城市地下綜合管廊試點可行性分析目錄TOC\o"1-3"\h\u70551需求分析 121802現有基礎條件和優勢 523228(1)政策層面 510175(2)管理層面 62276(3)規劃層面 74951(4)投融資模式層面 85892(5)項目層面 1223774(6)國家試點項目建設管理經驗 14109793問題及對策 1627529(1)項目市綜合管廊存在的問題 1619751(2)項目市綜合管廊發展對策 181需求分析項目市，是省下轄的一個地級市，位于省中部，地處黃土高原和騰格里沙漠過渡地帶。轄項目、項目兩區和靖遠、項目、項目三縣。市政府駐項目區。地下綜合管廊建設是項目市推進城鎮化建設中的一項重要內容，項目市高度重視此項工作，思想上有認識，工作上有起步，試點上有成效，發展上有決心。市委、市政府提出將從五個方面抓好此項工作：一是摸清底數，盡快完成全市地下管線基礎信息普查和隱患排查，建立準確的地下管線檔案（已開展）；二是規劃引領，把地下綜合管廊建設納入城市建設總體規劃，明確各類管線的規模與空間布局，確保地下空間利用更加集約、高效（已納入）；三是試點示范，總結國內各地方的成功經驗做法，逐步在新區及個別主干道推行綜合管廊建設管理（已確定試點道路）；四是市場運作，積極探索地下管線建設管理市場化、多元化投融資模式，廣泛吸引社會資本參與城市地下管線的投資、建設和運營管理（已洽談）；五是職責明確，落實各級政府、各有關部門的主體責任，形成推進城市地下管線建設的合力（已出臺相關政策文件）。為項目市綜合管廊建設，市領導及建設局多次聘請相關專家進行實地考察及論證，同時組織相關人員前往外省、市進行實地考察。（1）建設新型、現代化城市的需要隨著城市數字化和信息化水平不斷提高，我國城市面貌發生了翻天覆地的變化，但令人遺憾的是，與地上建筑群現代化、智能化方向發展相比，作為城市基礎建設重要組成部分的地下管線建設仍然在以混亂無序、野蠻落后的方式延續。城市道路“拉鏈式”的反復開挖填埋，不僅嚴重破壞了城市形象，制約和影響了管網建設速度，同時對不可再生的地下空間資源造成了極大的浪費。“地下綜合管廊系統”將電信、電力、通訊、熱力、給水等各種管線集于一體，設有專門的檢修口、投料口和監測系統，實施統一規劃、統一設計、統一建設和管理，是市政基礎配套建設的一種先進的模式，能夠有效解決市政管線維修之難，極大方便市民生活，是建設新型、現代化城市的需要。（2）建設“環境美好、和諧安全”城市的需要城市地下管線是城市建設的組成部分，它包括供電、供水、供氣、供熱、排水、排污以及各類電訊專業管線等，是城市賴以生存和發展的基礎和保障，是保證城市功能正常發揮和人民安居樂業的神經和血管。隨著城市經濟、科技和人民生活水平的不斷提高，所需的地下管線必將日漸增多，城區地下已經密如蛛網的各類管線還將有增無減。然而由于各類管線的無序發展，競相爭奪著有限的地下空間，給城市的發展帶來了諸多問題。如：管線運行故障、工程施工事故不斷。這些現象不僅使國家財產造成巨大損失，也嚴重威脅了城市安全。“地下綜合管廊”可以有效避免因埋設和維修地下管線頻繁挖掘道路，有利于保持道路通暢；“地下綜合管廊”在道路綠化帶上統一設置投料口、通風口，大大減少道路上各種專業管線的檢查井等維護管養設施，更好地保持路容完整和美觀的同時，道路安全性能得到大幅提升。“地下綜合管廊”利用先進的監控系統提供了可能，能及時發現隱患，及時維護管理，提高管線的安全性和穩定性。