農(nóng)民負擔(dān)與鄉(xiāng)土財政困難中國農(nóng)民減負、縣鄉(xiāng)財政解困的財稅對策

一、解決“三農(nóng)”問題的基本原則目前，中國經(jīng)濟快速發(fā)展，發(fā)展相對健康，是全面建設(shè)小康社會的有益組成部分。但經(jīng)濟中也存在一些令人擔(dān)憂的方面,其中最突出的是“三農(nóng)”問題:農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化進展緩慢,農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展滯緩;農(nóng)村與城鎮(zhèn)之間依然人為割裂,勞動力流動受到體制性和政策性歧視,農(nóng)民收入增長很慢,城鄉(xiāng)間的差距進一步擴大;國家財政收入快速增長與農(nóng)村公共品供給嚴重不足并存,農(nóng)民負擔(dān)沉重與縣鄉(xiāng)財政困難并存,等等。如果我們不能妥善地解決“三農(nóng)”問題,黨的十六大提出的在我國全面建設(shè)小康社會的宏偉目標就難以實現(xiàn)?！叭r(nóng)”問題的解決涉及到體制創(chuàng)新與變革,涉及到生產(chǎn)、交換、分配和消費各個環(huán)節(jié)政策的調(diào)整。對于我國這樣的農(nóng)業(yè)人口大國而言,這類改革將是一項宏偉而復(fù)雜的系統(tǒng)工程,它的完成遠非朝夕之功,不可能“畢其功于一役”,而應(yīng)是漸進式的,要區(qū)分輕重緩急,有序展開。在我們看來,當(dāng)前最為迫切的任務(wù)是要解決好農(nóng)民負擔(dān)過重與縣鄉(xiāng)財政困難這一主要矛盾,既為農(nóng)民也為基層干部增加利益,以便為進一步全面解決好“三農(nóng)”問題獲得更廣泛的支持。關(guān)于農(nóng)民減負問題,當(dāng)前各方面最關(guān)心的莫過于農(nóng)村的費稅改革。但是,單純談農(nóng)民減負問題,不重視解決縣鄉(xiāng)財政困難,農(nóng)民負擔(dān)無法從根本上解決;而單純?yōu)榭h鄉(xiāng)財政解困,又容易忽視農(nóng)民負擔(dān)能力問題,這樣制定出來的政策均非長久之計。農(nóng)民減負與縣鄉(xiāng)財政解困,是一個問題的兩面,必須將二者結(jié)合起來統(tǒng)一考慮,才有助于我們對問題的整體把握并從制度的深層次解決問題,才有可能使新時期的費稅改正打破“黃宗羲定律”。這一主要矛盾解決好了,解決“三農(nóng)”問題才有一個可靠的基礎(chǔ)。我們在這里試圖將農(nóng)民減負與縣鄉(xiāng)財政解困,納入同一個分析框架,把解決這一對矛盾問題作為解決“三農(nóng)”問題的突破口,通過透析我國農(nóng)民負擔(dān)和縣鄉(xiāng)財政現(xiàn)狀,綜合分析這對矛盾現(xiàn)象共存的原因,進而為解決問題提出我們的對策思路。二、農(nóng)業(yè)承擔(dān)和市政企業(yè)的財政狀況：真相和原因(一)農(nóng)民或農(nóng)民退而來的稅農(nóng)民負擔(dān)是指農(nóng)戶家庭承擔(dān)的所有稅費總額與其收入的對比關(guān)系。在我國,農(nóng)民承擔(dān)的稅費總額目前包括:(1)農(nóng)民繳納的各種農(nóng)業(yè)稅,包括農(nóng)牧業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、契稅、屠宰稅和耕地占用稅等。(2)各種農(nóng)業(yè)稅附加和地方性收費,如鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留及其他收費等。(3)來自農(nóng)民但在統(tǒng)計上并不反映的“暗稅”,主要是新舊“剪刀差”。以下我們逐一對其做一點簡單分析。1.關(guān)于農(nóng)民的農(nóng)業(yè)稅有些人用農(nóng)業(yè)稅折實量與農(nóng)業(yè)實際產(chǎn)量之比來衡量農(nóng)民的農(nóng)業(yè)稅負擔(dān),認為并不重。確實,總體上看這一比例呈明顯的下降趨勢,見圖1。2.農(nóng)民負擔(dān)情況通過農(nóng)業(yè)部1986-1999年對10個省120個村莊6000多個農(nóng)戶跟蹤調(diào)查的數(shù)據(jù),可以分析農(nóng)村除稅外的各種收費負擔(dān)情況,見表1。表中FEE=(鄉(xiāng)統(tǒng)籌+村提留+其他)÷農(nóng)戶家庭純收入;EDUFEE=(農(nóng)戶教育支出費+學(xué)校收取的其他費用)÷家庭純收入;TFEE=FEE+EDUFEE+正稅負擔(dān)率。從表1我們可以得出兩點結(jié)論:（1)近年來農(nóng)民負擔(dān)總體呈上升趨勢,其中收費負擔(dān)的增長主要表現(xiàn)在教育費用支出的增加,例如廣東由4.100%上升為6.02%,四川從4.44%增加為8.66%,湖南從6.39%增加為12.93%。(2)稅費負擔(dān)呈明顯的地區(qū)累退性,即經(jīng)濟發(fā)展水平越低的省份稅費負擔(dān)越重。20世紀90年代以來,廣東和浙江的TFEE約為7%9%,而山西、安徽、河南等省的TFEE為11%-15%,湖南、四川和吉林的TFEE則高達15%-20%。3.舊剪刀差機制的弱化大家知道,中國的工業(yè)化沒有走西方發(fā)達國家靠殖民擴張、對外掠奪那樣的路,一是沒有那樣的環(huán)境和條件,二是國家性質(zhì)也不允許,而是依靠內(nèi)部積累。我國從20世紀50年代開始,為實現(xiàn)國家工業(yè)化,主要是利用工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格“剪刀差”從農(nóng)民那里搞原始積累。