第五章公共事業管理的法律制度第一節國外公共事業組織法律制度

公共事業管理法律制度主要是調控公共事業管理中的各種關系和行為的法律規范，在公共事業管理中起著十分重要的作用。下面簡要概述各個國家和地區與公共事業組織相關的法律體系，主要是和公共事業組織登記、免稅、資金構成、內部管理、責任制度與解散等有關的法律條款。一、登記要求登記是指一個公共事業組織通過正式程序，成為獨立的法人實體，財務獨立（擁有一個銀行帳號），可以簽訂合同，并具有法律權利能力和行為能力。二、登記條件

1．對注冊資金的要求在亞太地區許多國家和地區，基金會需要達到一個最低限額的資金數額。該資金不允許侵用，必須由基金會持有，法律條款中也有具體數額的說明。成立基金會要求的資金總額必須達到與其宗旨和活動相適應的標準，該標準由各相關部門負責解釋，所要求的基金數額也很高。比如在日本，監督機構要求基金會擁有相當于300萬美元的基金。

2．對活動范圍的限制對亞太地區成文法的分析反映了以下對公共事業組織活動范圍加以限定的方法。（1）禁止公共事業組織參與任何具有商業目的活動或商業括動〔非律賓〕。（2）禁止與非營利目的無關的商業活動（新加坡）。（3）允許商業活動，條件是商業活動所得用于更廣泛的非營利目標〔澳大利亞、泰國、越南〕。 （4）允許商業活動，條件是商業活動所得用于更廣泛的非營利目標，而且事先要獲得相關政府部門批準（韓國）。（5）允許商業活動，條件是不與營利企業競爭。同時，保征商業支出少于50%，公益性支出至少為總支出的50%（日本）。（6）作為合法行為的商業活動不受限制（印度尼西亞）。3．對個人額外經濟收益的限制 除印度尼西亞之外，亞太地區其他國家和地區，無論是從法律上還是從實踐方面，均禁止公共事業組織對個人服務及捐贈給予過多報酬。4．登記時限的限制 極少數國家和地區對政府審批程序給予時間限定。在日本，公共事業組織批準過程可能是兩三年，如果關系順通，也可能是6個月。一般來講需要一年左右。而在韓國只有20天。在非律賓，作為“二步”登記程序的一部分，一種24小時快捷方式可以使公共事業組織在證券交易委員會（SEC）登記。 三、免稅“免稅組織”一詞常被作為公共事業組織一詞的同義詞。稅收種類繁多，本節所提到的免稅均指免除所得稅。

1．免稅幅度亞太地區每個國家和地區均有《所得稅法》，免除公共事業組織所得稅廣泛應用該地區。然而稅收基數幅度、稅務申報有效性以及征收體系各不相同。盡管如此，除印度尼西亞和越南之外，法律均規定免除公共事業組織繳納所得稅。2．影響免稅的因素。公共事業組織免稅通?；趦蓚€因素，即組織類型和收入類型。澳大利亞在免除所得稅方面是最寬松的，該國具有合法資格的公共事業組織的所有收入，只要是用于非營利目的都可免除所得稅。在多數國家和地區，免稅待遇取決于有合法資格的公共事業組織之所得是捐贈收入．投資收入還是與商業有關或無關的收入。3．捐贈除新加坡之外，亞太地區所有國家和地區均對捐贈給予免除所得稅優惠。4．被動收入

