基于風險矩陣的我國土地財政風險評估TOC\o"1-3"\h\u12011第一章引言 第一章引言一、選題背景及意義“土地財政”的形成是一個復雜的過程，與我國城鎮化的發展密切相關，是工業化過程中原始資本積累的重要途徑。但是，如何科學分配土地作為生產資料所獲得的巨額收入，已經成為人們關注的焦點，由此產生的一系列問題更加突出。經濟制度的效率可以從土地財政的運作中體現出來。我國的土地政策在全球范圍范圍內都有其特殊性，它與我國的政治制度、經濟發展路徑、社會主要矛盾等密切相關，涉及的風險種類更多、復雜性更高、風險后果更嚴重。近十年來，我國持續實施積極的財政政策，促進了大量社會資金進入房地產領域，推動了我國房地產價格的持續上漲。土地土地房地產行業的基本生產資料，發揮著核心的作用，政府通過土地出讓金彌補資金缺口，助力全區各項事業發展。其實早在2010年，中央文件就指出，要繼續實施積極我國財政政策，進一步激發市場活力，并要求各級財政部門要從改革發展的大局出發，深入挖掘財政在國家改革發展中的潛力。到2020年新冠肺炎疫情影響，我國面臨嚴峻挑戰，一方面，積極的財政政策通過精準支持幫助中小企業發展、激發市場主體活力，另一方面，地方深度融合在深度融合的基礎上，積極落實放管服和內部深化改革的要求，助力疫情后期我國經濟發展。因此，立足中國特色社會主義經濟發展和新時代形勢，研究土地財政金融風險，特別是聚焦地方財政風險，對于防控系統性金融風險具有十分重要的意義。二、國內外研究現狀對于土地財政的形成機制和影響因素，國外把這一塊內容集中在土地價值捕獲、城市凝聚力的方面研究，Brueckner（1986）以城鎮化為切入點，研究了財產稅在城市擴張中的作用，并總結了土地開發強度、城市空間擴張和公共基礎設施邊際成本（包括人口和土地面積）之間的關系。Banzhaf和Lavery（2010）以美國土地稅發揮的重要作用為例，對其進行了全面和系統的分析，認為在城市無序擴張日益嚴重的情況下征收土地稅有助于有效遏制這一趨勢。William等（2015）土地稅對于政府財政的穩定性具有積極意義，該學者認為，土地稅的征收在政府財政的占比持續提升，有利于促進其城鎮化進程。所以，西方國家政府的很大一部分財政收入源自于存量土地房產稅、物業稅的征收，而這部分資金是其進行城鎮基礎設施建設，加速實現城鎮化目標的重要路徑。國內關于土地財政的文獻起步較晚，在研究土地財政的成因時，學術界普遍認為，土地財政伴隨著城市化、工業化的高速發展，在一系列改革中逐步形成（陳志勇、陳莉莉，2010），我國特殊的財稅分稅制是土地財政制度的出發點。歐陽雷等人（2012）利用2002-2010年一個省12個地級市的面板數據進行衡量和分析，發現官員晉升錦標賽（評估GDP增速以促進其發展的政治制度）激勵地方政府通過土地財政策略推行促進經濟發展的戰略。關于土地財政可能帶來的系統性風險問題。首先，政府投資具有明顯的導向作用，會影響產品結構，容易引發產能過剩等等問題。在產業發展的過程中，如果政府將大量的資金集中在某一特定行業，就會導致該行業的供給大量增加，一方面，該行業本身就會出現供需失衡，另一方面，其他行業也會出現資本流出，不利于經濟的經濟結構穩定性。周彬、周彩（2019）在實證分析的基礎上，利用2004年至2016年我國非金融類上市公司的經濟數據，探討了土地財政對公司杠桿率的影響。研究認為，如果土地財政在政府財政結構中的比重超過一定水平，就會導致地方政府對土地財政的過度依賴，增加企業過度負債的可能性，對于企業來說，一旦債務超過可承擔范圍，就會產生一系列嚴重后果，包括在整個金融市場產生連鎖反應。綜合以上觀點，國內外都存在土地財政，國內外對其來源、成因等有了較多的研究。我國的土地財政是有其存在的客觀性和發展的階段性，同時內涵了多種社會經濟風險。