PAGEPAGE4淺論“治理理論”摘要：治理理論是二十世紀(jì)九十年代以來西方學(xué)術(shù)界較有影響的理論，是關(guān)于當(dāng)前政府和政府改革的研究課題。治理理論產(chǎn)生于西方福利國家失敗和市場機(jī)制失靈的語境中，它的理論基礎(chǔ)是新自由主義和公共選擇理論。治理理論在西方一經(jīng)提出，很快就引起了中國學(xué)者的關(guān)注，并已成為學(xué)術(shù)界探討的熱點(diǎn)問題。治理理論雖對我國的政府改革有一定的啟發(fā)意義，但由于社會發(fā)展階段和意識形態(tài)的差異，決定了我們在研究治理理論時(shí)，必須結(jié)合中國的現(xiàn)實(shí)，做出正確的抉擇。關(guān)鍵詞:治理理論;理論基礎(chǔ);一．治理問題的提出二十世紀(jì)九十年代以來的西方學(xué)術(shù)界，治理理論十分流行，以治理為研究課題的著作開始涌現(xiàn)，并成為學(xué)術(shù)界爭論的焦點(diǎn)。從1989年世界銀行在分析非洲的發(fā)展形勢時(shí)，首次提出了“治理危機(jī)”，再到世界銀行1992年年度報(bào)告的標(biāo)題就是“治理與發(fā)展”。“治理”一詞在學(xué)術(shù)界傳播的速度超出所有人的想象，與此同時(shí)，治理理論在實(shí)踐上也被運(yùn)用到各國的政府和政治改革上，甚至有學(xué)者提出“沒有政府的治理”。治理理論產(chǎn)生于西方國家，因此作為舶來品的治理理論是否適應(yīng)于中國，就成為中國學(xué)者爭論的焦點(diǎn)。我國學(xué)術(shù)界開始重視這一理論，并且將這一理論應(yīng)用于中國現(xiàn)實(shí)的政治問題，我們不能因?yàn)閺?qiáng)烈的人文關(guān)懷而忽視了學(xué)者應(yīng)有的學(xué)術(shù)理智，否則就會導(dǎo)致對治理理論的濫用和對政治實(shí)踐的誤導(dǎo)，治理理論的中國適應(yīng)性問題，仍需要我們進(jìn)行探討和大量的理論和實(shí)踐論證。本文將從治理理論興起的背景和理論基礎(chǔ)入手，以求能把握治理理論的精髓，從而對治理理論的中國適應(yīng)性問題做一個嘗試性的判斷。二.關(guān)于治理概念的綜述在英語中，“治理”一詞可以追溯至古希臘語和古典拉丁語中的“操舵”一詞，原指控制或操縱。在對治理的各種定義中，最權(quán)威的定義是聯(lián)合國全球治理委員會于1995年發(fā)表的《我們的全球近鄰》一文中：“治理是各種公共的和私人的個人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式之總稱，它是使相互沖突的不同利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。這既包括了有權(quán)迫使人們服從的正式機(jī)構(gòu)和規(guī)章制度，也包括由各種人們同意或以為符合其利益的非制度安排。”根據(jù)我國著名學(xué)者俞可平教授的觀點(diǎn)：“‘治理’一詞的基本含義是指官方的或民間的公共管理組織在一個既定的范圍內(nèi)運(yùn)用公共權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是指在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動，以增進(jìn)公共利益。”治理是一種管理過程，包括公共權(quán)威的樹立，治理機(jī)制的建立和治理方式的多樣化。