被動或投資收入包括股息．利息、房租收入、特許權和投資出讓的資金收益。在日本，所有非商業收入全部享受免稅待遇．而且投資收入也被列人免稅范圍。在菲律賓，股息收入是免稅的。在韓國，股息和利息需要征稅。另外如果利息在5年之內不提取并用于非營利目的，就可免稅50％。5．商業收入亞太地區商業收入的稅收待遇無統一規定。在澳大利亞，如果商業收入用于非營利目的，就可享受免稅待遇。韓國稅法規定，公共事業組織商業收入如果在5年之內不支取并用于非營利目的時，可享受50%免稅待遇。在日本情況大致相似，公益性公司的收入用于發展該公司業務時，可免稅20%，不享受免稅的商業收入征稅時按優惠稅率37%征收，而不是按通常的以37.5%稅率征收。新加坡是惟一公共事業組織商業收入與免稅無關的國家。也就是說，只有當某項業務活動與公共事業組織目的相關時，才享受免稅待遇。在印度尼西亞、菲律賓、秦國和越南等國家，現行稅法中沒有關于公共事業組織商業收入享受免稅的規定。6．免稅資格與登記注冊在一些國家和地區，公共事業組織登記時免稅待遇自動生效。但在另一些國家和地區，需要第二個程序—向稅務部門提出申請，才能得到某項優惠政策。如在日本和韓國，公共事業組織登記完成后免稅待遇自動生效；而在菲律賓和泰國，公共事業組織必須向稅務部門申請免稅政策。新加坡實行自動免稅制度系統與特殊自由裁量權制度相結合的方式。屬于稅法列名的公共事業組織自動享受免稅待遇。然而多數慈善和互助公共事業組織每年都必須申請免稅。在澳大利亞，公共事業組織必須每年申請免稅資格。然而，為獲得官方認可免稅的優待，多數公共事業組織在機構成立之時，就向澳大利亞稅務部門申報免稅。7．對免稅資格的限制 除印度尼西亞之外其他國家和地區在法律條例和實際操作兩方面．均嚴格規定公共事業組織的分配權，禁止對個人進行過多的報酬給付。日本在《內閣指導準則》指出：理事所得，包括提供服務的補償，“就該組織相應資產而言，其收入與支出與私營部門人員相比，不應過高”。

四、減稅 多數國家對個人和公司捐贈稅的減稅比率予以限制。對于個人捐贈，減稅占所得額比例的限制范圍在韓國、泰國、日本分別是5%,10%和25%。澳大利亞和新加坡對給予公共事業組織公益捐贈行為沒有減稅限制。 在日本，個人可享受減免稅待遇的捐贈對象是政府部門、由大藏省指定的受捐者以及公益促進組織。公益促進組織由大藏省和有關部門指定。這種指定均有其特殊性，一般情況下每兩年更新一次。日本26000家公益組織之中，只有不到1000家被指定為公益促進組織，捐贈者可享受減稅優惠。五、資金構成1．MAE法 如前所述，亞太地區最低限年度支出（MAE）法盛行。在這些實行MRE法的國家和地區，享有所得稅免稅資格的慈善或公益公共事業組織必須使用或分配其收入的相當一部分，以達到免稅目的。2．嚴格的法律論釋日本《內閣指導準則》中的投資條例要求公共事業組織進行“本金收回可能性大”，而且“收益盡可能多”的投資．韓國法律具有嚴格的管理標準．規定公共事業組織不得投資股票，在其他國家和地區，公共事業組織一般可以自由地投資股票和證券，但限制仍然存在。澳大利亞要求投資必須符合英美法中的謹慎原則。新加坡對社團組織和公司的投資沒有限制，只要求投資行為謹慎。3．對國外資金的限制 在印度尼西亞，限制國外對公共事業組織的經濟資助已成為一個中心議題，開始是針對宗教組織（1978年），然后是針對社會公益組織〔1983年〕，最后是針對群眾組織和社團組織（1985年）；有關條例規定，不經政府允許任何組織不得接受國外資助。在實踐中，即使法律不限制接受外國資助，政府行使自由裁量權同樣可以達到限制目的。