“地下綜合管廊”結構堅固性，能抵御一定程度的沖擊荷載的作用，具有較好的防災、抗災性能，能較好保證水、電、氣、通訊等城市重要命脈的安全。（3）地下空間集約利用的需要1981年5月，聯合國自然資源委員會正式把地下空間列為重要的自然資源。國外很多城市制定了城市地下空間規劃并付諸實施。美國在1974～1984年的十年間，用于地下公共設施的投資為7500億美元，占基本建設總投資的30％。日本于五十年代至七十年代大規模利用地下空間，到八十年代末期已開始研究50米以下深層地下空間的開發問題。“地下綜合管廊”統一規劃、統一建設和統一管理市政配套管網設施，有效解決了目前淺層地下空間無序開發的現狀，有效集約地利用了道路下的空間資源，對提高土地利用率、擴大城市生存發展空間具有重要的意義。（4）管線權屬單位建設、運營的需要“地下綜合管廊”相比于直埋管道，增設擴容方便，管線可分階段敷設；有效保護管線，管廊內的管線因為不直接與土壤、地下水、道路結構層的酸堿物質接觸，可減少腐蝕，延長管線使用壽命；管網有效管控，利用先進的監控、報警系統，能及時發現隱患，及時維護管理，提高管線的安全性和穩定性。“地下綜合管廊”在提高管線安全的同時，為管線權屬單位節省了大量的建設、運營成本，它的建設是滿足管線權屬單位的需求，是十分必要的。（5）城市發展的趨勢綜合管溝于十九世紀發源于歐洲，最早是在圓形排水管道內裝設自來水、通訊等管道。到目前，包括法國、英國、美國、德國、日本、俄羅斯和加拿大等城市已建成完善發達的地下綜合管廊系統。地下綜合管廊在國內起步相對較晚。最早建設的是項目天安門廣場的地下管廊系統，隨后，上海、項目、廣州、深圳、南京、佛山、大同和昆明等城市也逐步開始局部區域、地塊地下綜合管廊的建設，并已投入運行，實踐表明，地下綜合管廊系統具有以下獨特的優勢，是城市建設發展的趨勢。安全：避免因埋設、維修管線而導致道路反復開挖，有利于道路交通暢通，提高交通安全；利用先進的監控系統，能及時發現隱患，及時維護管理，提高管線安全性；綜合管廊結構具有的堅固性，能抵御一定程度的沖擊荷載的作用，具有較好的防災、抗災性能，能較好保證水、電、氣、通訊等城市重要命脈的安全；集約：統一規劃、統一建設和統一管理市政配套管網設施，有效解決了目前淺層地下空間無序開發的現狀，有效集約地利用了道路下的空間資源，對提高土地利用率、擴大城市生存發展空間具有重要的意義。方便：管線增設、擴容較方便，管線可分階段敷設；平時方便日常的運行維護管理。2現有基礎條件和優勢政策層面2011年市委書記張智全在第七次黨代會的工作報告中就提出“按照構建和諧社會的要求，研究制定地下管線綜合建設和管理的政策，開展地下綜合管廊建設”。為此，我市在城市總體規劃、市政管線專項規劃以及地下空間利用規劃的基礎，完成了“項目市城市地下綜合管廊規劃”的編制。同時通過大量調研論證，制定了“項目市城市地下綜合管廊管理辦法（試行）”、“項目市城市地下綜合管廊管線入廊辦法（試行）”、“項目市城市地下綜合管廊費用分擔辦法（試行）”等相關政策，為試點項目的推進提供了很好的條件。