高等學校成本補償政策的實施與學生邊際

一、高等教育成本補償改革中的資金來源近年來，作為實現經濟增長的重要工具，高等教育領域的規模不斷擴大，學生人數從20世紀70年代末的100萬人增加到2000年的近600萬人。1998年后,受亞洲金融危機的影響,高等教育更是在刺激消費、拉動有效需求的呼聲下實行擴招,1999年中國普通高等學校的招生規模約為155萬,在1998年的基礎上擴大了約42%,而后兩年仍持續擴大招生規模,截止2001年,招生人數已超過250萬人。伴隨著高等教育規模的激增,國家財政性教育支出的增長卻相應緩慢,從而影響了高等教育事業的發展和大學教學質量的提高。高等教育是一種準公共產品,根據成本分擔的受益原則,接受高等教育的個人及家庭須承擔一定的成本。作為高教改革的一項內容,自20世紀90年代中期以來,各高校普遍實施了收費政策。然而,由于我國高等教育現有管理體制的制約,高校常常處于一種因快速發展使得辦學資金需求急劇膨脹,但籌資能力偏低、籌資渠道單一所造成的資金嚴重匱乏的兩難境地之中。高等教育成本補償改革的實施,極易刺激在新的籌資空間上尋求更多資金來源的“原始積累”欲望,從而成為學費1不斷“補漲”的強大原動力。1997年全面并軌后,全國普通高校生均學費逐年上漲。1998年為2696元,比1997年增長38.9%;2000年北京和上海的平均收費標準漲至5000元左右,與1998年相比增幅達85.5%。高等學校學費收入現已成為高等學校經費來源中增長最快的部分。高等學校作為非盈利機構,收取學費雖不是以盈利為目的,但由于教育服務也存在著成本與支出,因而可以看成是教育服務初步的一種回收和補償;另一方面,從市場的角度來看,由于存在著教育服務的供給和需求,因而,其學費可看成教育價格的一種反映,它應該有調節教育供求的功能。但在1997～2001年學費大幅增長的同時,高等學校入學人數卻呈現迅速膨脹趨勢,高等教育需求對學費而言并無彈性,即隨學費的增長,教育需求相對而言并沒有下降,究其原因我們認為主要有以下兩點:其一,人們為接受高等教育所支付的成本是一種對人力資本的投資,這種人力資本具有某種同物質資本的基本特性相類似的性質,即它是帶來一定未來收益的源泉。根據世界銀行專家薩卡拉波羅斯的研究,教育的投資收益率是很高的,尤其在人力資本存量相對較小的低收入發展中國家,教育投資的收益率高于物質資本的收益率,而高等教育的個人收益率一般高于社會收益率。中國的高等教育收益率雖然同其他發展中國家相比是偏低的,只有6.71,但高于我國國內銀行的存款利率。可以預期,隨著我國經濟的發展、技術的進步以及對工資制度改革的深化,對高等教育投資的優勢會更加顯著。其二,高等教育會為個人帶來較高的非經濟收益——不但能提高收入,擴大擇業的自由度,提高個人的社會地位;而且能增加專業知識,開闊眼界,提高文化科學素養,滿足個人的精神文化需求。因而并軌以來隨著學費的上漲,高等學校入學率仍一直在增長。然而,相同的學費水平對家庭收入水平或付費能力不同的學生所產生的邊際影響是不同的(如圖1所示),低收入人口對高等教育學費的變化更加敏感。圖1(a)表示低收入家庭的教育需求,圖1(b)表示高收入家庭的教育需求,兩者的彈性是不一樣的,前者需求彈性大,而后者彈性小,實行成本回收可能不會影響整體的入學水平甚至還可能使之得到進一步的擴展,但一些付費能力低的人卻可能因此喪失接受高等教育的機會。他們會更關注入學后可獲得的財政資助而不是個人的專業興趣,甚至被能夠而且愿意支付更高學費水平的人所替代,這將導致學生群體家庭經濟地位的結構性變化,從而對接受高等教育的公平性產生威脅。因此,成本回收對接受高等教育機會均等的這種負效應,是實行成本回收政策時必須直面的一個實際問題。下面我們將對我國居民高等教育的支付能力進行實證分析。二、不同地區、不同階層的高等教育支出分析由于我國地區經濟發展的不平衡性,居民收入的不平衡性,我們將我國居民劃分為兩個階層分別進行分析。(一)收入水平偏低,收入分配不合理居民對高等教育的支付能力主要取決于其收入水平。隨著我國經濟的高速發展,城鄉居民收入大幅度提高,國民收入分配明顯向個人傾斜,再加上高達10萬億的居民儲蓄存款,這為中國家庭和個人分擔教育經費的可行性提供了一個比較有說服力的依據。