六、內部管理 在某些國家和地區，非正式行政指導原則作為公共事業組織規則和程序的雛形，可由綜合性成文條例和法規所取代。日本的內部管理規則歷來采用非書面、非正式的指導原則，各部門間也各不相同。而前面所提到的1996董事會的規模、董事的選舉產生、對超額補償支付的限制以及其他有關事宜。 韓國《民法》中也吸收了《非營利機構法》并充分體現了涵蓋廣泛的管理規則。該法案20個章節中有6個章節強調了管理問題。七、責任制度與報告要求1．年度報告國外公共事業組織一般須向一個或多個政府機構提交年報。2．公眾審查與信息公布 亞太地區極少數國家和地區要求公共事業組織公開其業務或公開檢查其財務情況和經營活動。在亞太地區，法律規定了公共事業組織對政府的責任制度，但缺少公共事業組織對捐助者和公眾責任制度的規定。除新加坡、澳大利亞（在極小程度上）外，法律沒有明文規定要求公共事業組織披露報表或上報報表。3．責任制度與監督八、解散解散在泰國稱為終止，韓國叫注銷，日本則是撤銷，是指通過正規程序終止某公共事業組織的法定存在。解散分為兩種情況：自愿解散，由公共事業組織管理機構、成員或管理機構自行決定解散事宜；非自愿或強制解散，則由政府機構或法院決定其解散事宜。 1．自愿解散 有關法規一般不提及自愿解散的具體規定，而側重于公共事業組織內部規章規定的解散程序。亞太地區大多數國家和地區公共事業組織的章程中均包括自愿解散程序，載明償債、剩余財產受讓人的資格認定、成員投票權或管理機構（實體）以及向有關政府部門提交所需解散文件等。2.非自愿解散

亞太地區非自愿或強制解散法規模式基本類似，大多數國家和地區法律賦予政府機構廣泛的解散公共事業組織的權力。終止原因非常明確：從事超越許可經營范圍的業務，變更經營目的，經營年限到期，濫用或未使用特許權，無法清償債務，違反登記管理條例、等等。不少解散法還包括授予政府官員廣泛自由裁量權的各種規定。比如對公共事業組織，韓國規定因從事損害或違背公共利益、越南規定違反國家利益的活動、泰國規定由于經營方式有悖于社會公共秩序、公德或國家安全、新加坡規定因為發生危害人民的和平、幸?；虬捕ǖ男袨槎伎闪钇浣馍?。第二節我國公共事業組織法律制度概述按照社會分類管理的原則，我國的社會組織大體可分為機關、事業單位、社會團體、企業和民辦非企業單位五大類型。依此分類，公共事業組織或“第三部門”這個概念在中國應當包括事業單位，社會團體和民辦非企業單位。因此以下主要研究社會團體、事業單位、民辦非企業單位三種組織的有關法律制度。

1．我國公共事業組織立法的歷史沿革（1）新中國成立以前。1934年的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》中，對結社自由作了規定。陜甘寧邊區曾制定過三個單行法規．即1942年2月頒布的《陜甘寧邊區保障人權財權條例》，1942年公布的《陜甘寧邊區民眾登記辦法》和以后公布的《陜甘寧邊區人民團體登記辦法》。（2）建國初期到改革開放前。這一時期我國公共事業組織管理所依據的主要法規是1950年9月國務院根據《中國人民政治協商會議共同綱領》頒布的《社會團體登記暫行辦法》。為了貫徹這個辦法，1951年3月23日內務部頒布了《社會團體登記暫行辦法實施細則》。內務部和一些地方人民政府為了適應需要，設置了兼管社團登記工作的機構，但基本上沒配備專職人員。（3）改革開放時期。1982年憲法第三十五條規定：“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由”。這為公民的結社權利和結社自由提供了憲法保證。憲法第五條規定：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企事業組織必須遵守憲法和法律。”“任何組織或個人都不得有超越憲法和法律的特權。”從而以根本大法的形式確立了社團活動的合法性原則。1986年通過的《民法通則》規定了四類法人組織—企業法人、機關法人、事業單位法人和社會團體法人．進一步明確了社團的法人地位。2．我國公共事業組織立法的特點

（1）歸口登記和雙重管理體制。我國公共事業組織要同時接受登記管理機關和業務主管部門的雙重管理。各級民政部門為其登記管理機關，黨政機關及得到其委托的單位為業務主管部門。作為社會團體的公共事業單位須經各級民政部門登記方可成立，否則為非法。而歸口登記并不是把審批權完全集中到登記管理機關．而是先經過業務主管部門的審核同意再歸口民政部門登記把關。

