公共危機事件中政府的作用

危機是一個緊急事件或緊急事件。它的出現和爆發嚴重影響了社會的正常運作，對生活、財產和環境造成了威脅和損害，超出了政府和社會正常的管理能力，要求政府和社會采取特殊措施。2003年非典事件后,我國政府開始意識到危機管理的重要性,而后發生的2008年南方雪災、2009年的汶川地震、全球金融風暴、2010年河南平頂山礦難、甘肅泥石流等重大危機事件,又無一不為我國政府危機管理的缺失敲響警鐘。公共危機管理,是指政府針對潛在的或者當前的危機,在危機發展的不同階段采取一系列的控制行動,以期有效地預防、處理和消弭危機。這一概念表明了政府在危機管理中的主導作用。在現實中,政府雖掌控著任何非政府組織都無法比擬的資源,但往往在應對危機事件時反應不夠及時、動作不夠高效。這也就需要社會其他力量,即公民社會的廣泛參與。而非營利組織就是其典型的代表。非營利組織(第三部門)是政府組織和經濟組織之外的以公共利益為目標取向、組織成員志愿參與的正式的自治性組織。其有著非營利性、公益性、民間性、自治性、自愿性和非政治性等特點,在我國主要致力于開展公益和志愿性服務、扶貧發展和社區服務、慈善事業等。非營利組織的發展順應了人們對公共服務供給主體多元化的需求,也擴大了提供公共服務的主體力量。一、矛盾的復雜性近十年來我國經濟快速發展,人們需求的多元化與提供服務主體的單一化的矛盾不斷凸顯。特別是在公共危機管理中,不僅要求政府起主導作用,也要求社會各界都積極參與。而日益興起并壯大的非營利組織就是其中最重要的力量之一,在公共危機管理中發揮著不可忽視的作用。(一)非營利組織的公共危機管理改革開放以來,我國政治體制改革不斷深化,現代社會的公共管理已經不像傳統的管理模式那樣,僅是政府的責任。市場、政府和社會三者之間是一個脫離不了彼此的“大家庭”,因此,傳統的行政管理已不能適應當今復雜多變的社會形勢,應逐漸演變和發展成新公共管理,以實現帕累托最優。基于公共選擇和交易成本理論的新公共管理理論認為,對于現代社會的公共管理,在“看不見的手”和“看得見的手”之外,還有第三只手,即公民社會。依據新公共管理的的要求,在公共危機管理中,政府應加強與公民社會的代表,即非營利組織的合作。極力培育和發展非營利組織,以達到全力配合和協助政府部門做好公共危機管理的工作。公共危機管理是政府承擔社會職能的重要內容。公共危機事件發生后,政府是最重要的參與主體,應起到主導性作用。而作為公民社會最活躍代表的非營利組織,則是公共危機管理的重要參與者。以公益性、志愿性著稱的非營利組織一方面可以在公共危機管理中起到拾漏補缺的作用;另一方面,可以接收政府部分失去功能又臃腫的機構,成功轉變政府職能。除此之外,非營利組織能借助政府原本的影響力吸納專業人員進入非營利組織,更好為日后的公共危機管理服務,可謂一舉多得之事。(二)非營利組織參與公共危機管理的必要性充分認識到市場和政府失靈的客觀存在,和非營利組織參與公共危機管理的優勢,是非營利組織參與公共危機管理的必要性。具體地說,非營利部門參與公共危機管理的優勢主要表現在以下三方面:1.基層非營利組織自治性特點,反應時間很難就政府內部的層級體系進行分析危機事件一般具有突發性、緊急性、影響社會性和決策的非程化等特征。發生公共危機事件后,如果沒有得到及時處理,便會帶來大范圍的災難性后果。政府逐層上報的層級體系和固有的自身利益因素,在反應時間上總會稍稍滯后。非營利組織的自治性特點,使之其在組織內部,能夠精準、快速地傳達信息,并與其他組織成員及時溝通、協調,迅速行動;在外部,能夠與民眾緊密聯系,在事件發生后第一時間動員社會志愿者或其他慈善機構,發起自愿性的求助活動,以達到高效參與危機管理的要求。2.非營利組織的參非營利組織都有其明確的目標和宗旨,根據不同的目標吸納技術層面不同的成員。在不同的公共危機管理中,可以提供不同的專業人員給予專業的服務和幫助。當公共危機突發,政府需要制定計劃、指揮救援、保障災民安全、向災民發放即時生活用品、遷移災民、幫助災民重建家園等多方面服務,難免會有缺漏和顧及不到之處。非營利組織若得以參與,不僅能夠配合政府做好危機處理,并能彌補政府在人力資源上的缺失。