但另一方面,從1997～2000年,人均GNP平均增長不到6%,而學費卻保持了每年20%以上的增長率。到2000年,學費負擔已達到人均GNP的59.5%,遠超過了英美等發達國家10%左右的水平,現在的成本補償水平已對國民構成了比較大的壓力,因此,我國居民對高等教育學費的負擔能力呈減弱的趨勢。同時,由于收入的不平衡性,各階層對學費的承擔能力也是不平衡的。改革開放后,我國城鄉居民的收入水平雖然有了顯著提高,但不同地區、行業、所有制、城鄉、同一區域貧富之間的收入差距也在不斷擴大。根據有關資料顯示,城鎮金融資產的分布是,收入最高的20%家庭擁有總金融資產的48.5%,而收入最低的20%家庭只擁有7.1%;而農村居民的金融資產遠遠低于城鎮居民,農村低收入家庭幾乎沒有金融資產。所以我國居民收入分配的不均等程度已經很高,而居民儲蓄存款的分布比收入分配更不均等。以下擬從收入分配差異和地區經濟發展差距這兩方面入手,對我國各階層居民對高校學費的承受能力給出實證分析。(二)中國居民對高等教育費用支付能力的實證分析1.持續學習能力與高等教育的支付能力我們根據《中國統計年鑒》城鎮居民家庭物質生活基本情況的統計資料選取20組數據,對1997～2001年我國城鎮居民對高等教育收費的承受能力進行分析。以2001年為例(表1),按照收入差距(據《中國統計年鑒》分組標準)分為最低收入戶、低收入戶、中等偏下戶、中等收入戶、中等偏上戶、高收入戶和最高收入戶共七組,分別占不同比例。對于每組,用平均每人可支配收入乘以平均每戶人口,可得該組的戶均年收入,這里假設每戶有一人上大學,用平均每戶人口減1再乘以平均每人消費性支出,可得出該組城鎮居民家庭的必要支出,用戶平均年收入減去家庭必要支出后的剩余,若用于高等教育投資,該結果就是我國城鎮居民家庭對培養一個大學生的承受能力。如2001年城鎮居民家庭中等偏上戶對高等教育的支付能力計算式為:[8164.22×2.97-6241.5×(2.97-1)]=11951.9781,將這一結果與2001年高等學校平均學費與生活費水平做對比,即可得出:占20%的中等偏上家庭和各占10%的高收入家庭及最高收入家庭能夠承受該收費水平,即共有40%的城鎮居民家庭對2001年的學費和生活費水平是可以接受的。1997～2000年的研究方法與2001年相同,最后得出的實證分析結果見表2。因為2001年高等學校平均學費和生活費水平為每人每年9456.01元,所以不能承受的城鎮居民比重為60%。用黑色背景表示的是能夠承受的居民組與不能承受居民組之間的臨界組,以下各表類同。由表2可以看出,1997～2001年不能承受高等教育費用的城鎮居民逐年遞增,2000年的學費猛漲使不能承受的城鎮居民從40%增至60%。2.農村家庭對高等教育的支付能力分析1農村居民高等教育的支付能力分析在對農村居民家庭的分析中,我們采用了以城鎮居民家庭為研究對象時相同的研究方法,不同的是結論分為在維持一般生活水平時對高等教育的支付能力和對高等教育的最大支付能力兩種(表3)。前者是依據平均每人年生活消費支出得出的,要求被研究對象維持全國農村居民的平均消費水平,即⑤=①③-④(③-1)。后者是依據農村居民極端貧困線得出,即⑦=①③-⑥(③-1),該結論是在被研究對象節衣縮食甚至難以溫飽的條件下,盡其所能投資于高等教育時其支付能力的體現,所以也就是對高等教育的最大支付能力。1997～2001各年度我國農村居民高等教育支付能力的分析結果見表4。可以看出,1997～2001年不能承受高等教育費用的農村居民的比例是很高的,占絕大多數,并逐年增長,2000年的學費猛漲使即使維持低生活水準仍不能承受學費的農村居民從51%增至65%,此比例也大于城鎮居民的比例。2高等教育的支付能力由于地區經濟發展的不平衡,不同地區居民對高等教育的支付能力也不平衡。我們以2001年我國各地區農村居民對高等教育的支付能力為代表,研究方法同前(表5)。由于2001年高等學校平均學費和生活費水平為每人每年9456.01元,由表5可以看出,我國31個省和直轄市只有北京和天津兩地可以承受此支付水平。東南沿海省份農民的支付能力要大于中西部地區,特別是西部省份農村居民的支付能力更弱。