（2）分級管理體制。公共事業單位的業務主管部門和登記機關的管理范圍，必須與公共事業單位的活動范圍相一致。按照《社會團體登記管理條例》第七條的規定，全國性的社會團體，由國務院的登記管理機關負責登記管理；地方性的社會團體，由所在地人民政府的登記管理機關負責登記管理；跨行政區域的社會團體，由所跨行政區域的共同上一級人民政府的登記管理機關負責登記管理。 （3）限制競爭原則。在同一行政區域內，不允許成立相同或相似的公益性公共事業單位。同時，任何公益性公共事業單位只能在登記管理饑關的管轄范圍內活動，不得越界，不得進行跨區城擴張。 （4）年度檢查制度。《社會團體登記管理條理》明確規定：“登記管理機關對社會團體實施年度檢查”，“業務主管單位負責社會團體年度檢查的初審”。年檢的內容主要包括：執行法律、法規情況；開展業務活動情況；開展經營活動情況；財務管理和經費收支情況；機構設置情況；負責人及工作人員情況；辦公地點情況等。此外，對公益機構的日常管理還包括建立公益機構重大活動報告制度、對公益機構重大業務活動的審批制度等。（5）財務監督。對公共事業組織進行財務監督和管理是保證公共事業組織公共責任的重要手段。我國政府對公共事業組織的財務監督體現在捐贈法、審計法、會計法、事業單位的財務規范等相關的法規中。具體有：第一，非營利性的約束。第二，受贈財產支出比例約束。第三，財務公開制度。財務公開是指公益機構的財務賬目應當接受政府有關部門的監督，同時向社會公眾和捐贈人公開，接受監督。

(6)對公共事業組織的財政優惠。鑒于公共事業組織的特殊性，我國對公共事業組織實施一定程度的稅收和財政方面的優惠。

1993年11月頒布的《中華人民共和國企業所得稅暫行條例》，最早對公益機構接受捐贈作了稅收優惠的規定。該條例第六條第四款規定，“納稅人用于公益、救濟性的捐贈，在年度應納稅所得額百分之三以內的部分，準予扣除?！?/p>