在汶川地震后,中國紅十字協會就派出大量的心理醫護人員為災區人民提供長期心理建設的治療服務,彌補了政府在這一方面的缺失。而中國兒童慈善基金會則專門為受災地區兒童提供了物質幫助。3.參與社會力量參與危機管理非營利組織是非政治性的組織,更無官本位的思想,在民眾面前更具親切感。而又因非營利組織相比臃腫的政府機構,辦事程序簡單,作業有高度透明性和公開性,更容易得到大眾認同,贏得民心。在公共危機處理中,能夠積極調動民眾和社會各界力量參與危機管理。另外,可以整合社會資源,吸納其他公益組織的志愿者完成后勤工作。雖然政府擁有著寬廣的人脈和資源,但在時間上并不比非營利組織的號召力占優勢。而非營利組織開展一切活動都是以公益性為前提,這相比政府組織在公共危機管理中花費的成本要低很多。二、我國非營利事業的現狀非營利組織參與公共危機管理的地位作用及優勢表明,如果非營利組織與政府之間如果能達到良性的互動關系,必將對危機管理產生重大的積極作用。但我國目前的非營利事業還處于起步階段,存在著不少缺陷。這必然導致在在處理公共危機時,政府與非營利組織之間不可避免地存在著現實矛盾。(一)非營利組織無法行為嚴格規范,存在漏洞非營利組織在早期被認定為是“脫離政府的組織”,因此,我國政府對非營利組織的合法地位要求一直很高,對非營利組織的管制也比較嚴格,實行“雙重管理體制”。雙重管理,是指非營利組織的合法成立除必須要獲得其管轄范圍內的民政部門的審批登記外,還必須找到一個與其有“業務關系”的政府部門,作為這一非營利組織的主管單位和監督單位。在我國頒布的《社會團體登記管理條例》中,又明確提出“在同一行政區域內已有業務范圍相同或者相似的社會團體,沒有必要再成立一個”來防止相同區域內的非營利組織間可能出現的爭權奪利行為。這樣嚴格的標準,阻礙了非營利組織的合法建立。目前,在國內,取得合法資格的慈善機構相當少。例如,李連杰創辦壹基金這一慈善機構多年,其知名程度更是非同一般,卻始終拿不到獨立的合法“牌照”,只能掛靠在中華慈善總會的機構下,無法進行公開募捐活動,并與中國紅十字協會共用相同的匯款戶頭。這意味愛心人士給壹基金的捐款無奈只得匯給與政府有密切關系的中華紅十字協會戶頭上,并導致無資格公布善款用途的壹基金遭到了外界的質疑,想要自主開展活動也屢步艱難。在公共危機管理的領域,我國立法組織一直沒有對已經成立了的非營利組織明確提出法律界限內的權利和責任。這就讓非營利組織參與危機管理時,一來無法可依,無章可循。在提供救助活動時,宛如一個失去自主能力行為的“二級政府組織”,一切都坐等政府發號施令后再行動,失去了非營利組織參與危機管理的優勢和意義;二來容易造成非營利組織內部的混亂。因為沒有明確的法律規范,非營利組織的內部成員也可能出現失職、瀆職的情況,嚴重的還可能造成大量善款的流失。我國是一個有著13億人口的一黨執政大國,對非營利組織實行雙重管理體制,本來是想在更好地規范各種非營利組織的建立,并分解作為主管單位的政府部門的壓力與風險。但實際上,政府部門對自身所要顧及的職能早已目不暇接,并沒有更多的精力去監督與之掛鉤的非營利組織。當公共危機事件發生,社會各界人士都會伸出援手,踴躍向受災群眾捐物捐款。但由于政府的實質監管不到位,一旦發生向非營利組織捐款后善款不明的狀況,無人能告訴我們這個責任應該是由非營利組織承擔還是由實施所謂的“雙重管理體制”的有關政府部門承擔。就此來看,“雙重管理體制”不僅沒有發揮應有的監管作用,還抑制了非營利組織的健康發展。(二)非營利組織在危機管理中的作用日益重要在危機管理中,政府自始至終都是起主導和核心調控作用的主體,非營利組織是在保持獨立活動行為的前提下,協助政府部門工作的。在現實中,非營利組織在財力、人力、物力上都較強的依賴于政府部門。首先,非營利組織是非營利性的機構,在資金和資源上對政府部門有著不小的依附性。試想少了政府的財政撥款,還有多少非營利組織能實現其提供公益服務的目標和宗旨。