關于地方財政風險的研究目前也有很多，學者們普遍認為我國地方財政風險具有客觀性、隱蔽性、區域性、危害性大的特點，并且與我國的特有財稅制度相關聯。總體上看，土地財政研究的風向逐漸轉為了對經濟、金融財政系統性風險影響的研究，但這類研究目前還不是很多。現有文獻對土地財政及其在地方財政風險領域的研究大都是采用定性分析，該領域部分的數量分析研究由于地方財政數據收集的困難性，由此，對進一步的土地財政風險評估的實證分析也較少。三、研究內容與方法本文采用文獻資料法和數理統計分析法，回顧了我國土地財政的發展演變歷程，并分析了我國土地財政的時間特征和空間特征。進而構建包含多個財政風險預警指標的地方財政風險矩陣，以Udine土地財政進行風險評估。最后依據我國實際，結合本論文的研究結果，從中央調控和地方優化角度，提出完善我國土地財政，防范地方財政風險的策略建議。第二章我國土地財政的時空特征及成因分析一、土地財政基本內涵土地財政基本內涵，是指地方政府通過出讓國有土地使用權獲取財政收入。我國當前的土地出讓收入主要有兩種來源：一是以土地出讓金形式存在；二是在土地出讓金基礎上發展起來的其他方式。從本質上看，土地出讓金屬于土地財政。在土地財政研究領域，大多數學者把“土地財政”和“土地出讓收入”綁為一體。土地財政在狹義層面上單指土地出讓收入（有些數據庫將其表述為“國有土地使用權出讓收入”，如同花順iFinD數據庫），但是在廣義層面上則更加豐富，涵蓋了相關稅金、收益等。因此本文參考大多數學者的方法用土地出讓收入來衡量土地財政。二、土地財政發展演變歷程土地出讓制度的出臺和落地，在我國土地財政發展歷程中具有里程碑意義，在制度層面，為土地權利分離提供保障，在確保土地國有基本制度的前提下，以土地使用權入股的方式推進土地財政工作。特別是在1988年，修改了憲法，為土地權利分離和土地財政顯化分離提供了制度基礎，將“土地使用權可以依照法律規定轉讓”納入了法律范疇，標志著土地出讓制度正式實施。此外，為了提高土地使用權流轉的規范化水平，為土地使用權轉讓創造良好的法治環境，規定土地使用權流轉的最長年限，我國《土地管理法》也進行了多次修改。根據現行法律，城市經營性用地必須通過招投標、掛牌拍賣等方式公開。隨著這項制度的實施，傳統的無償劃撥的行政管理已經正式退出歷史舞臺，招牌掛出讓制度對于提高土地使用權的流動性具有重要意義，并導致土地出讓面積在短時間內迅速增加，從而導致土地財政出現問題（吳冠岑，2012）。隨著經濟體制改革的不斷推進，土地財政發展的發展越來越好。根據經濟體制的變化和土地財政發展的特點，本文對我國土地財政的發展歷程梳理如下：圖2.1我國土地財政發展歷程主要節點19871987年1994年1998年2003年2006年2020年深圳效仿香港引入“土地有償使用模式”，開啟土地財政之路。分稅制改革，土地收益仍歸地方政府，奠定了“地財政”的制度基礎。住房制度市場化改革，土地財政規模開始擴張。土地招拍掛等一系列拿地制度推出，推動土地財政的發展。農業稅廢除，地方對土地財政依賴性增強，“以地換資本”。我國城鎮化率由高速轉為中低速發展，土地財政發展面臨轉型期。三、土地財政的時空特征分析1.土地財政時間特征分析自2011年以來我國國有土地使用權出讓收入呈現波動趨勢，受多方面因素的影響，其收入在2015年回落至低位，但隨后處于上升趨勢，2019年達到70631.06億元。近10年來，土地使用權出讓收入增速表現出大幅波動，雖然2013-2015年增速減小，2015年達到-23.78%，增速跌至谷底且變為負增長，創下2012年以來新低，隨后增速回暖。但2017年后增速又開始呈現下滑趨勢，2019年達到12.34%。圖2.SEQ圖3.\*ARABIC22011-2019年我國國有土地使用權出讓收入及其增速具體從2018-2020年的月度數據可以看出，2018年增速呈現波動下滑的趨勢，從年初的38.90%下降到12月的25.00%。