1999年頒布的《中華人民共和國公益事業捐贈法》（見附錄六）第四章具體規定了各項稅收優惠措施。3．我國公共事業組織立法中存在的間題公共事業組織立法存在諸多“缺失”－立法角度 （1）公共事業組織單行法的缺失。在我國的立法實踐中，官方雖然承認公共事業組織的多樣性，但對不同性質的公共事業組織依然采取“一法統攬”的做法。這樣就使得公共事業組織的特殊性在法律上得不到體現。（2）立法權威性的缺失。從我國法律權威性來看，從憲法、法律到行政法規，地方立法等立法層次和立法權威逐漸降低，目前規范公共事業組織的《社會團體登記管理條例》和《基金會管理辦法》都屬于程序立法，而非國家立法。？（3）實體法的缺失。實體法一般是指規定實體權利和義務的法律，程序法一般是指保證權利和義務得以實施的法律。我國建國以來頒布的三個公共事業組織管理條例（即1950年的《社會團體登記暫行辦法》及1989年和1998年的《社會團體登記管理條例》）都屬于程序性法規。雖然現行的《社會團體登記管理條例》較前兩個法規多了一些實體性的規定（如對社會團體界定、對社團活動的合法性原則和非營利性原則的規定等），但總體而言，仍主要是以社團登記管理為核心的程序性規定，對公民結社行為的實體內容缺乏系統規范。（4）立法內容的缺失。第一，公共事業組織行為規范的缺失。第二，法律規范的操作性不強，漏洞過多。第三，法律體系銜接不好，法律規范不配套。1憲法第三節事業單位法律制度憲法第19一22條規定了國家發展教育、科學、醫療衛生、文學藝術、新聞廣播電視、出版發行、圖書館博物館文化館等事業。一、法律淵源事業單位法律制度2法律全國人大或者全國人大常委會頌布的法律中有關事業單位的規定不多。比如，《民法通則》中規定了事業單位是法人的一種，并大致規定了其法人資格取得的方法；《教育法》第三章規定了“學校及其他教育機構”；《科技進步法》中有簡單的關于“研究開發機構”的規定等。3行政法規各種行政法規是事業單位制度的最重要的組成部分，盡管其數量并不特別大。其中，除了綜合性的〈事業單位登記管理暫行條例〉此外還有關于各種事業單位的各種行政法規，如《醫療機構管理條例》、《出版管理條例》等4行政規章國務院各部委在對各種事業單位進行行政管理的過程中，發布了大量的行政規章，比如文化部發布的《文化站管理辦法》、《群眾藝術館．文化館管理辦法》，財政部發布的《事業單位財務規則》、《科學事業單位財務制度》、《農業事業單位財務制度》，衛生部發布的《醫療機構基本標準（試行）》，司法部發布的《國家出資設立的律師事務所管理辦法》等。5地方性法律與規章地方性法規與規章如《上海市醫療機構管理辦法》，《北京市博物館登暫行辦法》，《上海市公共圖書館管理辦法》等。6其他規范性文件其中最重要的，是國務院各部委在進行行政管理的過程中，針對某個具體問題（很多是在下級機關請示時給予的答復）所做出的規定。這些規定數量非常龐大。－軟法如通知、意見、答復、指示二、事業單位含義1998年10月25日，國務院頒布了《事業單位登記管理暫行條例》（2004年6月27日國務院決定修訂其第五條），這是我國第一部對事業單位進行全面調整的行政法規。本節以此為基礎，對事業單位法律制度進行概述。事業單位的概念根據《事業單位登記管理暫行條例》第2條的規定，事業單位指國家為了社會公益事業目的，由國家機關或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。事業單位有以下一些法律上的特征1是以公益為目的的組織事業單位的活動領域是教育,衛生,科技,文化等行業部門。2事業單位的業務活動是從事（教育，衛生,科技,文化等）社會服務活動3．利用國有資產舉辦公益性宗旨、目的：《事業單位登記管理暫行條例》第2條明確規定事業單位設立的目的是公益目的，而非以營利為目的。事業單位必須以公益為目的并非指事業單位只能從事本身不盈利的活動，只是要求其獲得的盈利不能分配給出資人，只能用于其目的事業。所以，《事業單位登記管理暫行條例》第2條第2款還明確規定事業單位也可以舉辦營利性經營組織。事業活動的性質與領域：事業單位的業務活動是為社會提供各種服務，包括教育、科技、文化、衛生、社會福利等分布廣泛的行業。利用國有資產舉辦《事業單位登記管理暫行條例》將“事業單位”概念局限于國有的事業單位，而民辦事業單位則根據《民辦非企業單位登記管理暫行條例》改稱“民辦非企業單位”，法津上對于二者在設立的程序等問題上分別規定了不同的規則。事業單位的范圍1．行使行政職權的事業單位2．領取企業法人營業執照的事業單位