據(jù)估計,從1954-1978年,國家通過這種剪刀差向農(nóng)民拿了“暗稅”約6000億元,平均每年200多億元,而名義上的農(nóng)業(yè)稅平均不過每年100億元(杜鷹,1995)?？梢娔菚r農(nóng)民的隱性負擔(dān)就遠遠大于顯性負擔(dān)。隨著舊工業(yè)化的基本完成和改革以來大幅度提高農(nóng)副產(chǎn)品價格,舊剪刀差機制迅速趨于弱化。但改革開放以來卻出現(xiàn)了侵害農(nóng)民利益的兩種新“剪刀差”:(1)城市職工與農(nóng)民工之間的工資收入“剪刀差”:與城里人比較起來,在歧視性戶籍制度、就業(yè)制度下,農(nóng)民工干最臟的工作、住最破最擁擠的房子、拿最少最無保障的工資,基本無福利,得到的公共服務(wù)也遠較市民少。(2)低價征用農(nóng)民耕地高價批給外商或非農(nóng)業(yè)主,這是迄今為止后果最為嚴重的“剪刀差”。耕地是農(nóng)民所能夠擁有的惟一的也是最稀缺的資源,改革開放以來耕地被占用大多違背農(nóng)民意愿且未得到相應(yīng)補償,中央電視臺《焦點訪談》揭露了不少這類問題,最近一個典型載于2003年9月15日《中國電視報》:四川省郫縣政府為建一個什么烹飪學(xué)校,伙同郫筒鎮(zhèn)政府,未經(jīng)國家批準,強行占用望叢等四個村的1100畝土地(其中640畝是國家重點保護的基本糧田),拆毀了宅基地上農(nóng)民的房屋,使196戶農(nóng)民失去了賴以生存的耕地和住房,在強迫農(nóng)民接受的所謂協(xié)議上規(guī)定每畝每人僅補償2萬元,且農(nóng)民只能拿到1萬元,剩下的鎮(zhèn)政府承諾日后修建鋪面作為補償。此事曝光后,建校之事被四川省有關(guān)部門暫停,縣鎮(zhèn)長官的利益絲毫未損,而196戶農(nóng)民的安置和生計卻陷于渺茫之中。據(jù)國土資源部估計,改革開放以來通過這一途徑剝奪農(nóng)民超過2萬億元!別的不講,如果這2萬億給了農(nóng)民,農(nóng)民的處境還會如此尷尬嗎?“三農(nóng)”問題也不至于讓新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)人如此寢食難安吧?(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間財政困難縣鄉(xiāng)財政狀況與農(nóng)民負擔(dān)的關(guān)系存在著“中國之謎”:抽象分析,在既定的經(jīng)濟發(fā)展水平上,資源在私人部門與政府部門之間的分配,似乎應(yīng)當(dāng)是此消彼長的關(guān)系,與農(nóng)民負擔(dān)沉重相對應(yīng),縣鄉(xiāng)財政應(yīng)當(dāng)相對充裕;反之,縣鄉(xiāng)財政困難的地區(qū)則農(nóng)民負擔(dān)應(yīng)該較輕。然而我國目前的現(xiàn)實卻是:由于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不平衡性、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)落后、財政體制缺陷、農(nóng)業(yè)稅費缺乏彈性和農(nóng)業(yè)稅制度安排上的累退性等原因,事實上呈現(xiàn)出農(nóng)民負擔(dān)沉重與地方縣鄉(xiāng)財政困難并存,甚至是互相推動,惡性循環(huán)?？h鄉(xiāng)財政越困難的地方,農(nóng)民負擔(dān)反而更沉重。特別是在中、西部的農(nóng)業(yè)大省中的眾多縣鄉(xiāng),經(jīng)濟結(jié)構(gòu)單一,農(nóng)業(yè)經(jīng)濟增長乏力,縣鄉(xiāng)財政稅源少,增長慢;而支出則呈剛性擴張,支出與收入之間存在巨大缺口。目前不僅農(nóng)民負擔(dān)難以減輕,而且縣鄉(xiāng)財政舉步維艱,主要表現(xiàn)為:1.欠的支出占財政的主導(dǎo)地位,欠充自20世紀80年代以來,縣鄉(xiāng)干部幾倍、幾十倍地增加,如50年代的鄉(xiāng)公所一般只有幾個干部,后來的人民公社干部也不過一二十人,而現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn),人員卻成十倍增長,鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干部少則一百七八十人,多的竟高達三百來人。由于政府規(guī)模脫離生產(chǎn)力發(fā)展水平迅速膨脹,縣鄉(xiāng)財政大多無力投資于發(fā)展經(jīng)濟,近半數(shù)縣、大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)連“吃飯”都保證不了。2000年,在全國2074個縣級財政中,有950個縣屬于財政補助縣,占46%。1999年,在全國45000個鄉(xiāng)級財政中,需要上級補助的鄉(xiāng)鎮(zhèn)占52%。1999年和2000年,全國欠發(fā)工資縣分別達到779個和797個,出現(xiàn)欠發(fā)工資的縣涉及全國23個省、自治區(qū)、直轄市。從典型情況看,1999年欠發(fā)工資縣數(shù)較多的三個省,欠發(fā)工資縣占本省總縣數(shù)的比例分別達到67%、96%和78%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)因財政難以保障正常運轉(zhuǎn)的情況比縣級更嚴重,這從安徽費稅改革中抽樣調(diào)查10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)據(jù)便可管中窺豹(表2)。這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)工資支出占財政總支出約60%,且都存在較大的債務(wù),加上拖欠工資,平均債務(wù)達410.6萬元之多。