在西方學(xué)術(shù)界，作為全球治理理論的主要創(chuàng)始人之一的羅西瑙認(rèn)為：治理是指“由共同的目標(biāo)所支持，這個目標(biāo)未必出自合法的以及正式規(guī)定的職責(zé)，而且它也不一定需要依靠強(qiáng)制力量克服挑戰(zhàn)而使別人服從，它既包括政府機(jī)制，同時(shí)也包含非正式、非政府的機(jī)制。”研究治理理論的另一位權(quán)威學(xué)者斯托克對目前流行的治理概念作了一番梳理和比較后指出：學(xué)術(shù)界對治理理論已經(jīng)形成了五種主要的觀點(diǎn)：=1\*GB3①治理意味著一系列來自政府，但又不限于政府的社會公共機(jī)構(gòu)和行為者；=2\*GB3②治理意味著在為社會和經(jīng)濟(jì)問題尋求解決方案的過程中，存在著界線和責(zé)任方面的模糊性；=3\*GB3③治理明確肯定了在涉及集體行為的各個社會公共機(jī)構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴；=4\*GB3④治理意味著參與者最終將形成一個自主的網(wǎng)絡(luò)；=5\*GB3⑤治理意味著：辦好事情的能力并不僅限于政府的權(quán)力，不限于政府的發(fā)號施令或運(yùn)用權(quán)威。從以上各種關(guān)于治理概念的定義中我們可以得知：治理理論具有廣泛的適應(yīng)性，這是由于治理主體的多樣化決定的，治理的主體可以是國家、公共機(jī)構(gòu)，也可以是私人機(jī)構(gòu)，更可以是公共組織和私人機(jī)構(gòu)的相互合作。治理理論強(qiáng)調(diào)的是：在國家和政府不能發(fā)揮主體作用而需要相互合作的問題上，強(qiáng)調(diào)社會的作用，強(qiáng)調(diào)社會與國家的協(xié)作，也因此更加強(qiáng)調(diào)國家對社會的依賴關(guān)系，擺脫此前所認(rèn)識的社會必須依賴于國家而存在。“治理”和“統(tǒng)治”從表面上看似乎沒什么差別，盡管治理和統(tǒng)治都屬于政治活動范疇，都需要權(quán)威和權(quán)力，但兩者的實(shí)際內(nèi)涵卻存在很大的不同。治理需要權(quán)威，但和統(tǒng)治不同，這個權(quán)威不一定是政府，而且治理動員管理對象共同參與，是一個上下互動的管理過程。與此同時(shí)，治理在實(shí)會背景，實(shí)際上，治理理論的興起也是對全球化發(fā)展浪潮的回應(yīng)。隨著“全球化時(shí)代”的到來，人類的政治生活正在發(fā)生深刻的變革，其中最明顯的就是人類政治活動的重心由“統(tǒng)治”轉(zhuǎn)向“治理”。在全球化條件下，任何民族國家的政治行為和政治活動都不再是單純的個別行為，而是國際社會和國際政治中不可或缺的一部分，因?yàn)槿蚧故澜缇o密聯(lián)系在一起，世界各國是相互依存的。全球化首先是世界經(jīng)濟(jì)的一體化，而經(jīng)濟(jì)生活必然影響政治生活以及文化生活，經(jīng)濟(jì)全球化改變了傳統(tǒng)的統(tǒng)治主體和方式。全球化的重要特征就是跨國組織和跨國公司的影響日益擴(kuò)大，傳統(tǒng)的國家主權(quán)論受到挑戰(zhàn)，民族國家的主權(quán)和政府的權(quán)威不斷受到挑戰(zhàn)和削弱。與此同時(shí)，治理和全球化治理的作用便日益突出。國內(nèi)有學(xué)者指出：“國際社會和國內(nèi)社會在全球化時(shí)代同樣需要公共權(quán)威和公共秩序，但這是一種新的公共權(quán)威和公共秩序，它不可能由傳統(tǒng)的國家政府來創(chuàng)立，只能通過治理和全球治理來實(shí)現(xiàn)。”全球化雖然對人類政治生活產(chǎn)生深刻的影響，但并不能因此用全球化來說明世界的現(xiàn)實(shí)狀況，因?yàn)槊褡鍑乙恢笔侨祟愓紊畹暮诵模澜绲谋举|(zhì)沒有變，仍然是一個由民族國家構(gòu)成的無政府社會。