事業單位的類型：收支劃分，職能劃分，歸屬劃分三、事業單位的成立1．事業單位成立條件根據《事業單位登記管理暫行條例》第6條規定，事業單位的成立應當具備的條件是：有自己的名稱、組織、機構和場所；有與其業務活動相適應的從業人員；有與其業務活動相適應的經費來源；能夠獨立承擔民事責任。2．事業單位成立的程序成立事業單位的程序包括兩個步驟：（1）向行業主管機關申請，行業主管機關受理申請，審查，審批機關批準成立；（2）向登記管理機關中申請事業單位法人登記；審查通過后準予登記。四、事業單位的財產關系傳統上的事業單位，其經費全部由政府撥給，其業務中如果取得收入也由政府統一調配。后來．經過改革，形成了事業單位的三種拔款方式：全額撥款，差額撥款，自收自支。1．事業單位的收入根據《事業單位財務規則》事業單位的收入可以包括以下部分:財政補助收入，即事業單位從財政部門取得的各類事業經費。上級補助收入，即事業單位從主管部門和上級單位取得的非財政補助收入。事業收入，即事業單位開展專業業務活動及其輔助活動取得的收入，但其中按照國家有關規定應當上繳財政的資金和應當繳入財政專戶的預算外資金，不計入事業收入。經營收入，即事業單位在專業業務活動及其輔助活動之外開展非獨立核算經營活動取得的收入。這類經營活動的開展原則上應當向工商行政管理機關申請登記和領取營業執照。附屬單位上繳收入。即事業單位附屬獨立核算單位按照有關規定上繳的收入。根據《企業法人登記管理條例》和《公司登記管理條例》的規定，這類經營應當由該附屬單位向工商行政管理機關申請登記和領取企業法人營業執照。其他收入。即上述規定范圍以外的各項收入，包括投資收益、利息收入、福利收入等。公益性事業單位接受社會捐贈，應當適用《公益事業捐贈法》。2．事業單位的支出根據《事業單位財務規則》，事業單位可以進行以下合法事業支出。即事業單位開展專業業務活動及其輔助活動發生的支出，包括工資、補助工資，職工福利費、社會保障費、助學金、公務費、業務費、設備購置費、修繕費和其他費用。經營支出，即事業單位在專業業務活動及其輔助活動之外開展非獨立核算經營活動發生的支出。對附屬單位補助支出，即事業單位用財政補助收入之外的收入對附屬單位補助發生的支出。上繳上級的支出?！妒聵I單位財務規則》第7條第3款規定：少數非財政補助收入大于支出較多的事業單位，可以實行收入上繳辦法。五、事業單位的行政管理主要是審批機關、行業主管機關的管理，這是對于事業單位所從事的業務活動本身的行政管理。例如衛生行政管理部門對于醫療機構的行政管理，教育行政部門對于教育機構的行政管理。相關業務管理機關，如稅務機關、人事機關登記管理機關

第四節社團法律制度社團定義包括以下幾個方面內容：——社會團體由多數會員組成?！鐣F體的總之是實現會員的共同意愿——社會團體的宗旨是非營利性的目的一、社團登記的法律制度與多數國家一樣．中國社團成立是以通過合法的登記程序為前提的。1．登記和管理機關我國的社會團體行政管理體制通常被稱為分級登記，雙重管理，即由民政部門（登記管理機關）和業務主管單位共同管理，并且按照社會團體的活動范圍由不同級別行改區城的相應機關進行登記和管理。2．登記條件社會團體成立登記必須符合一定的條件第一，社會團體的成立必須符合〈中華人民共和國憲法〉和其他有關法律的規定，不得損害國家主權和安全，不得危害公共秩序、社會道德和其他人的合法權益，不得損害各族人民的團結和各國人民之間的友好關系。第二，社會團體要有相當的代表性。一方面，從工作需要或事業發展上確有必要；另一方面其成員在該業務領域內具有一定的權威性，能夠代表我國在某一方面或某一領域內的先進水平。特別是有資格有能力在國際民間交往中代表我國進行活動。第三，全國性社會團體要有一定數量的成員并具備足夠的廣泛性，其組織成員來自全國范圍，不局于某一地區或部門，其業務范圍也不受地域和部門的限制。第四，社會團體必須能夠獨立享有民事權利和承擔民事責任。根據中國的法律，法律和行政法規另有規定的社團不需要登記。所謂另有規定的社團是指根據國家憲法、法律和法規而確立法律地位的政黨．工會、工商業聯合會和國家撥款建立的資助科學研究類基金會。3．登記程序社會團體的成立登記，首先要由申請登記者提出申請，同時提交下列文件。受理機關審察、審批；未予批準提請復議。（1）負責人簽署的登記申請書，登記申請書要說明社會團體成立的理由。（2）有關業務主管部門的審查文件（3）社會團體的章程。章程須寫明社會團體名稱、宗旨、任務、會員資格、組織機構、負責人產生程序及其任期和職責范圍、經費來源和財務管理、章程修改程序和社會團體終止程序等等。（4）辦事機構的地址或者聯絡地址，并且附有該地址產權單位出具的房屋使用證明。（5）負責人的姓名、年齡、住址、職業和簡歷。（6）成員數額和經費情況。關于經費，必須提供相應的資信證明。二、社團財務管理的法律制度社會團體存在期間，會因為籌集經費、開展業務活動或者其他原因而與他人發生財產上的關系。