三、高校的收費與學費從以上的分析,我們可得到以下結論:第一,我國收入分配的巨大差異,不僅存在于城鎮和農村的各階層之間,更存在于城鄉之間以及各地區之間,且有不斷擴大的趨勢。1997年城鎮居民最高收入戶的平均可支配收入是最低收入戶的1.9倍,2001年該比例已達到了2.2倍(表1),農村戶的收入差距更加明顯(表3)。而從農村居民人均純收入的地區差異來看,最富有和最貧困地區之間的絕對差距已達到4466.86元(表5)。所以有關部門在制定高等教育收費制度的時候,應充分考慮這種差異,特別要關注低收入階層,對不同地區、不同家庭收入水平的學生采取不同的學費政策,從而給予社會各階層青年以平等的求學機會。第二,目前我國高等學校的學費水平已經超出了大多數居民的承受能力。從全國平均數看,1999年有40%的城鎮居民戶、51.11%的農村居民戶(在維持極端貧困的生活水平下)支付不起當年的高等教育學費和生活費;在2000年學費猛漲之后,這兩個指標已分別達到了60%和72.54%(表2、表4)。經濟落后地區的指標可能更高,按平均水平2001年全國只有北京和天津兩地的農民家庭有能力供養子女上大學(表5)。第三,值得注意的是,本文對居民承受能力的估計是較為保守的。如果按照一個大學生的生活開支大約是城市居民生活開支的1.4倍來計算,不能承受現在收費水平的居民還會更多。而且我國現階段正處于經濟轉型期,社保體系還未完全建立,相當多家庭除去醫療、養老、住房等項目的開支外已所剩無幾,居民對高等學校學費支付能力的空間已經很小。以上分析表明,現行高等教育的收費水平已超出了大多數家庭的承受能力,為了體現教育的公平原則,使成本回收的負效應得到有效抑制,必須制定合理的收費標準和建立必要的配套學費資助體系。四、經濟分析和成本計算教育經濟學認為,確定學雜費標準的依據有:高校收益率;居民的承受能力;生均成本。第一,依據高等教育的私人和社會收益率,確定政府、社會與受教育者在教育成本中應分擔比例的方法,遵循的是成本分擔的“收益結構原則”,即誰受益,誰承擔;收益多,承擔多的原則。這種方法從經濟學的角度來確定成本補償的參照系,把人們對高等教育投資的目的看作是追求利益或效用最大化,因而具有一定的經濟理論基礎。它能使在高等教育的個人收益率和社會收益率已知的情況下,為高等教育成本補償提出具體數據。但這種方法實施的根本性前提是可以獲得準確的教育收益率信息,而這是非常困難的,至今還沒有一種能對社會從其對高等教育的投資中正在得到的或可能會得到的總的收益加以衡量的方法。此外,該方法也未將貧困學生的支付能力問題加以考慮。第二,將學生及其家庭收入水平決定的支付能力,作為學費標準確定依據的方法,依據的是成本分擔中的“能力結構原則”,即誰的能力大,誰就多分擔的原則。這種方法最大的優點在于,不會使家境貧困且成績優異的學生因經濟原因而失去接受高等教育的機會,這是社會公平的內在客觀要求。然而,在我國現階段既未實行收入申報制度,金融稅務體制又很不完善的情況下,確定學生家庭收入以計算收費標準的方法只能是不經濟也不現實的。第三,依據高校所花費生均成本的一定比例,向學生收取費用的方法,同樣是基于“收益結構”原則。它雖然也忽略了低收入家庭的承受能力,但在學生的生均成本已知的情況下,可直接得出高校的收費標準,因而被認為是簡便易行的方法。然而問題的關鍵依舊源于其根本前提——高等教育社會成本的計算。學校是非營利機構,不具有成本核算制度,因而無法提供準確的成本信息。五、大學經費制度改革的政治建議由于高等教育收費的各種原則各有其利弊,所以在制定高等教育收費政策時只能根據不同的原則及具體的情況權衡利弊,綜合考慮。(一)以降低高等教育成本分擔標準為目標的分析從上面的實證分析可以看出,現階段在我國的高等教育收費中,受教育者個體及其家庭所承擔的費用比例,已達到了很高的水平,因而必須采取科學的態度確定符合我國國情的收費方法和標準。目前學費制定中所采用的原則雖各有其優點,但在實施的過程中也存在著不同程度的困難。作為高等教育成本分擔的主體,政府、社會和受教育者應各自承擔多大比重這個問題上,目前尚無定論。如果參考成本分擔的國際經驗,即將高等教育生均經常性成本的20%～30%由受教育者分擔的國際上普遍接受的標準,據此計算出的我國的學費應是3000元左右。