管理層面為落實“城市建設司2005工作要點”、“2011年項目市張智全市委書記第六次黨代會工作報告”、“省人民政府貫徹落實國務院關于加強城市基礎設施建設意見的實施意見（甘政發〔2014〕69號）”、“關于開展中央財政支持地下綜合管廊試點工作的通知（財建[2014]839）”、“關于組織申報2015年地下綜合管廊試點城市的通知”，確保完成工作目標，加強對綜合管廊工作的組織領導，市政府成立了“項目市城市地下管線綜合管廊建設工作領導小組”（以下簡稱“領導小組”）；領導小組以市長為組長，主管副市長、住建局局長、秘書長為副組長、成員單位由市發展改革委、市財政局、市工信委、市法制局、市住房城鄉建設局、市公安局交警大隊、市城鄉規劃局、市拆遷辦、市監察局、市督察考核局、市城投公司、市自來水公司、供電局、移動項目分公司、電信項目分公司等單位主管負責人組成。領導小組下設辦公室，負責日常工作，決策和督促我市綜合管廊項目建設，為試點工程的開展奠定了基礎。市長（組長）市長（組長）市發展改革委市財政局市工信委市法制局市住房城鄉建設局市交通運輸局市城鄉規劃局市拆遷辦市監察局市督查考核局市公安局交警大隊住建局局長（副組長）市政府秘書長（副組長）主管副市長（副組長）圖10項目市城市地下管線綜合管廊建設工作領導小組規劃層面項目市市委、市政府一直秉承“規劃先行”的建設管理理念，目前已在城市總體規劃、城市市政管線專項規劃、城市地下空間規劃的的基礎上，完成了“項目市地下綜合管廊專項規劃（2013~2030）”的編制，為試點工程的開展提供了依據和規劃指導。城市總體規劃城市總體規劃[2013-2030]道路工程專項規劃排水工程專項規劃給水工程專項規劃供熱工程專項規劃電力工程專項規劃燃氣工程專項規劃通信工程專項規劃人防及地下空間專項規劃地下綜合管廊專項規劃（2014~2030）圖11項目市規劃成果體系圖投融資模式層面PPP模式操作流程設計貫徹落實“關于創新重點領域投融資機制，鼓勵社會投資的指導意見（國發[2014]60號）”、“關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知（財政部[2014]76號）”、“關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知（財金[2014]113號）”、“關于政府和社會資本合作示范項目實施有關問題的通知（財金[2014]112號）”等指示精神，并結合項目市特點，確定建設和運營模式采取政府和社會資本合作（PPP）模式，并制定包括操作流程、參與各方責權利以及交易結構方案，為試點項目采取PPP模式提供基礎。圖12PPP模式操作流程設計框架圖PPP模式結構設計由民間資本攜手中煤資產管理公司、中鐵項目聯合成立“地下綜合管廊科技投資基金管理公司”（以下簡稱“基金管理公司”），注冊資本1,000萬元。基金管理公司聯合產業鏈各主體，發起設立“地下綜合管廊科技PPP投資基金”（以下簡稱“管廊基金”），由基金管理公司充當管廊基金管理人，產業鏈其他參與主體作為有限合伙人，規模不低于30億元，其中首期規模不低于5億元。通過共同管理運營，分享收益，充分調動各主體積極性，強強聯合提升整體效率，實現職能互補升級，資源優化配置。管廊基金協同地方政府合資設立“地下綜合管廊建設運營公司”（以下簡稱“管廊建設運營公司”），其中：管廊基金以現金入股形式持股49%，地方政府以資產入股形式持股51%。基金公司入股資金作為整個管廊項目的啟動資金，地方政府資產為項目建設和管廊建設運營公司運營提供持續現金流。通過創新型PPP投融資合作模式，可以撬動社會資本，減少政府負擔，市場化運作改善項目盈利，保證項目順利建設運營，實現多主體多目標的升級共贏。圖13PPP模式結構圖發起方-項目市人民政府資產盤活、規模擴張、城市形象升級。