在全球化的背景下，治理理論主張的“多元治理”，強(qiáng)調(diào)民間組織的作用適應(yīng)了這種全球化浪潮：全球化使世界趨于一致性，全球化加深了世界各國的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。正是在這樣的背景下，治理理論開始勃興，它是全球化進(jìn)程發(fā)展的必然產(chǎn)物，是冷戰(zhàn)后國際政治經(jīng)濟(jì)格局新的發(fā)展階段，順應(yīng)了時(shí)代發(fā)展的潮流，有利于推進(jìn)全球公民社會和民主政治的發(fā)展。四.治理理論的理論基礎(chǔ)及主要特征（一）治理理論的理論基礎(chǔ)治理理論有著廣泛的世界背景、社會背景和深刻的理論淵源。就其實(shí)踐原因而言，由于西方福利國家政策的失敗和市場機(jī)制的失靈，導(dǎo)致西方的政治學(xué)家和學(xué)者提出治理理論，試圖以“治理”取代“統(tǒng)治”，以求解決市場和政府在資源配置中的局限問題。眾所周知，任何一種理論并非只是一種應(yīng)對社會現(xiàn)實(shí)問題的應(yīng)對之策，在其背后有著深厚的理論基礎(chǔ)，治理理論也不例外。筆者認(rèn)為：全面把握和理解治理理論首先需要了解其理論本質(zhì)和精神，而要理解治理理論的精神必須追溯至隱藏在它背后的理論基礎(chǔ)。總的來看，治理理論有三大理論基礎(chǔ)：一種是主張恢復(fù)古典自由主義的新自由主義；一種是主張用經(jīng)濟(jì)學(xué)方法研究政治學(xué)問題的公共選擇理論；一種是批判現(xiàn)代自由主義的新保守主義。1.新自由主義自由主義是形成于近代并在當(dāng)今的西方社會處于主流地位的一種政治思潮。作為一種哲學(xué)思潮，自由主義的發(fā)展經(jīng)歷了古典自由主義、主張國家干預(yù)的自由主義和主張恢復(fù)古典自由主義的新自由主義三個階段，而新自由主義尤其是極端自由主義則為治理理論的興起提供了直接的理論淵源。新自由主義反對積極自由，認(rèn)同個人行為不受限制，不受干涉的消極自由觀，要求消除一切妨礙個人權(quán)利的人為障礙。新自由主義的契約論模式認(rèn)為：自然權(quán)利不僅具有不容侵犯的價(jià)值神圣性，而且常常表現(xiàn)出易遭傷害的現(xiàn)實(shí)脆弱性，所以其主張應(yīng)該最大限度地降低來自他人、團(tuán)體尤其是公共權(quán)力組織的種種不合理的外在干預(yù)。雖然自由主義的基本原則和前提假設(shè)是個人主義的，但與無政府主義不同，自由主義坦然接受人只能生活于政治社會這一既定事實(shí)，政府作為公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，其存在是有序社會生活得以維持的必要條件，但這種政府必須是管事最少的政府也就是古典自由主義所倡導(dǎo)的“守夜人國家”。由于看到了政府潛在的弊端，新自由主義主張有限政府，反對福利國家。新自由主義認(rèn)為只要遵循一定的公正的規(guī)則，個人自私、理性的追求就會達(dá)到社會整體的協(xié)調(diào)和繁榮，就能自發(fā)產(chǎn)生一種合作秩序，而這種秩序以市場秩序最為典型，所以新自由主義主張發(fā)揮市場制度的優(yōu)勢。2.公共選擇理論公共選擇研究的是與市場選擇、個人選擇相區(qū)別的集體選擇或者說公共領(lǐng)域的選擇問題。由此我們可以得知：“作為一種選擇，公共選擇指的是與個人選擇相區(qū)別的集體選擇，是指人們通過某種制度安排集體決定公共物品的需求、供給與產(chǎn)量的過程，是一個個人偏好通過某種機(jī)制轉(zhuǎn)換成經(jīng)濟(jì)行動的過程。