香港土地管理的做法及啟示摘要：我國香港特別行政區通過土地公開競價出讓、使用權到期后免費續期、精簡而有效的土地稅制、建立土地儲備基金等管理制度，在穩定土地市場預期、調控房地產市場供求、調節土地收益分配、提高土地資源利用效率等方面發揮了重要作用，具有一定的借鑒意義。我國應進一步完善土地出讓管理制度，穩定市場主體預期；完善土地相關稅制，有效發揮稅收調節作用；規范土地出讓收支管理，促進發展方式轉變。關鍵詞：香港土地管理，土地出讓，房地產稅，土地基我國香港特別行政區（簡稱香港）與我國大陸地區均實行土地公有制，其在土地出讓管理、房地產稅和政府土地收支管理等方面建立擁有較為成熟的制度，且在穩定土地市場預期、財稅政策調節、定期進行房地產評估、土地基金管理等方面積累了豐富的經驗。香港土地管理的做法可對我國大陸地區新時期的土地制度改革提供有益借鑒，以更好地發揮市場在土地資源配置中的決定性作用，并從根本上解決土地相關問題，有效防范財政金融風險，促進經濟社會持續健康發展。一、香港土地管理的做法香港作為世界重要的金融中心和國際大都市，一直面臨人多地少的壓力。在香港回歸前，中國政府就香港地區的土地出讓管理與英國進行了交涉并達成一致意見。香港回歸祖國后，特區政府落實《基本法》有關要求，并進一步改進和完善土地出讓及相關收支管理制度，在防止房地產泡沫形成、合理調節土地收益分配、提高土地資源利用效率等方面發揮了積極作用。（一）香港土地出讓制度香港土地出讓制度于1985年5月《中英關于香港問題的聯合聲明》（簡稱《聯合聲明》）中發布，1997年7月《香港特別行政區基本法》生效時進行了重大調整。1985年5月《聯合聲明》）發布后，香港實行土地出讓制和土地年租制相結合的體制，租地期限也有所調整。規定：土地出讓時，除向土地使用者收取一次性的地價收入外，每年還要收取土地年租金，且每年可根據土地評估情況對租金進行調整。土地出讓期限要求新出讓的土地（1985年5月至1997年7月）的租期不可跨越2047年6月30日。1997年7月前到期的土地、有續期權利的，可續期；沒有續期權利的、經政府同意,也可續期，租期同樣不得跨越2047年6月30日。1997年7月《香港特別行政區基本法》生效后，《聯合聲明》所規定的土地政策和土地契約仍繼續實施，但將原有只繳納象征性年租的土地使用者，改為每年繳納應課差餉租值3%的年租金?！巴瑫r，新出讓土地的期限一般為50年（少數特殊用途和短期租約除外），土地使用權到期后，沒有續期權利的土地，經政府同意可再續期50年，且無須繳納一次性地價,每年只需繳納應課差餉租值3%的年租金。另外，繼續對鄉村屋地等農村土地給予優惠政策，使用者本人或父系符合要求的，原定象征性租金標準維持不變。（二） 香港土地出讓收入組成目前，香港土地出讓收入主要包括一次性地價、按應課差餉租值3%繳納的年租金和其他地租收入。其中，一次性地價收入納入基本工程儲備基金管理，由“公共拍賣及招標”、“私人協約方式批地”、“修訂現行土地契約、換地及續訂土地契約”和“就短期豁免書而收到的費用”等類型的收入組成，主要用于土地征用回購、港口及機場發展、道路橋梁建設、信息化建設以及教育、醫療、衛生基建項目等非經常性支出；其余土地出讓收入屬于政府一般性收入。（三） 香港房地產稅制香港房地產稅命名為差餉，屬財產稅。差餉于1845年開征，差餉征收百分率由4.5%至18%不等，2000年1月1日起定為5%。2013-2014財政年度香港差餉總收入為1471.6億港元，約占政府一般收入的4.3%。同時，香港對房地產出租收入征收物業稅，物業稅是每年對土地或樓宇的出租收入凈值以一定稅率征收的稅項，實質為利得稅。