PAGE風險管理--從更基礎的層面推動應急管理與城市管理工作黨的十六屆六中全會明確提出了把“完善應急管理體制機制，有效應對各種風險”作為“完善社會管理、保持社會安定有序”的重要內容，將應急管理和風險應對工作納入構建社會主義和諧社會的戰略目標統籌考慮，把應急管理提到了一個新的高度，也提出了更高的要求。風險管理作為一種更主動、更積極、更前沿的管理手段，將在提升應急管理能力和城市管理水平中起到越來越基礎的作用。北京市正在開展的奧運期間風險評估工作正是這樣一項重要的具有開創性、引領性和示范性的實踐探索。一、風險管理的基本概念與國內外發展概況（一）風險的基本要素我們常說：“風險無處不在”。那么，“風險”是什么？目前國內外對此尚無統一的定義。在學術界，關于風險的學說主要有三種。一是風險客觀說，認為風險是客觀損失的期望值，它可以預測并運用統計方法加以描述和計算。二是風險主觀說，認為人們對未來不確定性的看法同個人的知識、經驗、精神和心理狀態等主觀因素有關，風險是主觀的認知和判斷。三是風險因素結合說，這類學說不強調區分風險的客、主觀性，而著眼于風險產生的原因、后果與人類行為（人為因素）之間復雜的互動關系。在實踐領域，不同國家和組織對風險的界定也不盡相同，但普遍強調“可能性”和“影響”兩個方面。例如澳大利亞/新西蘭風險管理標準認為風險是“事情發生的可能性及其可能產生的影響”；國際風險分析協會將風險界定為“對人類生命、健康、財產或者環境安全產生的不利后果的可能”；英國內閣辦公室的報告中指出風險是“不確定性和后果的結合”；而聯合國的報告中將風險定義為“由自然或人為因素相互作用而導致的有害后果的可能性或預期損失”。因此，簡單的說，“風險”包括兩個基本要素：不利后果與可能性。其中，“不利后果”包括主觀和客觀兩個方面，即可能產生的客觀損失（人員傷亡、經濟損失、環境影響等）和可能造成的主觀影響（人群心理影響、社會影響、政治影響等）。（二）風險管理的基本流程風險管理是通過識別和分析風險發生的可能性大小和后果嚴重程度，評估風險級別并決定哪些風險需要處置以及如何處置的過程。它包括風險管理準備、風險識別、風險評估和風險處置等四個基本環節，并在各環節中動態進行風險溝通、風險監測與更新（基本流程圖見附件）。1．風險管理準備。首先，通過分析自身情況以及社會、經濟和環境等因素，明確需求，制定風險管理目標。其次，建立風險評估標準，包括技術的、經濟的、法律的、社會的等方面的標準，并考慮可行性和成本收益的權衡。最后，做好風險管理計劃，包括風險管理的組織與工作機制、實施過程、人財物和技術等保障。2．風險識別。系統查找隱患和薄弱環節，分析各種風險來源和可能產生的后果，從而識別出需要進行管理的風險。風險識別要回答幾個基本問題：可能發生什么（what）？為什么會發生（why）？會怎樣發生（how）？主要受影響對象是什么（Whom）？3．風險評估。風險評估包括風險分析和風險評價兩方面。風險分析是結合風險源自身特點、受災體的風險承受能力、管理者的風險控制能力等因素，分析風險發生的可能性大小和后果的嚴重程度，從而確定風險級別。風險評價是將風險等級和預先設定的風險評估標準進行比較，對各種風險進行綜合排序，確定管理優先級，為進一步的行動提供依據。4．風險處置。根據風險評估結果，選擇風險處置的策略，包括接受風險、降低風險、規避風險和轉移風險。風險接受的策略應用于可接受范圍之內的低風險，主要采取監控措施。風險降低是通過采取針對性的處置措施，減小風險可能性和（或）后果的嚴重程度。風險規避是通過放棄某些可能引致風險的行為，消除風險的原因和（或）后果。風險轉移則是通過法律、協議、保險或者其他途徑，部分或全部轉移責任或損失的策略，其中保險是較常見的辦法。5．風險溝通。由于風險涉及到風險引致者、風險承受者、風險管理者等多個利益相關方，任何一方的行動都會產生影響，因此他們之間的信息溝通至關重要。