地方政府通過將低效資產注入管廊建設運營公司，占據控股地位，借此不僅引入了新資產，擴張資產規模，而且將低效資產通過市場化運作，實現資產升值，資產質量發生質的轉變。此外，地下綜合管廊建設有助于城市智能化管理，提升城市形象，符合現代化城市建設規劃。主辦方-社會資本主動參與、收益穩定、前景樂觀。地下綜合管廊工程屬于國家層面積極推動的項目，規模大，市場化運作，項目可持續性盈利能力強，具有可復制性，各地區潛在需求大，社會資本通過主動參與項目工程的建設運營，不僅能獲得持續而穩定的收益，而且能夠獲得先機，積極開拓潛在的龐大市場，前景可觀。項目層面表8在建、擬建地下綜合管廊工程一覽表序號項目名稱長度（km）進展情況1主城區北環路5.60在建2項目路2.653項目大道5.804項目大道3.40前期工作中5項目路2.906項目新區項目大道3.007南環西路2.90項目大道、項目路、項目大道、南環西路地下綜合管廊總長約12.2km，預計2015年上半年完成前期工作，下半年可啟動實施。北環路地下綜合管廊長約5.6km，項目路地下綜合管廊長約2.65km，項目大道地下綜合管廊長約5.8km，合計14.05km,目前已啟動施工，屬在建工程，是建設地下綜合管廊的一個絕好契機，對全面開啟項目市地下綜合管廊系統建設具有十分重要的意義。控制中心控制中心控制中心圖14在建、擬建地下綜合管廊工程總平面布置圖圖15北環路地下綜合管廊工程施工現場圖16項目路沿線現場情況圖17項目大道沿線現場情況圖18項目大道沿線現場情況圖19項目路沿線現場情況以上7個綜合管廊工程均為在建或擬建工程，具備較好實施條件，且建成后將成為項目市主城區的地下綜合管廓主干管系統，為整個主城區綜合管廊系統的建設奠定基礎。國家試點項目建設管理經驗項目市作為全國智慧城市建設試點城市、首批資源轉型城、國家重點循環經濟示范區，對執行國家試點項目的政策、項目進度、質量及成本控制等方面積累有豐富的經驗，為試點項目有效推進奠定基礎。同時智慧城市的建設對市政管網現狀和規劃均信息化入庫，為地下管廊的建設提供了良好的條件。國家首批資源轉型城市項目市是典型的資源型城市，曾創造了銅產量、產值、利稅連續18年居全國同行業第一的輝煌業績，但經過50多年的開采，已探明的銅資源瀕臨枯竭。2008年3月份，項目被確定為全國首批12個資源枯竭轉型城市之一。作為資源枯竭型城市，必須進行產業升級和轉型。項目通過一區六園的產業園區建設，打造新的可持續產業鏈，通過承接3條千億元產業鏈、4個百億元產業，帶動項目的產業升級轉型和稅收、就業。作為資源型城市，長期以來，項目城市基礎設施欠賬較大。轉型跨越發展以來，項目市確立了強化基礎設施建設、推動資源型城市向現代性城市轉變發展的發展思路和主方向，城市基礎設施建設步伐不斷加快，承載功能不斷優化。建設繁榮文明幸福項目的發展總目標，為實施城市地下綜合管廊等基礎設施建設提供了更加突出的政策、資金支持和必要保障。國家重點循環經濟示范區項目是國務院確定的重點發展區域，省循環經濟試點示范城市。近年來，項目堅持以建設資源節約型和環境友好型社會為目標，堅持規劃先行,注重將循環經濟理念融入基礎設施規劃建設,積極探索循環經濟和基礎設施建設建設的新理念、新模式,為綜合管廊建設持續、快速和協調發展創造了成功經驗。城市基礎設施建設是循環發展的重要內容和現實需要，深入推進的循環經濟也必將為地下綜合管廊等基礎設施建設提供必要的發展動力和支撐。國家智慧城市試點項目市是國家智慧城市試點城市。