這僅僅是我國廣大農(nóng)村的一個縮影,問題的嚴重性可想而知。2.加大對村級組織的財政制度性經(jīng)費投入我國1994年實施的分稅制改革,雖然取得了巨大成功,但也存在問題。其中之一就是在財權(quán)與事權(quán)的界定與劃分上尚欠科學(xué),在收入上有集中偏多的趨勢,縣鄉(xiāng)政府財權(quán)很有限。而與此相對應(yīng)的是,我國縣鄉(xiāng)一級政府卻承擔(dān)著大量公共品的供給責(zé)任,規(guī)范的政府間轉(zhuǎn)移支付制度又沒有建立。這種事權(quán)與財權(quán)的不協(xié)調(diào)和非對稱性,是造成我國縣鄉(xiāng)財政困難的一個重要原因。正是由于基層財政所擁有的財權(quán)不能滿足其事權(quán)的需要,才迫使基層特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)向農(nóng)民分攤部分公共產(chǎn)品成本。按照我國憲法的規(guī)定,鄉(xiāng)級政權(quán)的職能是“領(lǐng)導(dǎo)本鄉(xiāng)的經(jīng)濟、文化和各項社會建設(shè),做好公安、民政、司法、文教衛(wèi)生、計劃生育等工作”。但鄉(xiāng)級政權(quán)履行這些職能時所發(fā)生的費用不能由鄉(xiāng)級財政全部承擔(dān),現(xiàn)行政策允許本鄉(xiāng)范圍的辦學(xué)、計劃生育、優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練和交通等公共事業(yè)所需費用可在全鄉(xiāng)向農(nóng)民統(tǒng)籌,即“五統(tǒng)籌”。至于村級組織究竟應(yīng)該提供哪些公共產(chǎn)品,沒有明確的政策界定?，F(xiàn)行政策規(guī)定村級組織可對農(nóng)民搞“三提留”,即提取公積金(用于農(nóng)田水利基本建設(shè),購置生產(chǎn)性固定資產(chǎn),興辦集體企業(yè)等)、公益金(用于“五保戶”供養(yǎng)、對特別困難戶的補助以及其他集體福利事業(yè)支出)和管理費(用于干部報酬和管理開支)。從政策規(guī)定的用途來看,這三項“提留”屬于村級組織提供的公共產(chǎn)品的成本分攤。雖然政策規(guī)定村提留鄉(xiāng)統(tǒng)籌不得超過上年農(nóng)民純收入的5%,但實際運作過程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往通過胡亂高估農(nóng)民收入而加重農(nóng)民負擔(dān)。中央對此一抓緊,又使本來就捉襟見肘的基層財政更困難,農(nóng)村公共品的供給不足也更嚴重。3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力、負債(1)縣級財政負債日益加重?？h級財政負債到底有多少,目前尚無全面準確的統(tǒng)計數(shù)字?，F(xiàn)就我國東中西部各舉一例,以求知其大概:東部沿海地區(qū)某省有一個縣,到2000年末,有內(nèi)債2.5億元,外債(世行貸款)1664萬元,全縣負債總額達2.7億元,是該縣當(dāng)年財政總收入的1.39倍;中部地區(qū)某省的一個地級市,所屬各縣財政債務(wù)到2000年累計高達14.4億元,是這些縣當(dāng)年地方財政收入的2倍多;西部某省的一個農(nóng)業(yè)大縣,到2000年底,除拖欠工資2480萬元外,還有糧食企業(yè)財務(wù)掛賬、欠世行貸款(縣財政負擔(dān)部分)和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)貸款等各種欠款總計1.5億元左右,是該縣年財政總收入的1.5倍。(2)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村負債也十分普遍。據(jù)統(tǒng)計,1999年全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級預(yù)算收入1051億元,平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算收入231萬元;同年,全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負債總額達到1086億元,平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債238萬元。農(nóng)業(yè)部專家根據(jù)國務(wù)院對1998年底以前鄉(xiāng)村兩級債務(wù)清查結(jié)果預(yù)測,全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債到2000年底已在3000億元左右。在中部地區(qū)某省,農(nóng)辦和財政廳1999年對全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債情況的普查資料顯示,該省鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債面高達88.2%,鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負債363萬元。也有資料說鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)遠較上述情況嚴重:據(jù)對全國81個農(nóng)民負擔(dān)監(jiān)測縣的調(diào)查,鄉(xiāng)均債務(wù)額達1098.6萬元,平均凈負債708.4萬元(劉喜堂,2000)。4.