從交易成本理論來看,非營利組織相比龐大臃腫的政府層級組織體系,在公共危機管理中做同一件事所用的交易成本要小得多,但因為非營利組織在資金方面很大程度上受制于政府部門,非營利組織很難做到真正的自治和獨立性,而非營利組織參與危機管理的優勢更是無從談起。其二,當下我國政府對非營利組織的監管是官僚化的人治,而非法治的。這種近似乎上下級的依附關系導致了彼此不平等的合作。另外,有部分非營利組織接收的“舊政府部門”,在“人力”上更加依附于政府。政府可以隨意向非營利組織發號施令,非營利組織卻只能一味聽命于政府部門。在公共危機發生時,政府的反應總是比非營利組織慢一些,但如果政府對非營利組織的快速反應進行官僚化的干預,非營利組織就失去了缺失補漏的作用。其三,政府也固有自身的地位需要維護。基于此,政府部門也可能因為害怕自身合法地位不保,或被非營利組織搶占風頭,而對非營利組織參與危機管理提出過多限制,最終惡性循環,政府的危機管理沒做好,非營利組織也沒有真正參與進來,整個合作失去效果。(三)公民社會的監督非營利組織的壯大和發展一定離不開政府的支持和培養,而政府的一舉一動也少不了“公民社會”的監督。在處理公共危機事件時,非營利組織與政府的觀念不可能總是保持一致,這就難免出現沖突。1.我國非營利組織發展的現狀在危機管理中,非營利組織與政府的互動是一種相互作用和相互影響的過程。非營利組織的建立來自于政府的合法授予,自然非營利組織的行為就受到政府的監督。一般而言,在某一時期政府的監管力度大,社會中的非營利組織發展就會放緩;監管力度放得較寬,非營利組織興起得就較多。而如果在危機管理中政府的監督不到位,就極有可能為非營利組織里一些別有居心的人鉆空子,產生營利或腐敗行為。畢竟非營利組織里的每個成員,都是獨立的經濟個體,其中難免有個人利益與集體利益相沖突的時候。比如2001年被揭發的“胡曼莉事件”,就是由于政府監督不到位造成的非營利組織干部腐化事件。就過往發生的危機事件的來看,政府在應對危機時,要不就根本沒有多余的精力投入到監督非營利組織的行為活動中;要不就對非營利組織管制太嚴,幾乎不讓非營利組織真正參與到危機管理中。2.非營利組織在危機管理中的失靈政府的權利來源于公民的授予。發展非營利組織參與公共危機管理,是公民參政、議政的具體表現,體現著我國民主政治建設的不斷進步,公民社會的不斷發展。非營利組織往往比政府得知信息速度更快,反應時間更短。在危機管理中對政府行為的監督,不僅能很好地為政府決策提供寶貴建議,并且能防止官員的腐敗行為。但因地位上的不平等,非營利組織多方面受制于政府組織,對政府的監督構不成實質性的壓力,使非營利組織對政府的監督形同虛設。非營利組織在參與公共危機管理中,與政府的現實矛盾對以上提到的三點外,非營利組織本身也存在失靈現象,非營利組織本身也存在失靈現象,影響到參與危機管理的效能。其結果是不能與政府產生良好的互動,嚴重地甚至會降低政府危機管理的效率。非營利組織的失靈表現為:第一,我國非營利組織自身管理能力不高,在組織中設立的董事會、監事會很容易形成一個個利益小團體,在參與危機管理時可能做出違背非營利組織目標和宗旨的事,影響整個組織的正常運作和開展公益服務;第二,志愿者缺失,目前我國的非營利組織除了仰靠政府,自身實力并不容易吸納到有專業技術的志愿者,這就造成了非營利組織在專業領域人才上的缺失;第三,危機管理中缺乏能動機制。在一般情況下,非營利組織是在危機發生后,再針對這次的專業領域構建一支專業的服務隊伍;在危機發生前沒有相應的應急機制,能動性大大降低。三、非營利組織在我國公共危機管理中的作用在公共事務治理中,公共管理理論提倡公民社會的廣泛參與,不存在市場、政府和社會的完全獨立,我國政府目前正處于政治體制改革的階段,在承認政府能力是有一定限度的前提下,應該放權于社會、放權于市場,放權于公民,改變過去“全能政府”的做法。我們在以往的危機管理中已經看到了非營利組織起到的積極作用,這就更不能限制和阻礙它的發展。在公共危機管理中,政府與非營利組織若能達到良性的互動,不僅能提高我國公共危機管理的水平,更能加快我國政府改革的步伐。因此,未來危機管理模式的趨勢,應以政府為主導力量,與非營利組織相互協調、積極合作、互相補充與監督的的良性伙伴關系。