除豁免情況外，香港所有物業均需按應課差餉租值的一定百分率征收差餉，該征收百分率每年由立法會制定（目前為15%）。雖然物業稅與差餉都是對土地、房屋等物業征稅，但物業稅的課稅范圍僅限于用于出租經營并獲得租金收益的物業，而差餉則是對納稅人擁有的所有土地、房屋，包括自用和非自用部分均征稅。在征收物業稅時，政府允許納稅人扣除因出租物業而產生的費用支出。如，納稅人可一次扣除20%的修理及其他開支。同時，政府征收差餉也可在物業稅計稅時全額扣除。握］2010^013年蠶港特區政府擠地產相關稅收統計（單竝：化能元）年份2010201】20\230】賈修訂預揮）2DM（預算）政蔚…JK收人醐.的330B.3134973407.93422.2葺中:撈地產96.即312.04147.1620586物業視16.47丨魚4$22.532527囪地產相芙稅收收人占政府-般收人的比甌3.52%3.85%5.05%I5lS%表2香港崔餉與地租比較1 地眼1-法律依曙t茂餉眾謂＞（黑ne章）（地削i評佶圧征獨茶閩"第515^）＞2草凍向物業征哌的親收收坍出讓.上地購曲卷收人氛計稅依辦應琛幕餉祖血（毎年磯彳占）丄征收百分率比搓合抉定■目閘為佃啖麻盤間明〉和《乩莊法'訣績H血為彳琳5”毎年應澈金融 |應辣養餉利値|］勺無■井扣除覓減閥|應垠望餉齟值的抽t理口 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一次性地價與年租并存，有利于防止土地出讓價格過高香港土地出讓收入主要包括：一是新出讓土地時收取的一次性地價收入，歸入基本工程儲備基金，類似于我國大陸地區的政府性基金預算，管理比較規范。二是按應課差餉租值3%繳納的年租，每年根據評估值動態調整。三是其他特殊用地的地租收入，規模較小。其中，后兩部分收入均歸入政府一般收入，類似于我國大陸地區的公共財政預算。土地出讓既收取一次性地價，每年還需根據評估情況收取土地年租。這既可引導企業獲取土地時進行合理競價，又可防止出現過高的土地出讓價格，在一定程度上避免了因地價過高而導致房價上漲。同時，也可對一次性地價收入規模進行有效抑制，防止土地出讓收入過度使用、透支財力，增強財政運行的可持續性。（三） 土地年租與房地產稅并存，可有效抑制房地產投機行為香港每年對土地或房產收取年租、征收房地產稅（差餉），并根據市場評估情況動態調整金額，合理地保持了土地使用和房地產的保有成本，加快了土地或房產的j頃利流轉，促進了資源的合理配置。同時，香港收取土地年租與征收房地產稅共用一套評估系統，大大節約了制度執行成本。（四） 土地基金作為長期財政儲備，有利于增強財政可持續性發展香港土地基金作為政府特別財政儲備，類似于長期戰略儲備資金，一般情況下不得動用，支出需經法定程序批準。香港立法會曾分別于2003年5月和2004年6月曾從土地基金中轉撥1200億港元、400億港元至政府一般收入，用于當年財政支出。之后，土地基金一直未曾動用，增強了財政的可持續性發展。（五）預算透明，支出規范，防止房地產市場波動過度香港年租和其他地租收入屬于一般收入預算，地價收入屬于基金預算。年租和其他地租收入分年收取，可預測性和持續性強，年度間波動有規律可循，可在一定程度上緩解土地收入過度集中使用帶來的問題。香港基金預算支出規范，財政預算清晰界定了基金支出的用途、范圍，明確規定了建筑、政府產業、渠務、環境等署局負責人可批準開支項目的額度上限。三、我國大陸地區土地管理存在的問題及建議目前，我國大陸地區土地管理存在的主要問題：一是國有土地的續期方式尚未明確。對住宅建設用地，《物權法》規定“住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期”，但卻未明確以何種方式續期或是否免費續期。