共有產權房的建設和投入使用。(三)住房保障財政支出持續增加住房社會政策的發展和保障性住房制度的健全,離不開政府財政的持續支持。我國近年來通過持續的財政支出,住房社會政策的落實落地得到了切實的財力保障,而這一點也在相關的統計數據中得到充分體現。從2012年到2016年,財政在住房保障方面的支出從4069億元增長到6339億元,但由于居民租住私房的比例增加導致住房保障渠道利用率降低等原因,財政住房保障支出在2017—2019年出現了減少趨勢,并且總體上我國住房保障支出的數額在政府一般財政支出中所占的比重也有所波動,但波動幅度不大(見表6-1)。表6-1

2012—2019年中國住房保障支出情況資料來源:國家統計局歷年的“中國社會統計年鑒”。指標2012年2013年2014年2015年2016年2017年2018年2019年一般財政支出(億元)125712139744151662175768187841203330220906238874住房保障支出(億元)40694076463853916339613263005839住房保障支出占一般財政支出的比例(%)3.2372.9173.0583.0673.3753.0162.8522.444(四)住房社會政策效率切實提升隨著我國住房社會政策體系完成轉型,保障性住房制度日漸完備,住房保障財政支出持續增加,我國住房社會政策落地實施的效率和效果都取得明顯變化,從開工建設數量到得到實惠的居民人數,都有了顯著增長,從政策運行的實效性來看,極大地改善了城市住房困難家庭的居住環境,也進一步推動了城市職住功能的平衡,在根本上促進了社會的良性運行和協調發展。第四節新征程我國住房社會政策的改革完善一、當前我國住房社會政策存在的問題(一)目標對象的模糊性和寬泛性對于住房福利涉及對象的范圍,世界各國沒有統一的標準。我國將中低收入家庭也納入住房福利的范圍,而中低收入本身是一個模糊的動態的概念,這就意味著我國住房社會政策的目標對象存在一定的模糊性和寬泛性。(二)政策運行的復制性和錯位性復制性是由雙軌體制導致的。計劃經濟體制下的住房福利覆蓋對象只限于全民所有制企業,集體所有制單位很少能享受到,收入水平也是前者高于后者,導致雙重福利差異。錯位性是指政策實施的指向存在漏洞,主要有三方面的表現:第一是政策的銜接度不夠。第二,住房福利供給存在偏差。第三,政策設計缺乏前瞻性。(三)地方政府職能的相對缺位我國各級地方政府受到多方因素影響,目前還并未給予住房社會政策足夠的重視,尤其是在“土地財政”之風大盛之時,相對住房福利制度建設,各級地方政府更關注房地產市場發展對當地經濟增長的貢獻。(四)住房福利立法進程緩慢我國目前有關低收入人群的住房福利制度的法律法規仍很不健全,各地執行的法律依據是國務院、住房和城鄉建設部及各省市區政府部門,以及相關部門頒布的與房地產市場、共有產權房、住房公積金和保障性租賃住房等有關的行政法規、條文等,表現為法規政策分散、不統一,正式完整的專門性住房法律尚未出臺,這很大程度上影響了廣大居民住房福利水平的提升。二、新征程我國住房社會政策的發展(一)強化政府的主導責任1.健全保障性住房的準入審核和良性循環機制一方面,要訂立嚴格的申請機制,應建立更加嚴謹科學的收入審核機制。另一方面,為完善保障性住房的良性循環機制,應進一步完善保障性住房的退出機制和回購(增購)雙向機制。2.加快住房保障立法進程,加大監督和獎懲力度首先,必須加快住房保障專門立法進程。其次,要加強對各地保障性住房建設工作的監督。最后,建立有效的獎懲機制,確保住房保障政策有效落地。(二)合理運用市場機制1.運用多種方式改善中低收入家庭住房福利首先,政府應堅持以市場進行住房供應的基礎性方式,允許房地產開發商建設適應中高收入群體需求的高品質住房,豐富商品住房供給結構,形成能滿足不同階層需要的住房供應鏈。其次,繼續加大保障性住房的建設和供應力度,發揮對中低收入家庭的住房保障功能。再次,政府可運用間接租金補貼的方式來解決住房問題。最后,可運用非住宅手段協助解決住房問題。