2019年整體增速較2018年低，3月份達到-6.2%，但也仍保持緩增趨勢，12月達到12.00%。2020年增速表現仍不如上年，但也保持上升趨勢，9月增速達到3.80%，有望未來可以繼續保持增長態勢。圖2.32018-2020年我國各月國有土地使用權出讓累計及其同比在2011-2015年期間，在我國地方財政收入中，土地出讓收入占比持續下降，由于2015年土地使用權出讓收入較低，比重跌至37.09%，隨后土地出讓收入得到恢復，比重呈現逐年上升趨勢，2019年達到69.88%，土地出讓收入的重要性不斷提升。圖2.SEQ圖3.\*ARABIC42011-2019年我國土地出讓收入占地方財政收入比重就2018-2020年的數據而言，近三年比重均為上升趨勢，其中2020年比重規模較前兩年擴大，地方財政收入對土地方面的依賴進一步增強，預計經濟相對平穩后的2022年末可以達到70.00%以上。可以看出，土地財政規模雖然受宏觀經濟下滑有所影響，但整體保持上升趨勢，并且從數值上依然是地方財政收入的主要來源。圖2.52018-2020年我國各月土地出讓收入占地方財政收入比重2.土地財政空間特征分析由全國各省市土地出讓收入增速水平可以看出，目前中西部和東北地區土地財政呈現明顯擴張的趨勢，而東南沿海等發達地區則增速相對緩慢。其中需重點關注的是海南省和甘肅省，二者土地出讓收入增速分別達182.51%和75.16%。呈現這樣一種空間分布特征的原因主要有：一方面，這是因為欠發達地區財政收入有限，土地出讓金便成為緩解地方政府債務風險的重要收入；另一方面，欠發達地區暫未出臺住房限購政策，房地產開發商和住房投資者會大量涌入。所以中西部與東北地區土地使用權出讓收入呈現顯著的擴張趨勢。圖2.42017-2019年中國各省市土地出讓收入增速縱觀2017-2019年各省市土地出讓收入占比變化情況可以發現，土地出讓收入占比呈現逐年大范圍提升的趨勢。這與地方政府財力與事權不匹配的現狀有較大關系，一方面，地方政府財力十分有限，但事權逐步從中央下移到地方，地方政府大量賣地來緩解財政收支壓力；另一方面，土地出讓收入屬于地方政府基金收入，地方政府出于地區基礎建設和推動經濟增長的考慮，會大力推行擴張的土地財政政策。由此需要密切關注的問題：一方面，欠發達地區土地出讓收入占財政收入過高會進一步加大其債務壓力，隨著可用土地資源越來越少，地方政府極易發生財政危機；另一方面，地方政府大量賣地會造成房價的居高不下，從而不利于房地產宏觀調控。圖2.52017-2019年中國各省市土地出讓收入占財政收入的比重第三章基于風險矩陣的我國土地財政風險評估研究一、風險矩陣構建1.“財政風險矩陣”理論學術界主要采用Hana（1998）的“財政風險矩陣”理論進行研究。依其理論，按照風險暴露程度的差異性，地方財政風險包括直接顯性風險、直接隱性風險、或有顯性風險和或有隱性風險，換言之，地方財政風險涵蓋以上4個基本屬性的2個，即直接與或有、隱性與顯性。顯性風險是指由特定的、確認難度較低的地方財政風險，其風險引發因素非常明顯，而且可以比較精準的評估其風險損失；隱性風險則指的是地方政府在道義層面上需要承擔的責任風險，常見的隱性風險包括利益群體施壓、社會大眾期望等，而風險因素往往難以有效察覺，存在較高的隱蔽程度；直接風險指的是所有情況下都可能產生的責任，基于特定方法而實現對直接風險有效預測；或有風險的預測難度較高，其產生的損失往往難以預估。2.財政風險矩陣建立風險矩陣分類原則主要參考2016年中國財政科學研究院宏觀經濟研究中心課題組提出的財政風險指數框架、劉尚希（2004）對財政風險的定義及Mitchell（1922）對風險與不確定性做出的定義。