對非住宅建設用地，《物權法》規定“非住宅建設用地使用權期間屆滿后的續期，依照法律規定辦理”，但《城市房地產管理法》和《土地管理法》等相關法律均未對非住宅建設用地的使用權到期時能否續期、如何續期等做出具體規定。二是集體和國有土地市場人為分割，影響土地資源配置效率。目前，法律規定集體所有的建設用地，須經政府征收為國有后才可在市場出讓，集體建設用地不能直接入市流轉。政府壟斷建設用地一級市場，影響土地資源配置效率。三是農地流轉管理制度不完善，嚴重影響農地資源流轉和配置效率。農村非建設用地承包者、經營者的權能結構不清晰，流轉管理制度不完善，導致土地撂荒與無地可種現象并存。四是土地相關財稅制度不完善，土地增值收益分配不合理。土地稅制結構不完善，使用和保有環節稅收調節缺位、土地增值稅難以有效調節土地增值收益分配。土地出讓收入的使用過于集中，收支管理有待進一步加強。土地收費管理欠規范，存在以費代稅和以費擠稅等現象。應借鑒香港土地管理經驗，統籌推進土地制度、財稅體制和政府預算管理改革，加快完善土地要素市場制度體系，提高土地資源配置效率，防止土地尋租行為，增強財政運行可持續性，解決房價過高問題。（一）完善土地出讓管理制度，穩定市場主體預期應在堅持土地公有制的前提下，通過建立城鄉統一的土地流轉市場，健全土地要素市場體系，促進土地資源有序流轉和高效利用。一是國有土地應“免費續期、永續使用”。修訂相關法律，明確國有土地使用權到期時，無特殊情況的一律免費續期，不需補繳土地出讓金。同時，加強對房地產轉讓增值收益的稅收調節，通過稅收收入彌補由此減少的土地出讓收入。二是集體土地“同等入市、同權同價”。允許集體建設用地按土地規劃和年度利用計劃要求，在統一交易平臺直接出讓；在土地使用權到期時，與國有土地同等續期,不需補繳土地出讓金。通過土地增值稅、所得稅等調節集體土地流轉形成的土地增值收益和房地產稅收收入等歸入基礎設施建設資金中。三是政府征地“壓縮范圍、列出清單”。在相關法律中列舉政府可征地和可劃撥供地的具體情形，清單之外，政府一律不得征地和劃撥供地，凡屬經營性用地一律通過招標、拍賣等公開方式出讓，最大限度地發揮市場機制在土地資源配置中的作用。（二）完善土地相關稅制，有效發揮稅收調節作用應進一步簡化稅制、精簡稅種，合理配置土地或房地產建設、交易和保有環節的稅負水平，建立房地產市場健康發展的長效機制。在保持稅負總體穩定、地方財政收入流量穩定增長的基礎上，綜合考慮土地出讓、稅制和預算管理制度,解決地方過度透支土地出讓收入等問題。培育房地產稅等地方主體稅種，為地方政府提供持續穩定的財政收入來源。一是在房地產稅開征前，統一城鄉土地稅制。將城鎮土地使用稅、土地增值稅、房產稅、城市基礎設施配套費等擴展到集體建設用地，實行同權、同價、同稅費。適應集體建設用地直接入市流轉的需要，對集體建設用地的出讓收入征收土地增值稅、契稅、所得稅，以規范的稅收調節替代目前試點地區的收入分成辦法。另外，因集體土地前期成本投入不大，可規定一定比例的稅前扣除，以保障所有者利益。二是開征房地產稅，并設置為地方主體稅種。應由全國人大先行立法,整合現有城鎮土地使用稅、房產稅、土地增值稅、城市建設維護稅和城市基礎設施配套費等為房地產稅，實行房地一體征稅。各省或計劃單列市應根據實際情況，在規定的范圍內具體決定各市縣的實施時間和適用稅率。以土地或地上建筑物的評估值為稅基，對所有營業用房和居住用房進行登記評估，征收一定比率的房地產稅，并對基本居住用房、公共部門、福利機構等用房予以免稅。在全國范圍建立統一的房地產登記和評估系統，定期進行重新評估，實