而考慮到這個標準占我國人均GNP的比重已超過絕大多數國家大學學費收入比20%的事實之后,我們可以得到和實證分析相同的結論,即現在4000～5000元的學費水平已超過了我國大多數居民的承受能力。當然,不同經濟發展水平的國家,消費支出結構不同,成本分擔對居民所造成的經濟壓力不同,高等教育投資的收益率也不盡相同,這種國際間的橫向比較可能有其偏頗之處。但居民對高等教育支付能力不足的確已成為我國高等教育發展中存在的一個社會問題,將學生及其家庭收入水平決定的承受能力作為學費標準確定的最重要依據,可能是現階段比較合適的選擇。對發展中國家來說,在個人成本分擔能力普遍較低,高等教育收益率普遍較高的情況下,依承受能力確定成本分擔標準,有利于實現高等教育機會均等,使現階段高校收費制度改革所造成的負效應得到最大程度的抑制,也有利于提高全社會領導者的綜合素質,在具體實施的過程中,首先可通過對個人平均分擔能力的分析,確定一個基準的分擔標準,然后再考慮不同地區、學校、專業由于經濟發展狀況、消耗的資源、需求狀況、未來的收益以及入學條件的不同而造成的生均成本和收益率不同等因素,在基準水平上做出適當的調整,以體現“收益結構原則”。“能力結構原則”和“收益結構原則”是此消彼長、無法統一的,過于偏重某一方會引致不公平,或是無法實施甚至造成社會秩序不穩定的后果。同時,由于價格具有剛性的特點,所以使現有的學費水平下調的空間可能不大,一個可行的措施是建立并完善對貧困學生的資助體系。當我國的學生支援機制特別是學生貸款機制相當完善時,由于高等教育的收益率高于銀行利率,學生既可以通過貸款對高等教育進行投資,又可以減少其對現有家庭經濟條件的依賴。因此可以說,有效的貧困生資助體系,是我國高等教育收費制度改革成敗的關鍵所在。(二)我國目前存在著問題的原因分析無論高校的收費標準如何,貧困大學生總是存在的,這就要求政府和高校等有關方面為他們提供資助。主要措施是建立有效的貧困生資助體系,這體現在以下兩個方面:一是有效果,即盡可能讓所有需要資助的學生都得到資助;二是有效率,即盡可能讓所有不需要資助的學生不浪費資助。對于這兩個問題的解決,以下的策略與措施可供參考:第一,各種形式的學生資助政策,包括獎學金、勤工儉學、學費減免和助學貸款等。我國現階段的獎學金包括專業獎學金和優秀學生獎學金,前者是對社會需要而在勞動力市場上不具備競爭力的某些專業提供補償;后者是對成績優秀者給與物質獎勵,這種獎學金對幫助低收入家庭學生接受高等教育沒有太大的作用,況且成績優秀者同貧困者之間并無必然聯系。而勤工儉學和學費減免,普遍存在數額小、覆蓋面窄等問題,也不能從根本上解決學生的經濟困難。助學貸款,為有能力而又愿意對自己投資的貧窮學生提供了借貸的渠道,使其不致因一時缺乏資金而無法上學,并可以在今后經濟能力好轉之后再行支付高等教育的成本,因而被認為是既具效率又公平的方法。助學貸款在我國全面展開至今已有三年,但進展不十分理想。據測算,目前全國高校共有經濟困難生142萬人,而經銀行審批并獲得貸款的卻只有35萬人。造成這種局面的原因是多方面的:①就助學貸款在我國的實施機制而言,每個環節都存在著許多問題。首先是貸款前對貧困學生的資格認定上,存在著信息不對稱導致的逆向選擇。現行辦法規定的由學生家庭所在地縣一級政府開具的資格認定是缺乏可信性的,有可能使無法還款或不需要貸款的學生得到貸款,從而降低助學貸款的效率并增加其風險。其次,目前我國高校的貸款的管理是采用由學校貸款學校回收的做法,常常要求學生在畢業時還貸,而不是學生畢業后所獲得的工資收入來還貸的這種真正意義上的助學貸款形式。②銀行缺乏有效的風險控制機制。助學貸款單筆金額小、面對的人數多、形不成規模效益;貸款手續相對復雜,從審核、調查到發放,全過程要耗費大量的人力物力;一旦發生呆壞帳,銀行追債困難,收貸成本遠大于貸款本金。基于以上原因,銀行從事助學貸款業務的積極性不高。③由于我國尚無完善的個人信用制度,整個社會的信用意識不強,學生就業后流動性大,未來收入難以掌握,使得助學貸款存在著較強的還款風險。因此我們認為,助學貸款現狀的改善,關鍵是要降低貸款門檻,簡化貸款手續并放寬貸款條件,如以國家貼息的方式