結合前文分析的土地財政發展特點，并綜合考慮財政收支的綜合性和可取性，選取了16個評價指標構成財政風險預警指標體系，對每個評價指標設定“輕警”、“中警”、“重警”三個風險區間，計算每個評價指標的數值。最后對全國各省市的財政風險做了排序和分類，對我國實行區域財政風險識別和管理提供參考依據。表3.1地方財政風險矩陣財政風險類型直接風險或有風險顯性風險R1X1:債務負擔率=當年政府債務余額/地方GDPX2:債務支出率=當年政府新增債務/地方公共財政支出X3:債務償還率=當年還本付息額/財政總收入X4:財政困難系數，采用財政部公布數據R2X5:經濟增長率=地方GDP增速X6:城鄉居民人均可支配收入增速，采用國家統計局數據X7:失業率=失業人數/勞動者總人數X8:金融余額風險系數=（金融部門貸款余額-金融部門存款余額）/財政收人隱性風險R3X9:財政支出對財政收入的彈性，=財政支出增長率/財政收入增長率X10:財政赤字率=財政赤字/地方GDPX11:固定資產投資速度=固定資產投資增長率/地方GDP增長率X12:PPP投資規模=PPP投資總額/地方GDPR4X13:土地財政依賴度=土地財政收入/財政收入X14:財政集中率=財政收入/地方GDPX15:稅收收入占財政收入的比重=稅收收入/財政收入X16:地方財政收支平衡系數=（地方財政支出/全國財政支出）/（地方財政收入/全國財政收入）財政風險矩陣風險評定標準按重警指標個數、中警指標個數和輕警指標個數排序，如果以上三個指標數目相同的，依次按照直接顯性風險（R1）、或有顯性風險（R2）、直接隱性風險（R3）、或有隱性風險（R4）的個數進行排序。為便于排序，本文把重警賦值為1，中警賦值0.1，輕警賦值為0。風險等級劃分為兩類：一是四分位分析法，數值小于等于4的歸為低風險區，大于4和小于9之間為中等風險區，大于等于9的為高風險區。二是風險審慎原則法（原來分析法），依據四分位劃分方法和風險謹慎法，保留低風險指標值，作為預警作用的中風險指標和重風險指標減兩個，即把數值小于等于4的歸為低風險區，大于4和小于7之間為中等風險區，大于等于7的為高風險區。表3.2財政風險矩陣評定標準情景分析低風險中風險高風險一般統計法≤44-9≥9風險審慎原則法≤44-7≥7二、評估應用本文根據上述的財政風險矩陣模型和數據收集整理，得到近三年（2018年至2020年）全國31個省市的財政風險矩陣結果進行匯總和分析。匯總矩陣指標數值特征如下：表3.3財政風險預警指標數值特征指標名稱輕警中警重警全國平均數最低值最高值R1X1≤16%16-25>2526.1%7.52%70.87%X2≤2020-40>4087.0%13.79%203.77%X3≤1515-30>3016.3%0.30%61.78%X4≤65.2465.24-82.76>82.7665.24%20.00%90.00%R2X56%-12%4%-6%與12%-14%<4%與>14%6.83%2.95%10.20%X6城鄉居民人均可支配收入增速>7%5%-7%<5%8.90%6.69%13.33%X70-4.2%4.2%-7%>7%3.10%1.40%4.21%X8金融余額風險系數>5%2%-5%<2%3.20%-3.17%16.19%R3X9<1.41.4-1.5>1.51.60-10.8410.36X10<3%3-5%>5%-16.7%-5.92%114.13%X11固定資產投資速度>0.80.6-0.8<0.60.70-11.323.85X12PPP投資規模<10%10-15%>15%17.40%1.80%73.01%R4X13土地財政依賴度0-50%50%-100%≥100%58.0%15.04%128.91%X1425%-30%15%-25%0-15%10.70%5.52%21.68%X15稅收收入占財政收入的比重86%-95%77%-86%0-77%70.70%11.90%122.66%X160-11-1