1．財產、經費的籌集（1）會員的出資。（2）捐贈和資助（3）開展有償服務的收入（4）經營收入（5）其他收入。

2．財產的使用“社會團體的經費，以及開展章程規定的活動按照國家有關規定取得的合法收入，必須用于章程規定的業務活動，不得在會員中分配。社會團體接受捐贈、資助必須根據與捐贈人、資助人約定的期限、方式和合法用途使用。也就是說，不僅要在社會團體章程規定的宗旨和業務范圍內使用，更要具體在捐贈人、資助人在捐贈資助時與社會團體約定的具體用途上使用。《條例》第29條第3款還規定社會團體應當向業務主管單位報告接受、使用捐贈贊助的有關情況，并將有關情況以適當的方式向社會公布。《公益事業捐贈法》第3條對公益事業作了列舉性的規定：救助災害、救濟貧困、扶助殘疾人等困難的社會群體和個人的活動；教育、科學、文化、衛生、體育事業；環境保護、社會公共設施建設；促進社會發展和進步的其他社會公共和福利事業。該法第17、18條規定，公益性社會團體應當按照捐贈協議約定的用途，將受贈人財產用于資助符合其宗旨的活動和事業，不得擅自改變約定的用途。第19條規定：受贈人應當按照國家的有關規定，建立健全財務會計制度和受贈人財產的使用制度，加強對受贈人財產的管理。第21條規定：捐贈人有權向受贈人查詢捐贈財產的使用、管理情況，受贈人應當如實答復。三、社團內部管理的法律制度1．管理模式第一種模式在掛靠于政府業務主管部門并在民政部門進行登記的大型社團中比較常見。這些杜團組織通常設有理事會，包括現任或退休的政府官員以及享有良好聲譽的社會活動人士。這類社團還通常設有主席一職，主席還同時擔任公共事業組織的法人，另外還設有幾位副主席。此類社團的日常運作主要由秘書長負責．秘書長同時還負責組織活動和擔任社團組織的發言人。這類社團組織還設有全職的財務人員。而且，此類社團組織的主席和副主席一般由政府機構直接任命或是與政府業務主管部門有著緊密的聯系。第二種管理模式主要出現在那些由個人發起有時是以社區為單位的小型社團組織中，其內部管理主要依據組織者的個人能力和信譽以及他們與國外有關機構的聯系。這類社團組織可以不雇用全職的財務人員。對這類社團組織而言，盡管其章程中制定有固定的決策程序，但實際的決策過程可以不依據某個固定的程序。2．內部關系內部關系主要是指社會團體的內部機構設置、工作人員等問題。（1）社會團體的組織機構。

——會員大會（或者會員代表大會）——理事會——常務理事會——理事長〔會長〕——秘書長（2）社會團體的負責人的選任。——關于黨政領導的兼職——關于社會團體負責人的選任程序(3)社會團體分支機構．代表機構的設置。

所謂分支機構是指社會團體因開展業務活動的需要，按照其業務范圍科學劃分而設立的從事業務活動的內部機構。代表機構是指社會團體在會址以外某行政區域設置的代表該社會團體從事活動、承辦社會團體交辦的工作任務的機構。