不但要在政府組織內部建立信息共享和溝通機制，還必須加強政府、技術專家、社會組織、媒體和公眾之間的交流，建立面向社會、多方參與的風險管理模式。6．風險監測與更新。風險監測與更新貫穿風險管理的全過程，包括對風險本身的監測與更新，以及對風險管理過程、內容與效果的監測和更新。二、風險管理的發展概況（一）國際風險管理的發展階段自20世紀30年代以來，風險管理作為一門新興的管理學科，迅速受到世界各國政府、企業和學術界的高度重視，并逐步在企業和政府管理中得到廣泛運用。其發展大體可分為三個階段。1．理論探索與學科發展階段（20世紀30年代至70年代）。20世紀30年代首先在美國產生了風險管理的基本構思。50年代，美國企業界開始探索研究風險管理。1952年美國學者格拉爾首次提出“風險管理”一詞，從此風險管理作為一門系統的管理科學在美國興起。2．全球性的企業風險管理階段（20世紀70年代至90年代）。此時風險管理被公認為為企業管理領域內的一項重要內容，并逐漸成為全球關注的問題。1983年美國科學院公布了風險評價的四段法，風險與保險管理協會制定了“101條風險管理準則”，風險管理更趨科學化和規范化。一些國家陸續制定了全國性的風險管理標準。3．政府風險管理能力提升階段（21世紀初至今）。自20世紀70年代開始，美國政府對環境風險問題高度重視，政府開始風險管理的實踐探索。特別是2001年“9·11”事件后，國際風險管理進入了一個新的階段，各國政府開始普遍重視風險管理，并逐步成為風險事務的主要管理者。2002年，英國內閣辦公室發布《風險：提高政府應對風險和不確定性的能力》，提出政府風險管理的范圍和總體方法。2003年，經濟合作與發展組織（OECD）發布《二十一世紀面臨的風險：一項行動議程》，強調風險具有持續變化的動態特征，風險治理面臨巨大挑戰。2004年，聯合國發布了《與風險共存——全球減災情況回顧》和《減少災害風險：發展面臨的挑戰》報告，強調要將風險管理戰略全面納入可持續發展的主流規劃之中。2005年，國際風險管理理事會（IRGC）發表《風險治理白皮書——（二）國際風險管理的發展趨勢總體而言，國際風險管理發展趨勢有以下三個特點：1．從單一風險管理走向綜合風險管理。風險管理已成為多學科交叉的前沿管理領域，綜合了自然科學與社會科學、工程技術與管理科學。2．強調將風險管理納入可持續發展規劃中。提出將潛在風險因素整合到發展規劃和日常管理決策之中。3．關注重點由傳統風險因素轉向新風險因素。特別是對全球環境變化、全球化與區域化影響、能源與淡水短缺、新技術風險等新型綜合風險予以高度關注。（三）國內風險管理基本情況在我國，以自然災害、生產安全、金融為代表的一些專業領域開始了風險管理的應用研究，以北京市為代表的一些省市開始了安全隱患排查工作。2006年7月，《國務院關于全面加強應急管理工作的意見》提出要“開展對各類突發公共事件風險隱患的普查和監控”。但總體而言，風險管理剛剛起步，同時受體制、文化和環境等因素制約，國外的成果和經驗很難直接應用于我國實踐。探索研究符合實際的風險管理模式，提高政府風險管理能力，是當前我國應急管理乃至整個政府管理工作中的一項重要課題。三、風險管理在應急管理和城市常態管理中具有極為重要的基礎作用（一）風險管理是應急管理的“關口再前移”應急管理的對象是“突發公共事件”，主要目標是“預防和減小事件發生所造的損失”，管理過程包括事前、事發、事中、事后全過程。盡管應急管理強調“預防為主、關口前移”，要求做好“預測預警”工作，但其管理起點是預防和減小存量風險（已經存在的風險）轉化成突發公共事件，即捕捉突發公共事件發生的征兆并采取應對措施。因此，應急管理是以“事件”為中心，仍是相對被動的。要進一步推動應急管理，就必須從“事件”之前的“風險”入手，從更基礎、更主動的風險管理層面開展工作。風險管理的對象是“風險”，是對“能帶來不利后果的可能性”的管理。