農(nóng)民負擔(dān)重與縣級財政困難的共同成因另一個值得關(guān)注的問題是,中央或上級政府一方面對農(nóng)村實施管制政策,具體體現(xiàn)為強制性糧棉收購制度、城鄉(xiāng)割裂的戶籍制度、計劃生育制度,以及借助于一系列社會經(jīng)濟指標和規(guī)定不少“一票否決權(quán)”的對地方政府官員政績考核制度;另一方面中央財政則集中了過多財力,又無規(guī)范的政府間轉(zhuǎn)移支付制度。事權(quán)與財權(quán)的嚴重不對稱性從根本上決定了基層財政困難。由于體制上的缺陷,中央和上級政府很難監(jiān)控下級政府的行為;對基層官員而言,其目標函數(shù)不可避免地演化為保住職位并謀求升遷。所以,基層政要的行為趨于短期化,他們不大考慮基層財政的可持續(xù)問題,也不會真正關(guān)心農(nóng)民的減負問題,他們?yōu)榱硕唐诘乃^“政績”,一般都好大喜功要搞脫離實際的“形象工程”,在得不到上級財政資金支持時,必然不惜舉債或從農(nóng)民身上“打主意”,而對于負債與赤字則采取諉過于前任和遺留給后繼者的習(xí)慣做法?；鶎诱臼恰拌F打的營盤”,而各屆官員卻是缺乏科學(xué)合理的激勵與約束機制的“流水的兵”,其結(jié)果必然是農(nóng)民負擔(dān)沉重,基層政府債務(wù)和財政困難的累積。通過以上分析,我們對當(dāng)前農(nóng)民負擔(dān)重與縣鄉(xiāng)財政困難狀況有了立體性了解。雖然造成農(nóng)民負擔(dān)沉重、縣鄉(xiāng)財政困難各有其特殊原因,但我們不難發(fā)現(xiàn),二者確實存在眾多的共同成因,也許我們可以簡要地將其概括為:(1)我國二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu),與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟自身特點所致。(2)制度方面的缺陷,主要是財政體制上的財權(quán)與事權(quán)劃分不合理,或者說非對稱性;基層公共品供給機制不合理;轉(zhuǎn)移支付制度不科學(xué)、不完善;對農(nóng)村與農(nóng)民的歧視性政策。(3)公共部門的低效率擴張。(4)政府不當(dāng)管制的扭曲效應(yīng)。(5)城鄉(xiāng)間、農(nóng)民內(nèi)部居民收入差距擴大,與現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅制度的累退性并存。目前解決農(nóng)民負擔(dān)過重與縣鄉(xiāng)財政困難這對矛盾的實質(zhì)是:在市場經(jīng)濟體制和公共財政框架下,第一,在總量上,分析構(gòu)成農(nóng)民負擔(dān)的稅費,首先分析其用于支出的領(lǐng)域是否合理和必要,如果沒有必要,就應(yīng)堅決取消;如果有必要,則要考慮在減輕負擔(dān)的同時,用什么方式籌集資金來滿足這一塊需要,而且這種替代性籌資渠道必須具備相應(yīng)的自增長機制。第二,在結(jié)構(gòu)上,要區(qū)分不同地區(qū)間、不同收入層次間農(nóng)民的負擔(dān)。真正負擔(dān)沉重的是貧困地區(qū)的農(nóng)民和脫貧地區(qū)的低收入農(nóng)戶。必須克服現(xiàn)存的累退性農(nóng)村稅制安排,減輕農(nóng)民負擔(dān)的重點在于解決農(nóng)民中的低收入家庭的負擔(dān)問題。三、本文對當(dāng)前農(nóng)村減貧和區(qū)、市金融困難的改革理論和實踐進行了探討農(nóng)民減負與縣鄉(xiāng)財政解困是長期困擾我們的老問題。為了解決這一重大問題,近十年來有不少人做過有益探索,包括試點。對此,我們應(yīng)當(dāng)如何評價?(一)農(nóng)業(yè)改良派的立場對于如何真正實現(xiàn)農(nóng)民減負、縣鄉(xiāng)財政解困,理論界提出過不少有價值的觀點。但相當(dāng)多的人只是從單一角度展開分析,或者專門分析農(nóng)民減負,或者集中討論縣鄉(xiāng)財政解困,而將農(nóng)民減負與縣鄉(xiāng)財政解困結(jié)合起來納入同一分析框架者很少。對于農(nóng)民減負問題,焦點主要集中在對以農(nóng)業(yè)稅為主的農(nóng)業(yè)各稅的改革上,爭論中逐步形成觀點迥異的兩方,我們姑且將他們稱作“改革派”和“改良派”,前者主張徹底廢除現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅制度,后者主張在保留和維持農(nóng)業(yè)稅的基礎(chǔ)上進行調(diào)整。改良派之所以為改良派,是因為他們認為征收農(nóng)業(yè)稅有其歷史必然性和現(xiàn)實必要性,所謂”皇糧國稅,自古有之”,他們主張保留農(nóng)業(yè)稅而有效啟動減免杠桿,調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策,將“三提留五統(tǒng)籌”等收費并入農(nóng)業(yè)稅,加強征管以解決各種不規(guī)范征收與稅收“跑、漏、逃”并存問題。改革派之立論基礎(chǔ)在于他們都認為,現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅已經(jīng)落后于我國經(jīng)濟社會的發(fā)展,它并非真正的收益稅;現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅與整個稅收體系不統(tǒng)一,農(nóng)業(yè)稅的征收帶有歧視性,只有廢止現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅才能真正實現(xiàn)農(nóng)民減負目標。