.5>1.52.260.365.40（注：X2、X3、X13、X14、X15、X16由于數據缺失，計算中未包含西藏）計算匯總這三年的各省市地方財政風險評價結果匯總如下：表3.42018-2020年各省市財政風險評價結果匯總省市2018年（1）2019年（2）2020年（3）2018年（4）2019年（5）2020年（6）上海1.31.40.41.31.40.4廣東1.31.32.41.31.32.4北京1.54.43.31.54.43.3山西3.27.37.33.27.37.3江蘇3.33.54.43.33.54.4浙江3.55.46.43.55.46.4山東3.53.7v6.6v3.53.76.6河北5.36.36.35.36.36.3河南5.45.55.55.45.55.5湖北5.47.36.55.47.36.5海南5.46.67.45.46.67.4陜西5.46.59.55.46.59.5黑龍江5.56.56.35.56.56.3廣西5.58.37.45.58.37.4安徽5.64.65.65.64.65.6福建6.25.34.46.25.34.4天津6.35.67.46.35.67.4重慶6.37.36.46.37.36.4遼寧6.45.67.46.45.67.4江西6.47.47.56.47.47.5四川6.55.56.56.55.56.5湖南7.37.57.57.37.57.5云南7.37.28.37.37.28.3新疆7.39.29.37.39.29.3吉林7.47.59.27.47.59.2青海8.19.09.18.19.09.1內蒙古8.38.36.48.38.36.4貴州8.38.29.28.38.29.2寧夏10.09.19.210.09.19.2甘肅11.110.210.211.110.210.2注：表示低風險，表示中風險，表示高風險。2017年(1)、2018年(2)和2019年(3)是按一般統計法計算的結果；2017年(4)、2018年(5)和2019年(6)是按風險審慎原則法計算的結果。按照四分位分析法，2020年財政風險處于高風險區的省市有青海、吉林、貴州、寧夏、新疆、陜西、甘肅七個省份。但按照風險審慎原則法，地方財政風險處于高風險區的省市有：山西、天津、遼寧、廣西、海南、江西、湖南、云南、青海、吉林、貴州、寧夏、新疆、陜西、甘肅。相比于2018年和2019年，2020年陷入高風險的地區數量顯著提升，總計已經達到15個。分析結果顯示已經有接近半數的省市財政風險評價已經步入高風險區域。其中，相比于2019年，2020年新增了天津、遼寧、海南、陜西4省市。表3.52020年高風險區省市指標情況省市高風險指標山西債務支出率X2，財政支出對財政收入的彈性X9，財政赤字率X10，PPP投資規模X12，財政集中度X14，稅收收入占財政收入的比重X15，地方和全國財政收支系數X16青海債務支出率X2，財政困難系數X4，金融余額風險系數X8，財政支出對財政收入的彈性X9，財政赤字率X10，PPP投資規模X12，財政集中度X14，稅收收入占財政收入的比重X15，地方和全國財政收支系數X16吉林債務負擔率X1，債務支出率X2，經濟增長率X5，財政赤字率X10，固定資產投資速度X11，PPP投資規模X12，財政集中度X14，稅收收入占財政收入的比重X15，地方和全國財政收支系數X16貴州債務負擔率X1，債務支出率X2，金融余額風險系數X8，財政支出對財政收入的彈性X9，財政赤字率X10，PPP投資規模X12，財政集中度X14，稅收收入占財政收入的比重X15，地方和全國財政收支系數X16通過對上述高風險地區的觀察，可以看出高風險地區的主要問題集中于如經濟發展質量低，產業發展不均衡：財政集中度X14與稅收收入占財政收入的比重X15，兩個指標均出現13次，同時顯示出兩種風險指標的省市有12個。