與一般市場中的個人分散化決策相比，公共選擇是一種資源配置的非市場決策形式。”其后的公共選擇學(xué)派倡導(dǎo)將經(jīng)濟(jì)學(xué)上的方法論引入政治學(xué)領(lǐng)域，用以研究政治問題，以布坎南和圖洛克為代表。公共選擇學(xué)派的貢獻(xiàn)在于其獨(dú)特的研究方法，所以說公共選擇理論可以說是經(jīng)濟(jì)學(xué)在政治學(xué)中的應(yīng)用，經(jīng)濟(jì)學(xué)家從參與者、選擇方式和選擇標(biāo)準(zhǔn)三個關(guān)鍵要素出發(fā)，提出了效率和公平兩個評價(jià)公共選擇的標(biāo)準(zhǔn)。公共選擇學(xué)派提出兩個基本的假設(shè)：個人效用的最大化和政治的交換性質(zhì)，并在這兩個假設(shè)的基礎(chǔ)上，引入經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法論研究政治問題，得出許多結(jié)論，其中最有影響力的是“政府失敗論”。政府對社會經(jīng)濟(jì)生活干預(yù)的途徑是通過公共政策的制定和執(zhí)行實(shí)現(xiàn)的，但任何一種公共選擇方式都很難充分實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。由于市場機(jī)制在資源配置中存在缺陷，政府將提供一些市場不能提供的公共物品和公共服務(wù)，可是由于公共物品的供給缺乏競爭機(jī)制，導(dǎo)致行政機(jī)構(gòu)的低效率和公共物品供給的低效率。同時(shí)，由于政府職能的擴(kuò)張，政府機(jī)構(gòu)出現(xiàn)臃腫，政府在介入經(jīng)濟(jì)活動時(shí)存在尋租和腐敗現(xiàn)象，這已經(jīng)成為一個世界性的問題，這一切最終導(dǎo)致公共決策的做出只是官僚機(jī)構(gòu)、利益集團(tuán)和其他的公共權(quán)力機(jī)構(gòu)相互追逐私利、不斷博弈的結(jié)果，從而導(dǎo)致“政府失敗”。由此我們可以得知：公共選擇理論對政府活動和政府行為持一種不信任和懷疑的態(tài)度。3.新保守主義新保守主義是對保守主義的當(dāng)代新的發(fā)展和認(rèn)識，邁克爾·哈靈頓是最早使用新保守主義一詞的。“作為新保守主義政治視域中的治理理論，可以稱之為‘治理話語’，治理話語排斥政治學(xué)知識中統(tǒng)治話語的獨(dú)霸地位，以多中心治理為核心拓展了民主自治思想。”由此我們可以得知：治理理論和新保守主義有著不可割裂的聯(lián)系。新保守主義是在對現(xiàn)代自由主義的批判中發(fā)展和成熟起來的，面對第二次世界大戰(zhàn)后，西方國家普遍實(shí)行混合經(jīng)濟(jì)和高福利的政策，導(dǎo)致國家機(jī)構(gòu)膨脹等現(xiàn)象，以至于后來發(fā)生了世界性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，新保守主義批判現(xiàn)代自由主義偏離了古典自由主義的精神，主張應(yīng)該遵循古典自由主義的基本價(jià)值主張，重新重視市場機(jī)制的作用。“新保守主義者反對任何激進(jìn)主義和烏托邦。在他們的眼中，只有秉持古典自由主義的基本價(jià)值，或者是哈耶克所稱的‘人類合作的擴(kuò)展秩序’，只有遵循人類行為所自發(fā)形成的價(jià)值和社會制度，對人類理性的局限性有清醒的認(rèn)識，人類社會才可能進(jìn)一步發(fā)展。”新自由主義、公共選擇理論和新保守主義這三種相互區(qū)別卻又相互聯(lián)系的理論都對人類的理性持審慎的態(tài)度，對政府潛在弊端和市場機(jī)制優(yōu)勢和分析值得我們加以思考。