但“破舊”后如何“立新”,在改革派內(nèi)部則意見紛紜,主要觀點有:(1)廢除農(nóng)業(yè)稅和牧業(yè)稅,構(gòu)建“增值稅+所得稅+土地使用稅”的農(nóng)業(yè)稅體系(尹音頻,1998);(2)用農(nóng)業(yè)收益稅來取代現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)林特產(chǎn)稅(劉德成,劉錫田,1995;蘇明,1996);(3)將現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅與使用耕地掛鉤,即用資源稅來代替現(xiàn)有農(nóng)業(yè)稅(于睿勉,1995);(4)將農(nóng)業(yè)稅向行為稅(土地使用稅)和流轉(zhuǎn)稅(產(chǎn)品稅)轉(zhuǎn)變,并最終過渡到所得稅為主的稅制體系(唐仁健,1995;段慶林,1998);(5)借鑒西方發(fā)達國家經(jīng)驗,取消互相脫節(jié)的農(nóng)業(yè)各稅,將其分別并入相應(yīng)的增值稅、所得稅、消費稅和資源稅中,建立以增值稅、所得稅為主體稅,消費稅、資源稅與之配套的雙主體稅系(張廷新,2002);(6)農(nóng)業(yè)稅必須與現(xiàn)行工商稅并軌,建立全國統(tǒng)一的稅制體系(孫茂萬,2003)。(二)“并稅除費”改革從1993年開始,我國在安徽、河北、湖北、河南等7個農(nóng)業(yè)省份50多個縣市進行農(nóng)村稅費制度改革試點工作,主要是實行“征實”或稱”公糧制”,取消糧食的合同定購,實行農(nóng)業(yè)稅、費合并統(tǒng)一征實(糧食),征實糧款由鄉(xiāng)財政與糧食部門統(tǒng)一結(jié)算,實行稅費分流,稅歸財政、費歸鄉(xiāng)村;從1995年起,湖南武岡等地試行“費改稅”,主要是將“三提留五統(tǒng)籌”收費改為“農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)稅”;從1997年開始,湖北棗陽一些地方試行“土地綜合負擔(dān)大包干”,等等?？傮w而言,各地進行的這類改革探索是特殊時期的產(chǎn)物,在解決既使農(nóng)民減負又使縣鄉(xiāng)財政解困方面,并沒有取得實質(zhì)性進展。2000年中央開始在安徽省進行新一輪的“并稅除費”,以遏制各種亂收費、亂攤派為直接目的的費稅改革試點,此后,許多省市相繼跟進。其基本內(nèi)容可歸納為三方面:(1)通過取消三提留五統(tǒng)籌、各種雜費和屠宰稅等,以及逐步取消農(nóng)村積累工、義務(wù)工,建立以提高稅率的農(nóng)業(yè)稅及其附加為主體的農(nóng)業(yè)稅制,即“費改稅”。（2)通過中央和地方政府配套的政府間轉(zhuǎn)移支付,以填補地方財政缺口。（3)對農(nóng)村中本村內(nèi)興辦集體生產(chǎn)和公益事業(yè)所需要資金,采取“一事一議”,由村民大會民主討論決定。這一改革除了試圖通過基層民主來監(jiān)督和規(guī)范基層財政支出這一點外,從實質(zhì)上講就是并稅除費。此項改革雖然短期內(nèi)減輕了農(nóng)民負擔(dān)又規(guī)范了稅費征收,但是,由于它并沒有什么制度創(chuàng)新,現(xiàn)在已經(jīng)顯露出明顯的缺陷:(1)沒有改變農(nóng)村稅制的累退性引起的稅負不公,越貧困者稅收負擔(dān)相對越重;（2)農(nóng)民負擔(dān)轉(zhuǎn)化為農(nóng)業(yè)負擔(dān),農(nóng)業(yè)稅主要以第二輪土地承包面積作為計稅面積、以1998年前5年平均糧食單產(chǎn)作為計稅單產(chǎn),這種新式“攤丁入畝”加重了農(nóng)業(yè)負擔(dān);(3)村級組織收入大幅下降、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政債務(wù)沉重、收支平衡困難的局面難以改變;（4)沒有找到能同時實現(xiàn)農(nóng)民減負與財政增收的合理渠道,農(nóng)村公共品供給嚴重不足,尤以教育支出為甚:(5)實質(zhì)上沒有改變對農(nóng)民在稅制上的歧視。(三)到目前為止，改革的提出和試點存在主要問題我們不認同改良派,作為改革派我們也不同于其他改革派,同時對于已進行的所有試點方案中有關(guān)稅的部分我們也都不贊成。理由是:1.土地私有制缺乏法理依據(jù)以土地作為課稅對象,無論原農(nóng)業(yè)稅,還是用“征實”或征收“土地使用稅”、“資源稅”來代替現(xiàn)行農(nóng)業(yè)各稅的思路都不可取。因為它存在兩大問題:(1)對土地征稅不能改變當(dāng)前農(nóng)民負擔(dān)重和結(jié)構(gòu)不合理的問題?，F(xiàn)行的農(nóng)業(yè)稅就是以土地和常年產(chǎn)量為課稅基礎(chǔ)(費改稅后以第二輪核實土地和近五年平均產(chǎn)量為基礎(chǔ)),實行土地稅或資源稅則直接以土地為課稅對象,這樣的安排將農(nóng)村稅負更加集中到與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)直接相關(guān)的土地上,在現(xiàn)有非農(nóng)收入日漸增長的情況下,不利于農(nóng)村收入的調(diào)節(jié),還相對加重了純農(nóng)業(yè)戶的負擔(dān)。而且以土地為直接課稅對象,稅收將基本固定,缺乏自我增長機制,無法滿足不斷增長的基層公共支出要求,勢必迫使基層官吏在農(nóng)民身上打別的主意,“黃宗羲定律”還會起作用。(2)這種稅制安排缺乏法理依據(jù)?，F(xiàn)在不少人認為按耕地面積“交皇糧”天經(jīng)地義,因此提出向農(nóng)民征收土地稅(或資源稅),其實這是封建時代農(nóng)耕社會治稅理財思維定式的傳承。然而土地稅(資源稅)是所有權(quán)決定的,交皇糧之所以天經(jīng)地義,是因為“普天之下,莫非王土;率土之濱,莫非王臣”。而中國革命當(dāng)年并未實現(xiàn)全部土地的國有化,20世紀50年代土地改革形成農(nóng)村土地的農(nóng)民私有制,后來經(jīng)過合作化、人民公社化,變土地私有為集體所有,也不是國有。