這顯示出，上述地區財政收入占GDP的比重小，即財政集中度較低，也就是每萬元GDP提供的財政收入少，說明在創造財富的同時獲得的收益小，二、三產業發展的都不夠好，GDP的增長是低質量的。其中部分地方稅收收入占財政收入的比重較低，說明政府三次產業結構發展不均衡。其中湖北省的財政集中度最低，只有5.52%，與之相對應的是湖北省土地財政依賴度達到了128.91%。一定程度上反映出湖北省稅收征收較弱而對土地財政依賴較強的特點。這一指標情況最好的是北京、天津、上海三個直轄市，分別達到了16.45%，17.09%，18.87%，非常符合經濟發展水平的現狀。此外，這兩個指標也反映出，地方政府財政收入來源過少，因此地方政府確實非常有必要擴大稅基，提升征稅能力。第四章土地財政風險防范策略建議一、拓展土地財政收入方式穩固地方財政收入穩定地方財政收入，在原有土地財政基礎上，規范土地出讓和融資行為，積極擴大地方財政收入。與落后地區相比，土地財政是必然的，土地財政收益大大緩解了當地的財政困難，其中很大一部分用于城市基本建設，在城鎮化進程中仍發揮著積極作用。穩定地方財政收入，首先要在原有土地財政、穩定土地出讓方式和資金來源的基礎上，確保地方財政收入穩定：嚴格執行土地儲備制度，加大土地財政管理力度；發展好房地產市場對政府財政收入有較好作用，政府財政收入將隨著經濟發展水平和人口增長水平的提高而擴大。但是，不能過分依賴房地產市場的發展，要通過市場配置方式和市場化價格，扭轉土地粗放利用方式的局面，實行集約化發展，提高土地利用效率效率和收益。另外，土地財政也存在一定的負面效應，對土地的依賴程度高，影響著地方經濟的轉型升級，要想改變對土地的依賴，還是要培育新的經濟增長點，改變經濟的經濟發展方式。比如，土地資產證券化融資就是一個很好的嘗試，在我國金融市場發展的過程中，地方政府也選擇了嘗試土地資產證券化融資。二、平衡地方財政支出結構緩解地方財政壓力財政支出是地方財政的重要內容，解決地方財政壓力問題，一方面依賴于對地方事權進行合理劃分，以縮小地方財政支出范圍，實現地方公共支出規模與經濟增長之間的匹配性；另一方面需要通過完善公共財政體系，調整財政支出結構來降低政府支出成本。平衡地方財政支出結構應該從我國省級以下財政財事權的關系規范入手。我國省級以下的行政單位，市縣級別的有三千多個，鄉鎮級別有進4萬個，中央文件無法對地方不同級別的財政分配關系做統一安排，而目前是省級以下政府間由于尚無成體系的監督約束機制，財政支出結構相對混亂，指令性文件較多，從而造成了基層政府事權過多，財力支出壓力過大的局面。十四五規劃由此也強調要“健全省以下財政體制，增強基層公共服務保障能力。”省級以下的地方政府也應該建立明晰的事權與支出責任劃分，結合地區實際合理劃分事權和財政支出結構，緩解地方財政壓力。同時，在中國經濟高質量發展的背景下，應該關注地方財政支出效率。只有提高財政支出的效率，才能實現財政資源優化配置的目標。目前，我國財政支出效率不高的績效評價體系還存在制度保障機制不健全、評價結果與財政支出資金相關性不強、評價結果不規范、公開制度不健全、監管不力等問題。要針對這些情況，建立科學合理、適合本地實際的績效評價結果應用制度，將評價結果與財政支出資金撥付掛鉤，加強財政支出績效評價結果信息披露，接受社會監督。三、管控地方債務擴張防范地方財政金融風險擴散我國財政高風險地區都有債務負擔率和債務支出率偏高的共同特點，共計有10個以上省市風險因素中都包括上述因素，其中債務支出率更是全部高風險的省份共有的高風險因素。一方面，這些地區當前已經呈現出比較重的債務負擔和債務壓力；另一方面，上述地區當前債務支出率也比較高，即地方政府當年新增債務與地方公共財政支出的比值也高，一定程度上反映出地方政府支出對于債務依賴程度比較大。