在實(shí)踐上，指導(dǎo)了美國里根政府的改革和英國撒切爾夫人的私有化改革，在當(dāng)時(shí)也取得了較大的成功，也積累了一些值得見鑒的經(jīng)驗(yàn)。雖然今天的治理理論有了新的發(fā)展和創(chuàng)新，而且觀點(diǎn)眾多，各自的主張也不盡相同，但可以肯定的是：治理理論的理論基礎(chǔ)可以追溯到新新自由主義、公共選擇理論和新保守主義上來。(二)治理理論的主要特征自從1989年世界銀行在評估非洲的形勢首次提出“治理危機(jī)”開始，“治理”一詞便在學(xué)術(shù)界引起了越來越多的關(guān)注。從全球治理理論的主要創(chuàng)始人羅西瑙的沒有政府統(tǒng)治的治理，到治理理論的另一位代表人物羅茨對治理的六種不同的定義，再到研究治理理論的權(quán)威人物斯托克總結(jié)的關(guān)于治理理論的五種主要的觀點(diǎn)，我們都不難把握和理解治理理論的內(nèi)涵和主要特征。國內(nèi)有學(xué)者認(rèn)為：“治理理論的主要內(nèi)容包括以下三個方面：第一，對社會管理力量多元化格局的關(guān)注，對社會組織群體勢力的重視和關(guān)切；第二，治理理論在關(guān)注社會管理力量多元化的同時(shí)，對政府角色給予重新定位，它并沒有將政府從其概念中剔除出去，而是提出了具有重要意義的新政府理念—有效政府；第三，在明確了政府的角色后，治理理論對治理的網(wǎng)絡(luò)管理體系作出了重要闡釋。”這些觀點(diǎn)都極具代表性，可是如果從政治哲學(xué)的角度來把握治理理論的主要特征也許會更好。從政治哲學(xué)的角度也就是從政治的“應(yīng)然”或價(jià)值層面把握治理理論，更好的體現(xiàn)治理理論精神的應(yīng)該是契約理念。契約理念的基本特征可以概括為：“（1）功利目的：契約關(guān)系骨子里是一種利益關(guān)系，原則上排斥行為方式的情感取向；（2）理性權(quán)衡：契約關(guān)系不僅涉及具體利益，而且‘充滿了度量性和精確性’；(3)自由合意：契約行為具有選擇性特征，它反映了當(dāng)事人之間的一種自由合意的意志關(guān)系；（4）主體平等：作為一種自愿協(xié)議，契約內(nèi)在地蘊(yùn)涵著平等要求；（5）信守承諾：任何契約都意味著某種程度的約束。”從這我們可以看出：契約包含自愿、責(zé)任性、公開性和一致同意這四個要素。契約理論要求政府在社會生活中實(shí)施治理過程中不能以權(quán)威的身份主導(dǎo)治理，而是加強(qiáng)與公民和社會團(tuán)體的合作，調(diào)動他們的積極性參與治理，從而實(shí)現(xiàn)共同治理。治理理論所體現(xiàn)的主要特征與政治哲學(xué)上的契約理念所體現(xiàn)的精神有著驚人的相似性，從政治哲學(xué)的角度認(rèn)識治理理論，有利于我們更好地把握和運(yùn)用治理理論。治理理論強(qiáng)調(diào)參與，公民和社會團(tuán)體的積極參與；崇尚談判，主張社會各主體應(yīng)該在平等的基礎(chǔ)上進(jìn)行對話，以實(shí)現(xiàn)協(xié)作；而治理理論倡導(dǎo)妥協(xié)，為了社會的公共利益，呼吁社會各主體學(xué)會妥協(xié)，以尋求促進(jìn)公共利益的實(shí)現(xiàn)方案。由此我們可以得出：治理理論的主要特征有：“治理以多元主體的共治為核心、治理以善治為目標(biāo)、治理關(guān)系應(yīng)以契約為主要形式、治理要求資源共享、治理要求重新定位政府職能。”治理理論為我們描繪的是一幅嶄新的政治藍(lán)圖，而把握了治理理論的主要特征，也就能深刻的理解其理論精神和本質(zhì)，為我們探討治理理論的中國適應(yīng)性問題提供了理論的支撐點(diǎn)。致謝時(shí)光飛逝，自己的大學(xué)生