按照智慧城市試點要求，項目全面開展了智能交通、智能安防、智能醫療、智慧政務等工作，完善基礎設施建設，努力推進信息化和智慧試點城市建設。配合“智慧政務”“智慧民生”“智慧產業”建設，不斷完善城市基礎設施建設，充分發揮信息通信產業及信息化基礎設施優勢，城市發展的智慧環境不斷構建，數字化、信息化、智慧型城市建設管理新格局正在形成。地下綜合管廊是智慧城市建設中非常重要的一部分，實施地下綜合管廊建設，能享受到智慧城市相關優惠政策及國開行智慧城市專項低息貸款支持。同時，項目是國家發改委信息惠民試點城市，地下綜合管廊的入廊管線絕大部分都與民生密切相關，項目實施地下綜合管廊優勢明顯，意義重大。3問題及對策綜合管廊存在的問題項目市近年來的綜合管廊建設，起點高、速度快，在為城市發展提供有力的基礎設施保障的同時，節約了城市土地和地下空間資源，改善了城市綜合環境。但發展過程中也遇到了一些困難和問題。綜合管廊的建設投資較大，運營成本較高。綜合管廊雖然擁有眾多的優點，但是工程投資大。綜合管廊的土建費用較傳統的管線直埋敷設約高出1—2倍。另外，綜合管廊正常運營必須配置的消防、通風、照明、監控等附屬系統也需要較大的投資，附屬系統的運行還將產生運行管理維護費用。較大的建設投資和較高的運營管理成本都將成為制約綜合管廊發展的主要因素。綜合管廊的投資建設模式單一，不可持續。綜合管廊巨大的前期建設投資和高昂的后期運營成本使得社會資本難以或不愿參與投資。根據相關研究，國內已建和在建的綜合管廊基本上都是通過政府財政來籌措建設資金的,后期運營中又較少采取收費方式籌集資金，而主要由財政來保證綜合管廊的運營，即主要采用“政府投資財政運營、管線單位免費使用”的運作模式。目前項目市采用的就是政府投資的建設模式。政府財政的支持對于綜合管廊的發展有著重要的積極作用，但是隨著綜合管廊建設和運營規模不斷擴大，巨大建設投資，不斷增長的運行管理維護費用，將會使得單一的政府財政支持模式越來越難以為繼。單一、不可持續的投資建設模式日益成為綜合管廊進一步快速發展的主要障礙。綜合管廊的收費定價政策模糊、不確定。目前，項目市綜合管廊的建設一般采用的是政府投資模式，綜合管廊的運營管理成本來源卻未最終確定。如果采用對入廊管線單位收取費用的方式，則可為綜合管廊提供穩定的現金流，但確定如何收費、收費標準、是否滿足投資回報和運營管理維護基本費用的要求等一系列問題，尚難解決，這將成為未來綜合管廊能否穩定運營的主要問題。綜合管廊的發展定位尚不明確。綜合管廊的巨大建設投資和高昂運營成本決定了未來綜合管廊的大規模發展不能僅僅依靠單一的政府財政支持發展模式，而綜合管廊的發展模式涉及到是否收費、如何收費、政府財政是否介入、政府財政如何介入、制定相應配套法規等一系列問題，這些問題的解決都將取決于對綜合管廊的發展定位。作為一種城市基礎設施，綜合管廊是定位于純公共物品，還是定位于準公共物品，決定了綜合管廊的配套法規體系、投資建設模式、收費定價政策、乃至系統規劃設計等各個方面。綜合管廊的發展定位是影響綜合管廊長期穩定發展的主要因素。綜合管廊的規劃和設計有待優化完善。從綜合管廊建設的實際情況來看，已實施的項目市綜合管廊規劃主要存在著網絡規劃有待完善、納入管線類型較少、地下空間的利用存在沖突等問題，這些問題主要是由于受到綜合管廊建設成本、建設周期、實施難度、運營安全性等因素的制約而產生。部分綜合管廊的工程設計中存在著通風口、投料口、人員出入口等特殊構造設置于地面，對城市景觀產生不利影響等問題。