在人類已進入21世紀和經(jīng)濟全球化的今天,還向農(nóng)民的土地征收“皇糧”,顯然是不合時宜的。2.縣的改革方向所謂“黃宗羲定律”,是對黃宗羲在《明夷待訪錄》中揭示的我國歷史上農(nóng)民負擔(dān)“積累莫返”現(xiàn)象的理論概括:“何謂積累莫返之害?三代之貢、助、徹,止稅田土而已。魏晉有戶、調(diào)之名,有田者出租賦,有戶者出布帛,田之外復(fù)有戶矣。唐初立租、庸、調(diào)之法,有田則有租,有戶則有調(diào),有身則有庸。租出谷,庸出絹,調(diào)出繒纊布麻,戶之外復(fù)有丁矣。楊炎變?yōu)閮啥?人無丁中,以貧富為差。雖租庸調(diào)之名渾然不見,其實并庸調(diào)而入于租也。相沿至宋,未嘗減庸調(diào)于租內(nèi),而復(fù)斂丁身錢米。后世安之,謂兩稅,租也,丁身,庸調(diào)也,豈知其為重出之賦乎?使庸調(diào)之名不去,何至是耶!故楊炎之利于一時者少,而害于后世者大矣。有明兩稅,丁口而外有力差,有銀差,蓋十年而一值。嘉靖末行一條鞭法,通府州縣十歲中夏稅、秋糧、存留、起運之額,均徭、里甲、土貢、雇募、加銀之例,一條總征之。使一年而出者分為十年,及至所值之年一如余年,是銀力二差又并入于兩稅也。未幾而里甲之值年者,雜役仍復(fù)紛然。其后又安之,謂條鞭,兩稅也,雜役,值年之差也。豈知其為重出之差乎?使銀差、力差之名不去,何至是耶!故條鞭之利于一時者少,而害于后世者大矣。萬歷間,舊餉五百萬,其末年加新餉九百萬,崇禎間又增練餉七百三十萬,倪元璐為戶部,合三餉為一,是新餉練餉又并入于兩稅也。至今日以為兩稅固然,豈知其所以亡天下者之在斯乎!使練餉、新餉之名不改,或者顧名而思義,未可知也。此又元璐不學(xué)無術(shù)之過也。嗟乎!稅額之積累至此,民之得有其生者亦無幾矣。”在長期的“重本抑末”思想的統(tǒng)治下,我國封建帝國的政府收入主要來源于農(nóng)業(yè)稅賦,沒有其他重要的替代性收入來源,支出又不斷增加,這是歷代并稅除費改革最終難逃“積累莫返之害”的關(guān)鍵所在。因而歷次改革大都可以在短期內(nèi)使“向來叢弊為之一清”,而中長期效果卻無例外地與初衷相反。原因很簡單:原來稅種繁多時雖有官吏易于上下其手之弊,但這些稅種基本上包括了能夠“巧立”的一切“名目”,使后來者難以再出新花樣。然而改革后合而為一,諸多名目盡失,恰好為后人新立名目創(chuàng)造了條件。因為隨著時間的推移,人們似乎“忘記”了今天的“正稅”已經(jīng)包含了以前的雜派,加之封建帝王的奢靡日甚和政府支出膨脹,又無其他可靠的收入來源,只得在現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)稅負上重加新雜派。應(yīng)該說這種“并稅——加雜派——再并稅”之現(xiàn)象,是由封建農(nóng)業(yè)經(jīng)濟提供的財源不足與封建官僚機構(gòu)支出剛性增長共同作用使然。從現(xiàn)有各種改革或改良方案看,幾乎沒有跳出短期“并稅除費”的框架,由于縣鄉(xiāng)財政困難依舊,很難長期保持農(nóng)民減負,相反,即使比較好的2000年費稅改革試點方案,農(nóng)村并稅僅兩年,農(nóng)民負擔(dān)就出現(xiàn)了“反彈”現(xiàn)象,這就很難讓人相信按現(xiàn)有改革思路我們不會再次落入“黃宗羲定律”之窠臼。所以,我們不贊成用修補過時的農(nóng)業(yè)稅體系來滿足日益增長的基層公共支出需要,不主張依舊用落后的農(nóng)業(yè)稅套用到將逐步市場化和一體化的現(xiàn)代農(nóng)村。我們只能另辟蹊徑。四、實現(xiàn)農(nóng)民負擔(dān)和城市和地區(qū)的財政困境的政策建議(一)取消“農(nóng)民負擔(dān)””,保證“新農(nóng)”問題的真實解決實現(xiàn)農(nóng)民減負與縣鄉(xiāng)財政解困的真正出路究竟何在?根據(jù)公平與效率的辯證統(tǒng)一,財稅制度安排既要體現(xiàn)公平又要減輕農(nóng)民負擔(dān)、增加農(nóng)民福利的原則,我們的改革思路是:一要統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制,二要保障農(nóng)村有大致公平的公共品供給。相對于農(nóng)民減負與縣鄉(xiāng)財政解困而言的公平,我們主張既在公共品的供給方面給農(nóng)民以“國民待遇”,又使農(nóng)民成為平等的納稅人——既要減輕農(nóng)民負擔(dān)又不使農(nóng)民成為不履行公民納稅義務(wù)的特殊群體。這是現(xiàn)代意義上的真正公平,實現(xiàn)了,農(nóng)村生產(chǎn)力就能得到保護、解放和發(fā)展,農(nóng)村經(jīng)濟進而整個國家的經(jīng)濟就會有效率。我們對這個問題的認識是不斷深化的。我們曾經(jīng)一般性地提出要免除農(nóng)民賦稅(李茂生,2002),雖然理論上站得住,但存在將復(fù)雜問題簡單化的不足。在現(xiàn)代社會中,籠統(tǒng)地提不繳稅有違公民權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一和公平與效率相統(tǒng)一的原則。根據(jù)現(xiàn)代稅收理論,我們認為應(yīng)該將稅收理解為一種價格,即對享有公共服務(wù)的價格支付,必須貫徹稅收的公平原則(包括橫向公平和縱向公平)。據(jù)此,應(yīng)該將農(nóng)民稅負納入全國統(tǒng)一的稅制框架進行安排,取消并避免一切歧視性稅收政策,在此基礎(chǔ)上,再進一步考慮對解決“三農(nóng)”問題的財稅支持。此外,對農(nóng)民減負還有一個極其重要絕不可少的公平問題,就是要公平地解決占用農(nóng)民耕地的問題,不能再籠統(tǒng)講“征用”,商業(yè)性用地講征用是錯誤的,必須堅持農(nóng)民愿意并由市場定價的原則;屬政府提供公共服務(wù)需“征用”耕地時,對農(nóng)民的支付也必須以市場價為基準并考慮其日后的生計。