地方債務累積數額不斷擴大時，地方政府將因巨大的還本付息壓力而擠壓地方財政支出，無法保證正常的財政職能發揮，并進一步影響財政收入增長，進而影響財政可持續性。首先，管控地方債務擴張應促進地方債務的透明化，通過制度規范地方債務的統計口徑和定期信息公布程序和方法，債務信息顯性化透明化才能為財政收支的科學合理規劃提供參考基礎，也為債務監督提供了可能。其次，管控地方債務擴張，也應該重視減輕財政負擔，從源頭縮小地方債務的需求。減輕財政負擔就指平衡優化地方財政支出結構和擴展地方財政收入方式，從財政收支同時入手解決地方發債的沖動和壓力。第三，要不斷完善地方融資平臺建設，規范融資平臺的市場化行為。避免地方政府對融資平臺的管理許可授權不明，風險和收益機制不清晰的狀況。地方政府可以通過引進社會資本進入地方融資平臺，降低地方政府的負債率，減輕地方財政壓力及潛在風險。最后，面對經濟新常態，各省市要從自身高風險指標出發，提高財政資金管理效率，推進第二、三產業的發展和完善，促進經濟高質量發展。近年來我國金融機構的儲蓄轉換為投資的能力有所降低，直接隱性財政風險上升，這與我國經濟進入新常態，經濟增速減緩，投資增速減緩存在較大關系。因此，建議合理規劃財政資金的使用，防止出現過度透支社會資源，過度舉債的現象，保障經濟增長的可持續性。四、規范土地出讓行為促進土地財政可持續發展規范土地出讓行為，激發地方政府防范風險的自發性，才能促進土地財政可持續發展。一是要加大地方政府土地管理的法律體系建設，使得地方財政的運行在規范有序的制度內運行。新加坡、德國、日本和美國對土地的管理都是立法先行，通過持續不斷的立法，才有健全的土地管理法規體系，把土地運作置身于嚴密的法律與制度下進行。建議土地管理的法規制度既應該重視全國性的立法，又要重視與地方經濟社會發展相適應的法律法規，形成完善的土地管理法規體系來規避由土地財政帶來的地方財政風險，這也是積極融入黨的十九大提出的完善中國特色社會主義法律體系，在重要領域加強立法的要求。二是要完善土地權益的市場化配置機制，促進土地要素有序流動。場化配置機制的形成首先要有科學合理的土地使用權估值體系，，應該重視這一制度的完善促使其科學合理規劃和利用土地；并且要不斷促進土地出讓行為的市場化運作，以市場價格和程序推動土地成交，借土地要素市場化流動實現工業化、城鎮化的變革，在高質量的經濟發展中化解地方財政風險。同時要減少土地政策調整頻次，以穩定市場預期，通過長周期的土地供應規劃和制度，穩定土地市場價格，進而穩定相關性較大的房地產市場價格，較少的經濟波動對地方財政收支穩定起到重要支撐。第五章結論和展望土地財政風險評估是一個多維度和復雜的研究課題，本論文著力于在現有研究的基礎上并結合調研實踐進行了較為系統的探索研究，通過回顧我國土地的財政發展演變歷程，對我國土地財政的發展進行了階段劃分，并對我國土地財政的數量特征進行分析，包括時間特征分析和空間特征分析。研究證明了土地財政是我國特殊的經濟制度，主要是和政府行為制度有關，居民對土地財政的影響不大，土地財政問題的解決必須依賴于國家深層次的制度變革，土地財政因其可持續發展能力會經由財政收入、財政支出、土地融資和地方債務對地方財政造成壓力，最終形成地方財政風險。但仍存在可以諸多改進之處，可在將來研究中進行完善。因土地財政和地方財政部分數據難查找和缺失等原因，造成有關變量的缺失和具體數據對比的困難，該領域的研究者可以采用本文及以外的方法收集更加詳實的關于土地財政和地方財政的數據，特別是對地級市層面的財政數據可以進一步挖掘，有完備的數據將更利于數量模型分析。希望通過本文研究過程遇到的研究瓶頸問題可以讓有關部門重視土地財政和地方財政相關信息科學登記和匯總的重要性，為更好的開展本領域研究和做科學決策打好基礎。

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