有待優化完善的綜合管廊規劃設計是影響綜合管廊發展的技術因素。綜合管廊發展對策明確綜合管廊的準公共物品定位綜合管廊的定位是決定綜合管廊發展政策的最根本依據，應盡快明確綜合管廊的社會物品定位。綜合管廊是一種特殊的城市基礎設施，之所以稱其特殊，是因為它不屬于水、電、氣等公用事業中直接為社會提供產品和服務的基礎設施，而是為這些不同類型的公用事業提供一種公共性和基礎性服務的設施。根據公共物品的非排他性和非競爭性的兩個基本特征，可知綜合管廊不屬于純公共物品，而屬于準公共物品。純公共物品可依靠公共財政支出的方式支持其發展，而作為準公共物品的綜合管廊，除了可依靠公共財政支出提供外，還可通過合約委托、授權經營和優惠扶持(包括資助與補貼)、市場配置等多種方式提供。從綜合管廊的準公共物品的定位，可基本明確包括地方政府在內的相關各方的權利和義務，也是制定綜合管廊發展政策的基礎。完善綜合管廊發展的配套法規體系目前我國與綜合管廊相關的法規不完善，綜合管廊合理收費無法可依，影響了綜合管廊的快速發展。項目市可借鑒國內外的立法經驗，結合各地綜合管廊投資建設管理的實際，盡快制定完善綜合管廊收費的配套法規。（1）、通過立法確定綜合管廊的準公共物品定位。明確各項權屬和各項資金來源，制定綜合管廊有償使用的基本標準和指導性原則，規范政府財政給予綜合管廊管理者和管線單位的各項補貼、資助、補償，強化綜合管廊的日常管理和維護，積極鼓勵管線納入管廊，保障綜合管廊綜合效益的發揮。（2）、通過完善補充城市規劃管理、地下空間權屬等相關法規。對違反城市規劃不進入管廊的管線單位強化懲戒、嚴格執法，提高管線單位的違法成本；或通過向管線單位征收“道路使用費”等地下空間權屬費用，提高管線單位的直接敷設管線的建設成本，促進市政管線積極參與管廊建設。建立與收費機制相協調的、多元化的投融資模式收費定價機制決定著項目運營期間的現金流，而現金流制約著項目的盈利能力、投資回報率及投資回收期等關鍵指標，雖然綜合管廊是準公共物品，項目財務評價不是決定建設投融資模式的唯一評判標準，但收費定價機制仍舊是影響綜合管廊項目投融資模式的最重要因素之一。由于沒有相應的收費機制，在當前我國綜合管廊的建設中，除財政直接投資外，政府常常以城市建設配套費、土地批租費等名義來籌措建設和運營資金。這事實只是財務上的一種處理方法，本質上還是政府投資建設，由財政來保證綜合管廊的運營。至于目前在我國基礎設施建設領域應用較多的BT模式與傳統的財政直接投資模式相比，實際只是支付方式上的發生變化，本質上仍然是政府財政投資。在地方政府土地財政面臨轉變的今天，現有的以單純財政出資為主的綜合管廊投資建設運營管理模式越來越難以適應我國規模快速增長的綜合管廊建設形勢。因此，改革現有投資方式，建立與收費機制相協調的投融資模式就成為綜合管廊科學、可持續發展的必然選擇。在綜合管廊政策立法的前提下，結合城市基礎設施體制改革的深化，利用綜合管廊收費的配套政策，以科學合理的收費機制為基礎，靈活運用BOT、TOT、ABS、PFI、PPP等新型投融資模式，逐步拓寬包括管線單位在內的社會各方資金的投資渠道，不斷加大財政融資方式外的其他融資方式的比重，逐漸形成與收費機制相協調的、多元化的融資格局，是綜合管廊長期穩定發展的保障。制定兼顧各方利益的收費定價機制收費定價機制不僅影響綜合管廊的投融資模式，而且對入廊管線規劃方案、建設時序和方式、運營管理模式等綜合管廊發展的各個方面有著重要的影響。制定合理的綜合管廊收費定價機制是實現綜合管廊