由于本文主要講財稅對策,對如何在土地問題上消除新剪刀差以減輕農(nóng)民負擔(dān),下面將不展開分析。(二)統(tǒng)一城鄉(xiāng)所有制，減輕農(nóng)民負擔(dān)我們的具體意見是:1.農(nóng)產(chǎn)品的稅收征收增值稅需要是未來的一個重要的產(chǎn)品稅這是一種既能真正減輕農(nóng)民負擔(dān),又充分體現(xiàn)現(xiàn)代稅收理念和特點,從而有利于促進經(jīng)濟發(fā)展、增進國民福利的改革。目前征收的農(nóng)業(yè)稅是一種過時的稅種,它既不是流轉(zhuǎn)稅(不是按農(nóng)產(chǎn)品商品流轉(zhuǎn)額征收),更不是所得稅(根本不是根據(jù)農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營收入扣除全成本后的所得計征),也不是現(xiàn)代意義上的資源稅或地租——因為農(nóng)民耕種的是自己(集體)的土地而不是國有土地,它只不過是舊時代“皇糧”的遺存。至于農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅,倒是可以歸入現(xiàn)代產(chǎn)品稅,但進入新世紀后,它設(shè)立時的積極意義已喪失殆盡而缺陷日益突出,正如主管部門所說(國家稅務(wù)總局政策法規(guī)司,2003):1994年稅制改革以來,中國農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅不僅沒有使農(nóng)產(chǎn)品享受到增值稅改革給一般工業(yè)品帶來的減少重復(fù)征稅、優(yōu)化生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的好處,反而倒退到更為原始的、不合理的、重復(fù)征稅程度更大的、與現(xiàn)代化生產(chǎn)格格不入的農(nóng)業(yè)稅。因此,統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制,對農(nóng)民征收增值稅和所得稅以取代農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅就是最佳選擇。我們這里建議對農(nóng)民征收農(nóng)產(chǎn)品銷售增值稅,嚴格說來,只不過是改變原增值稅條例中對“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者銷售的自產(chǎn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品”免征增值稅的規(guī)定。用它來取代農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅,由于只對農(nóng)產(chǎn)品實際銷售部分的增值額征稅,即計稅時扣除了物質(zhì)成本和農(nóng)民自用部分,這樣一來,既維護了稅法的嚴肅性和統(tǒng)一性,而中西部大部分農(nóng)民又都不會成為增值稅納稅人,這對減輕農(nóng)民負擔(dān),進而解決“三農(nóng)”問題的作用是顯而易見的。2.實現(xiàn)稅收征收的稅收自由農(nóng)民的稅收負擔(dān)若只限于增值稅,那也會破壞稅制的統(tǒng)一性和公平性,因此,對農(nóng)民也要征收所得稅。根據(jù)農(nóng)民或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的特點,這里可以有三種選擇:(1)個人所得稅。我們建議對不雇工的小農(nóng)戶,主要是對家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的一般農(nóng)民征收個人所得稅,計稅時實行與城鎮(zhèn)職工同樣的扣除額政策。有不少人建議“對普通家庭聯(lián)產(chǎn)承包戶免征個人所得稅”,出發(fā)點是好的。我們之所以不這么提,是考慮到絕大多數(shù)農(nóng)民勞動力月收入達不到800元,稅法上有而實際上又不用交不更好嗎?這樣既堅持了人人有納稅義務(wù)的原則,又沒有加重農(nóng)民負擔(dān),當(dāng)屬首善之選。當(dāng)然,隨著整個個人所得稅的改革,將來實行家庭年收入扣除標準更好,即便如此,絕大多數(shù)農(nóng)民在相當(dāng)長的時期內(nèi)收入仍達不到起征點。如果越來越多的農(nóng)民所得超過了起征點,要交稅了,那絕對是大好事。(2)比照個體工商戶所得稅繳納所得稅。對農(nóng)村中一些經(jīng)營大戶包括種養(yǎng)業(yè)大戶可選擇此種所得稅。由于個體農(nóng)戶加進來,可以將個體工商戶所得稅改為個體戶所得稅。(3)選擇實行企業(yè)所得稅。這主要適用于公司型農(nóng)戶。必須強調(diào),對農(nóng)民征收所得稅,其中的關(guān)鍵是要科學(xué)計算農(nóng)民的“所得”,千萬不要沿用目前統(tǒng)計中使用的“農(nóng)民純收入”的概念,而應(yīng)比照個體工商戶的應(yīng)稅收入計算農(nóng)民收入,或比照企業(yè)稅前利潤來計算農(nóng)民的應(yīng)稅收入(農(nóng)民的勞動投入應(yīng)工資化后計入成本)。此外,對于短期內(nèi)對農(nóng)民征收的增值稅和所得稅少于現(xiàn)在向農(nóng)民征收的稅費形成的缺口,可通過轉(zhuǎn)移支付制度來彌補?，F(xiàn)在國家有這個財力。3.正確對待城鄉(xiāng)居民存款所得利息作為無差別的課稅對象我國自1999年11月1日起,對個人儲蓄存款征收利息收入個人所得稅。