農(nóng)村集體土地使用權(quán)合理規(guī)范的流轉(zhuǎn)集體土地使用權(quán)

有形市場(chǎng)流轉(zhuǎn)

合理標(biāo)準(zhǔn)流轉(zhuǎn)

在當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，土地資源作為一種特別商品，必定受到市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)整，如城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)以有償使用的方式進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)后，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中發(fā)揮了巨大的作用。但作為與城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)并存的農(nóng)村集體土地使用權(quán)，其在使用制度上如何改革，進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，是當(dāng)前需要從法律上、政策和制度上加以討論、探討的問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題解決好了，對(duì)今后農(nóng)村經(jīng)濟(jì)乃至于整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)都將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

一、現(xiàn)實(shí)中農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)已普遍存在

近幾年，隨著城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用制度的改革、城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村集體土地特殊是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)村集體建立用地的使用權(quán)價(jià)值和資產(chǎn)價(jià)值越來(lái)越顯現(xiàn)，交易活動(dòng)越來(lái)越頻繁，詳細(xì)表現(xiàn)在：

(1)

農(nóng)村集體組織以集體土地使用權(quán)作價(jià)入股、聯(lián)營(yíng)的方式興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)；

(2)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)間的兼并、合并、重組和股份制改革而發(fā)生使用權(quán)人變化；

(3)

因農(nóng)業(yè)構(gòu)造調(diào)整，致使農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移；

(4)

近郊農(nóng)夫的宅基地以出租、抵押、轉(zhuǎn)讓而使得使用權(quán)人發(fā)生變動(dòng)。現(xiàn)實(shí)證明，農(nóng)村集體土地使用權(quán)的這種轉(zhuǎn)移已普遍存在并且符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀需要。

現(xiàn)行的土地法律和政策對(duì)于農(nóng)村集體土地使用制度特殊是集體建立用地使用有較多限制，行政干預(yù)也多，但一味的制止和限制而無(wú)視客觀存在的實(shí)際要求，不但難收實(shí)效，也對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)展不利。在當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)展日趨成熟的條件下，正視農(nóng)夫集體土地全部權(quán)，推行集體土地有償使用制度的改革，建立健全農(nóng)村集體土地使用權(quán)合理、標(biāo)準(zhǔn)的流轉(zhuǎn)途徑已迫在眉睫，需要在法律法規(guī)和政策制度方面予以創(chuàng)新。

二、集體土地使用權(quán)

“

流轉(zhuǎn)

”

中存在的問(wèn)題

現(xiàn)行的法律制度在確定農(nóng)村集體土地全部權(quán)的權(quán)力內(nèi)容的行使上有明顯的不完全性。如在集體土地使用權(quán)方面，規(guī)定集體土地只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或農(nóng)夫宅基地建立、光辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或者鄉(xiāng)

(鎮(zhèn)

)

村公共設(shè)施、公益事業(yè)，而對(duì)能產(chǎn)生巨大經(jīng)濟(jì)效益的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，法律明令制止。在對(duì)集體土地建立用地的使用上，《土地治理法》也做了如下規(guī)定：

“

農(nóng)村集體土地全部的土地使用權(quán)，不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)建立，但是符合土地利用總體規(guī)劃，并依法取得建立用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形，致使土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)移的除外。

”

造成實(shí)際操作性差。在收益權(quán)方面，由于集體土地不能直接參加市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，如房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，使得農(nóng)村集體組織丟失了這局部土地收益，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力難以壯大。此外，由于國(guó)家征地的強(qiáng)制性，集體土地全部者在如何處分自己土地時(shí)缺乏地位。

高新區(qū)處于城市規(guī)劃區(qū)范圍，其外環(huán)生態(tài)圈以北區(qū)域處于城郊，具有良好的根底設(shè)施和投資環(huán)境區(qū)位優(yōu)勢(shì)，是高新區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)主要分布區(qū)域，也是集體土地建立用地產(chǎn)生流轉(zhuǎn)的主要區(qū)域。分析高新區(qū)集體土地使用權(quán)

“

流轉(zhuǎn)

”

現(xiàn)狀，存在以下問(wèn)題：第

一、產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰，使用權(quán)

“

流轉(zhuǎn)

”

難以標(biāo)準(zhǔn)。表現(xiàn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰，村民小組與村民委員會(huì)法律關(guān)系不明確，權(quán)力主體行使上較模糊；土地與地上建筑物分屬不同的主體，即農(nóng)夫集體組織將土地租賃給企業(yè)使用，地面建筑物、構(gòu)筑物由企業(yè)自建或與本村集體組織聯(lián)合修建。這就造成在產(chǎn)權(quán)關(guān)系上由多個(gè)法人實(shí)體共有，一旦發(fā)生經(jīng)濟(jì)糾紛或因企業(yè)倒閉破產(chǎn)，各方利益難以得到保證。這也是農(nóng)村集體土地建立用地使用權(quán)不能合理標(biāo)準(zhǔn)流轉(zhuǎn)的重要緣由。第