(一)明確非營利組織的法律地位對于政府而言,與非營利組織參與公共危機管理的良好互動應當表現在:1.政府可以為非營利組織發展提供良好的法律保障,賦予非營利組織合法建立及參與危機管理的權利與責任。現階段非營利組織的法律環境存在體系不健全、法律法規欠缺等問題。政府應盡快對現行法律法規進行增補、調整和修改。一方面,設立科學的準入門檻,充分放開部分領域給予非政府組織,并引領這些組織在政府指導下明確自身的權責,深入參與社會管理。改革我國現行的要求非營利組織既有業務主管單位又要有行政掛靠部門的雙重管理體制。另一方面,從法制角度理順非營利組織內部制度、財產關系和運作模式。只有從法律形式上確定非營利組織的合法地位,才能讓非營利組織有法可依,有權辦事,有責必擔。也只有通過法律的形式確定非營利組織的社會地位,才能規范和理順非營利組織與政府的友好合作關系,已達到在危機管理中互相幫助、互相影響的效果。此外,應當通過行政監督、社會監督和新聞輿論的監督,來規范非營利組織的行為,引導非營利組織有序發展,促進非營利組織走向成熟。2.加快轉變政府職能的步伐,有步驟有計劃地開放部分社會領域,加強非政府組織的對社會事務管理的參與度,實現非營利組織真正的深入參與。政府要充分發揮非營利組織的公共服務功能,理順與非營利組織的關系。變傳統的行政管理為新公共管理,將對公共危機事件的微觀管理轉變成對公共危機管理的整體把握,變“劃槳”為“掌舵”,將以往對可以由非政府組織承擔的部分社會公益事業和社會事務的干預由直接轉變為間接,交給非營利組織承擔,充實非營利組織的社會職能。與此同時,加快政治體制改革的步伐,建立與非營利組織、社會,這種三維一體的合作伙伴關系。使非營利組織成為完善市場經濟體制和促進政府體制改革的重要力量。值得注意的是,在公共危機管理中,由于政府和非營利組織都派出了服務隊伍,就要加強二者之間的溝通和信息的交流,切忌職能重疊,增加運行成本。3.政府可以從政策、財政、組織保障等各方面為非營利組織建立詳細的各項非營利優惠制度,主動為非營利組織提供強有力的資金和技術支持。不但可以鼓勵非營利組織與企業合作,而且還以政府信用做擔保和監督從社會捐贈方面予以積極推動。更可以建立一套面向非營利組織的政府服務采購制度,用以規范政府和非營利組織之間的交易行為并形成有效的非營利財政支持系統。在此基礎上,從政策方面保障、引導和鼓勵優秀人才加入到非營利組織中。良好的互動是政府能從法治而非人治的監督非營利組織參與危機管理的行為,在保障非營利組織能獨立自主活動的前提下,監督非營利組織的行為,防止腐化事件的再次發生。(二)非營利組織與政府建立良性互動關系的思考對于非營利組織而言,與政府的良好互動應該體現在:1.非營利組織的行為非營利組織應在政府的監督下接管一些提供公共服務的職能,減輕政府負擔,壯大以公益為目的的非營利組織的隊伍,實現以顧客至上的新公共管理組織體系的完善。并在與政府保持友好合作的關系的前提下,一定程度地監督政府行為。對于那些在公共危機管理中瀆職、失職或者腐敗的官員,保持相對獨立性的非營利組織是公民社會的代表,有責任也有權利監督政府問責制的落實。從長遠來看,非營利組織能對濫權者會形成一種監督的威懾力。公共危機事件是通過政府和社會力量來共同努力克服的。堅定不移地堅持政府在公共危機管理中的核心地位,構建一個與非營利組織、與公眾之間完善的危機管理模式,才能讓非營利組織在危機管理中發揮效能,更好為群眾提供公益服務,為政府補漏補缺,緩解危機帶來的災難性后果。2.非營利組織的活動作為一個具有能動性的組織,非營利組織要主動、謹慎地處理與政府的關系。在與政府建立良好合作關系基礎上,還應依據其理性選擇拓展自己的活動空間,防止變成“官辦”的政府組織。在活動上,非營利組織應謹慎參與政治活動,在活動中要遵守非政治性原則。非營利組織應致力于那些政府沒有能力或沒有意愿顧及的領域,如計劃生育、基礎教育、環保等。活動方式上應以操作性和研究、教育為主,活動的重點在農村地區。非營利組織不但要加強與所代表階層的溝通,增加利益代表性,也要努力與學術界共同合作,實現理論與實踐相結合,通過科學研究保持其創新能力