此項稅收政策出臺,當(dāng)時大抵是基于這樣幾方面的目的:第一,試圖通過減少居民利息收入而刺激其增加消費,消除通貨緊縮。第二,認為股市不景氣是因為資金不足,試圖通過降息(征收20%的利息稅對居民來說與降息20%等價)達到所謂分流銀行儲蓄、刺激股市走牛之目的。第三,為“低?！被I集一部分資金。我們當(dāng)時就對此持反對意見,限于本文的目的,這里不再對整個利息稅政策進行評論。但在此必須強調(diào)的是:將城鄉(xiāng)居民儲蓄存款所得利息作為無差別的課稅對象,無論如何都是一種錯誤。毋庸置疑,農(nóng)民或農(nóng)民家庭既是消費者又是生產(chǎn)單位(具有經(jīng)濟學(xué)意義上“企業(yè)”的性質(zhì)),在我國現(xiàn)存的金融制度安排下,農(nóng)民儲蓄具有居民儲蓄存款和企業(yè)存款的雙重屬性,因而利息稅的開征使農(nóng)民受到了雙重歧視或兩方面的不公平:第一,農(nóng)民儲蓄包括為下期生產(chǎn)投資(如買種子、農(nóng)藥和化肥,交農(nóng)機費、生產(chǎn)用水電費等)而準備的資金,性質(zhì)上等同城鎮(zhèn)個體經(jīng)營者和公司企業(yè)的存款(以下簡稱企業(yè)存款),不對企業(yè)存款的利息課稅,卻對生產(chǎn)經(jīng)營條件最差的生產(chǎn)者農(nóng)民的同樣性質(zhì)之存款的利息征稅,不管主觀意圖如何,客觀上確實是對農(nóng)民的歧視,不公平地加重了農(nóng)民的負擔(dān)。第二,對于城鎮(zhèn)居民存款,明確規(guī)定住房公積金、醫(yī)療保險金、基本養(yǎng)老保險、失業(yè)保險金以及個人教育儲蓄存款這幾項免征利息稅,而農(nóng)村居民儲蓄存款中至少也包括了上述五項,卻根本不能享受免稅待遇,這公平嗎?如果我們充分認識到農(nóng)民生產(chǎn)和消費以及人力資本形成的特殊性,這種政策性歧視就更令人不安了。當(dāng)前對農(nóng)村居民征收利息稅,毫無積極意義可言,有的只是損害農(nóng)民利益,因此取消得越早越好。(三)確保農(nóng)村地區(qū)普遍獲得的公共材產(chǎn)1.農(nóng)村義務(wù)教育支出責(zé)任過低我國的教育雖然發(fā)展很快,但投入?yún)s相對不足,近十年來其占GDP比重為2.5%-3.0%,而同期世界平均水平為4.8%。教育投入不足以農(nóng)村的義務(wù)教育最為嚴重,以致普及率低(最近中央領(lǐng)導(dǎo)同志講要用5年時間使西部農(nóng)村九年義務(wù)教育普及率達到85%),即便農(nóng)村這么低的義務(wù)教育普及率,還是通過加重農(nóng)民負擔(dān)和大搞希望工程而勉強達到的。我們已經(jīng)清楚地看到一些地方官員在這方面加重農(nóng)民負擔(dān)中所起的非常惡劣的作用,但同樣我們必須認識到其中的制度性缺陷,這就是在義務(wù)教育投入方面實行的是以地方政府分散管理為主多渠道籌集的體制。就農(nóng)村來說,中央政府只承擔(dān)很低的比例(份額),雖然地方政府是實施義務(wù)教育的主體,但經(jīng)費主要由縣鄉(xiāng)(鎮(zhèn))兩級負擔(dān),其中絕大部分又由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心調(diào)查,目前全國義務(wù)教育投入中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)負擔(dān)78%左右,縣財政負擔(dān)約9%,省地負擔(dān)約11%,中央財政只負擔(dān)2%。也有資料稱:1.9億受義務(wù)教育的學(xué)生在農(nóng)村,農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費絕大部分(98%)要由縣鄉(xiāng)兩級和農(nóng)民負擔(dān),其中縣鄉(xiāng)財政負擔(dān)28%,農(nóng)民自己負擔(dān)70%。無論哪個更接近實際,縣以上財政特別是中央財政沒有為實施義務(wù)教育法盡到責(zé)任則是毋庸置疑的。財政投入的不足和減輕農(nóng)民負擔(dān)的壓力,直接影響義務(wù)教育法的貫徹實施,失學(xué)率居高不下。而且在義務(wù)教育方面還有一些非常嚴重的問題是官方統(tǒng)計不曾反映的,比如在云南和廣西邊境地區(qū),竟有數(shù)以千計的孩子因為家庭困難交不起學(xué)費而跨越國境跑到緬甸和越南去享受人家的免費教育,說起來令人汗顏。就是在商品經(jīng)濟發(fā)達的東部,竟也有違反義務(wù)教育法將相當(dāng)一部分農(nóng)村小學(xué)賣給私人作為賺錢的手段。比如江蘇省涑陽縣,據(jù)《中國電視報》報道(2003),該縣周集鄉(xiāng)的官員以教育改革的名義,將14所公辦小學(xué)中的9所以低價賣給私人,且不說國有資產(chǎn)流失,僅就讓這些本來不具備辦學(xué)資質(zhì)的人通過降低教師工資、縮減教育投入以實現(xiàn)盈利,就造成了教師素質(zhì)良莠不齊、授課錯誤五花八門、生源不斷流失的嚴重后果。從理論上講,義務(wù)教育是純粹的公共產(chǎn)品,事關(guān)國家民族前途命運,根據(jù)公共品收益范圍原則,農(nóng)村義務(wù)教育支出不應(yīng)該與基層財政收入直接對應(yīng)。從我國目前的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)分析,實際上農(nóng)村教育的結(jié)果,使絕大多數(shù)能進入大中專院校的農(nóng)村孩子留在了城鎮(zhèn),教育收益正效應(yīng)為城鎮(zhèn)所獲取。正是由于這種投資與收益的非對稱性,并考慮到農(nóng)民實際承擔(dān)能力和我國城鄉(xiāng)收入差距,農(nóng)村義務(wù)教育責(zé)任應(yīng)該由更高級次的政府直接承擔(dān)。也只有這樣才能保證義