二、治理不到位，土地利用率低下。由于特別的歷史緣由，即高新區(qū)是在老區(qū)根底建立新區(qū)，所以對(duì)原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地難以從源頭上做到統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局。對(duì)新增的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地雖然明確規(guī)定到規(guī)劃的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工業(yè)園中進(jìn)展，但由于種種利益關(guān)系難以完全做到，致使違法占地行為履禁不止。第

三、閑置土地處置難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一旦經(jīng)營(yíng)不善，停產(chǎn)倒閉后，因債權(quán)債務(wù)關(guān)系使本集體經(jīng)濟(jì)組織難以收回出租的土地，或收回后又難以準(zhǔn)時(shí)出租等，造成建立用地閑置，存量土地不能有效利用。第

四、城市化步伐加快，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)進(jìn)展受到制約。隨著高新區(qū)城市化進(jìn)程的加快，致使規(guī)劃區(qū)內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的進(jìn)展受到限制，被拆遷的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)難以新

“

占地

”

進(jìn)展進(jìn)展，造成農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)總量的削減。由于受到市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)整和政府征地資金的限制，對(duì)農(nóng)夫的就業(yè)安置以及對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償難以從根本上解決農(nóng)夫失去土地后的經(jīng)濟(jì)來(lái)源和根本生活保障。

此外，由于現(xiàn)行法律對(duì)農(nóng)村集體土地全部權(quán)主體的設(shè)定概念模糊，

“

農(nóng)夫集體

”

沒(méi)有明確的法人代表，在行使詳細(xì)權(quán)力時(shí)，作為全部權(quán)人的農(nóng)夫集體的真實(shí)意愿難以得到真正表達(dá)，使一些村、組干部利用其地位，充當(dāng)全部權(quán)代言人，為自己牟取利益。在收益安排上，由于沒(méi)有完善的制度，村務(wù)難以真正公開(kāi)，一些村、組干部利用制度缺陷侵占了大多數(shù)農(nóng)夫的利益。上述現(xiàn)象的存在已嚴(yán)峻阻礙了農(nóng)村集體土地使用制度的深化改革。

三、對(duì)農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的思索

1

、在法律和制度方面進(jìn)展創(chuàng)新。農(nóng)村集體土地全部權(quán)的不完全性從根本上講是國(guó)家意志在立法上的表現(xiàn)。它表達(dá)了國(guó)家對(duì)土地資源以及土地市場(chǎng)的壟斷。但壟斷是不宜于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)展的。因此，在當(dāng)前社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，應(yīng)在法律上重新確立集體土地在各項(xiàng)權(quán)力上的內(nèi)容和給予更完善權(quán)力行使力量，在提倡國(guó)家在土地市場(chǎng)占主導(dǎo)地位的同時(shí)，將集體土地使用權(quán)納入有形的土地市場(chǎng)。這些都有待于在法律標(biāo)準(zhǔn)、政策制度方面進(jìn)展創(chuàng)新。

2

、科學(xué)的界定農(nóng)村集體土地全部權(quán)主體，在此根底上建立嚴(yán)謹(jǐn)?shù)慕M織構(gòu)造和明晰詳細(xì)的產(chǎn)權(quán)形態(tài)、完善的收益安排制度，這是推行農(nóng)村集體土地

“

資產(chǎn)化、產(chǎn)業(yè)化

”

政策的前提，是農(nóng)村集體土地有償使用、合理流轉(zhuǎn)的前提。

3

、對(duì)農(nóng)村集體土地推行

“

資產(chǎn)化、產(chǎn)業(yè)化

”

制度，實(shí)行

“

公司化、企業(yè)化

”

治理模式。壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，對(duì)集體土地實(shí)行資產(chǎn)化、企業(yè)化，有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的總體進(jìn)展，有利于緩解因征地拆遷帶來(lái)的社會(huì)沖突和社會(huì)問(wèn)題，使農(nóng)夫的現(xiàn)實(shí)利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益有保障。從而，從根本上給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織和廣闊農(nóng)夫相對(duì)穩(wěn)定的出路。

4

、在農(nóng)村集體土地使用權(quán)進(jìn)入有形市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的詳細(xì)方式上可以借鑒和引用城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)有償使用的模式，即實(shí)行全部權(quán)與使用權(quán)分別，構(gòu)建農(nóng)村集體土地使用權(quán)有償、有限期、可抵押、可流淌的法律制度和政策制度，并標(biāo)準(zhǔn)程序。

詳細(xì)做法本人從以下幾個(gè)方面簡(jiǎn)談：

(1)

依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，嚴(yán)格掌握土地用途、用地規(guī)劃，并建立報(bào)批，逐項(xiàng)審查的

“

流轉(zhuǎn)

”

程序；

(2)

顯化集體土地資產(chǎn)價(jià)值，對(duì)參加

“

流轉(zhuǎn)

”

的特殊是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)村集體土地非農(nóng)建立用地應(yīng)權(quán)屬清晰、四至明確，并進(jìn)展土地評(píng)估，制定出參考地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；

(3)

允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以企業(yè)公司或股份公司的形式，以土地資本入股的方式投入國(guó)家根底設(shè)施建立，如高速大路建立，與舊城改造相關(guān)的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等按所占股分的份額，享受收益安排和其它權(quán)益；

(4)

在城市化進(jìn)程中國(guó)家對(duì)集體土地具有優(yōu)