風險管理能夠更加系統地分析和評估各種風險因素，一方面通過主動、系統地評估和處置措施，消除或控制存量風險，另一方面通過優化規劃、建設和管理手段，預防和減少增量風險（新增的風險）的出現，從而達到“消除或控制存量風險，預防或減少增量風險”的管理目標。風險管理將管理起點前移到“增量風險”，是應急管理的“關口再前移”，是一種更積極、更主動的管理方式。事前（預測預警）事前（預測預警）事發、事中（信息、決策、處置）事后（恢復善后/總結學習）應急管理管理對象：事件管理過程：事前、事發、事中、事后管理目標：預防和減少突發公共事件及其造成的損害風險評估風險管理管理對象：風險管理過程：風險識別、風險評估、風險處置風險溝通、風險監測與更新管理目標：預防或減少增量風險消除或控制存量風險風險識別風險處置應急管理的起點：預防“存量風險”轉化成“事件”公共安全管理風險管理的起點：更主動的預防和減少“增量風險”超前預防（二）風險管理是更優化的管理策略。風險管理是一種管理策略，而應急管理是一種行動策略。應急管理側重于“事件”發生后做出決策，重新組合資源并采取行動，這些決策和行動往往是在有限時間、有限信息和高度不確定性的壓力之下做出的，很難保證資源配置的最優。而風險管理通過對風險源的系統分析與評估，主動采取有針對性的措施避免風險以及損失的產生，從而降低應急管理的成本，使得有限資源發揮最大作用。（三）風險管理滲透在城市“規劃、發展、建設、管理、運行、服務”各個環節，在更基礎的層面實現“標本兼治”。風險管理滲透在城市“規劃、發展、建設、管理、運行、服務”等各個環節，發揮超前預防、標本兼治的重要作用。在“規劃”環節，通過充分考慮風險因素，優化規劃設計，可以避免或減少大量增量風險的出現。在“發展”環節，通過統籌分析各種風險，可以避免發展中的失衡問題，真正實現科學、可持續發展。在“建設”環節，將風險管理引入城市基礎建設之中，可以消除或減少風險源，從根本上提升城市承受風險的能力。在“管理、運行、服務”環節，通過系統管理各種類型的風險，可以明確城市管理的需求和重點，優化管理流程，增強風險控制能力，保障城市安全運行，提供更安全、更優質的公共服務。四、對北京市奧運期間風險評估工作的幾點建議北京市開展的奧運期間風險評估是一項開創性、示范性、引領性的工作。但由于風險本身的復雜性、缺少城市基礎信息的積累、缺少成熟的經驗和方法支撐，以及社會各方對風險管理認識不足等因素，此項工作面臨全新的挑戰。因此，應當圍繞奧運期間北京市的實際情況和應急管理工作需要，以查找、發現和解決問題為主，不拘泥于概念、精確的定量方法，開創性地完成風險評估任務，并在此次風險評估的基礎上，進一步推動城市全面風險管理，從更基礎的層面提升應急管理能力和城市管理水平。（一）著眼全局，將風險管理納入城市發展的整體戰略。以此次風險評估工作為契機，將風險管理的理念和方法運用于城市“規劃、發展、建設、管理、運行、服務”的各個環節，逐步推動風險管理的程序化、規范化和制度化。通過城市全面的風險管理，更有效地預防、消除和控制風險，實現經濟社會又好又快發展的目標。（二）摸清特點，重點把握奧運期間北京的綜合風險因素。作為國家首都和一座特大型城市，北京政治、經濟、社會資源高度積聚，人口、環境、資源壓力巨大，城市系統復雜、龐大而脆弱，政治敏感性強，風險的放大效應和疊加效應顯著。奧運會的舉辦更將使北京的政治影響力波及全球，大量的國外體育代表團、旅游者等的到來，也將帶來前所未有的多元文化沖擊。這些特點都要在風險評估中綜合考慮。（三）夯實基礎，動態推進應急管理和城市常態管理工作。要通過此次風險評估工作，查找薄弱環節，進一步加強應急管理工作，改進基礎設施和城市管理水平，增強城市的風險承受能力和風險控制能力，形成可持續改進的動態管理機制。（四）加強溝通，逐步建立社會共同參與的風險文化。注重加強政府與社會各個方面、學術研究與實際應用之間的風險溝通，以各種形式向社會進行宣傳教育，改善公眾對風險的認知，