（4）社會團體內黨組織的設立問題。

1998年2月26日，中共中央組織部民政部聯合下發《關于在社會團體中建立黨組織有關問題的通知》，規定“為加強社會團體黨的工作，促進社會團體的健康發展”，如果社會團體的常設辦事機構專職人員中有正式黨員3人以上的，應建立黨的基層組織；社會團體的黨組織應當全面貫徹黨章規定的任務，作好“監督社會團體負責人貫徹黨的路線、方針、政策，遵守國家法律、法規”的工作。從這個規定可以看出，社會團體中的黨組織的地位和權力與在行政機關中是不同的，并不居于領導地位，但是仍然有監督的職能，這種職能的具體含義及如何行使，缺乏明確的規定，實際中的做法還有待調查。四、對社會團體的行政管理1．重大業務活動報告制度2．年度檢查3．清理整頓4．進行行政處罰《條例》第32.33條規定：社會團體或者社會團體的有關人員如進行下列違法行為，登記管理機關所可以對其進行行政處罰：（1）申請登記時弄虛作假，騙取登記的。（2）自取得《社會團體法人登記證書》之日起1年內未開展活動的。（3）涂改、出租、出借《社會團體法人登記證書》，或者出租、出借印章的。（4）超出章程規定的宗旨和業務范圍進行活動的。拒不接受或者不按規定接受監督檢查的。不按照規定辦理變更登記的。（5）擅自設立分支機構、代表機構，或者對分支機構、代表機構疏于管理，造成嚴重后果的。（6）從事營利性經營活動的。這里應當解釋為，從事營利性經營活動不合法律要求，而不是禁止營利性活動本身。侵占、私分、挪用社會團體資產或所接受的捐贈、資助的。違反國家有關規定收取費用、籌集資金或者接受、使用捐贈的。五、社會團體的變更、終止1、變更登記《條例》第20條規定：社會團體的登記事項需要變更時，應當自業務主單位審查滿意之日起30日內向登記管理機關申請變更登記；社會團體修改章程，應當自業務主管單位審查同意之日起30日內，報登記背理機關核準。《條例》第24條規定：社會團體撤消其所屬分支機構、代表機構的，經業務主管單位審查同意后，辦理注銷登記。這種注銷登記的實質也是一種變更登記。2．社會團體終止的程序終止原因：完成宗旨；自行解散；分立、合并；特定原因。社團出現《條例》第21條規定的解散事由后，應寫按照下列程序終止：（1）業務主管單位審查同意（2）進行清算。（3）向登記管理機關申請注銷登記。

3．社會團體終止后剩余財產的處理社會團體終止，經過清算，如有剩余財產，應當如何處理?非常明確的是，不能夠在社會團體的會員或者理事中進行任何形式的分配。那么社會團體終止后的剩余財產應當如何處理呢？《條例》25條規定：“社會團體處分注銷后的剩余財產，依照國家有關規定進行?！薄墩鲁谭侗尽返?5條的內容是：團體終止后的剩余財產．在業務主管單位和社團登記管理機關的監督下，按照國家有關規定從事發展與本團體宗旨相關的事業。第五節民辦非企業單位法律制度主要內容：一、民辦非企業單位的概念二、民辦非企業單位的范圍三、民辦非企業單位的成立四、民辦非企業單位的行政管理體制五、民辦非企業單位的民事主體地位六、民辦非企業單位的財產關系七、民辦非企業單位的分支機構問題一、民辦非企業單位的概念

民辦非企業單位是指企業事業單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產舉辦的，從事非營利性社會服務活動的社會組織。主要法律特征：1．民辦非企業單位以公益為目的2．業務是進行社會服務活動3．利用非國有資產創辦4．舉辦者是企業事業單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人二、民辦非企業單位的范圍

民辦非企業單位的范圍，法律中并沒有規定。由于它的性質其實是民辦事業單位，而國家目前只開放部分的事業單位的業務領域允許民間介入，所以，其行業范圍小于事業單位的范圍。比如，《廣播電視管理條例》規定，廣播電臺、電視臺必須由法律規定的政府機構設立，禁止其他單位或者個人設立。目前的民辦非企業單位主要分布在教育、科研、文化、衛生、體育，新聞出版、交通、信息咨詢、知識產權、法律服務、社會福利事業以及經濟監督事業等領域。具體而言，教育事業中主要指民辦幼兒園，民辦小學、中學、學校，學院、民辦專修（進修）學院和學校，民辦培訓（補習）學校和中心等。衛生事業中主要是指民辦門診部（所）、醫院，民辦康復、保健、衛生、療養院（所）等。文化事業中主要是指民辦圖書館、博物館、藝術館、書畫院、演出團體等?？茖W研究事業中主要是指民辦科研院（所）、研究中心、科技館等。體育事業中主要是指民辦體育場館、中心、俱樂部等。勞動和社會保障事業中主要是指民辦職業訓練學校和中心，民辦職業介紹所等。民政事業中主要是指民辦福利院、敬老院、老年福利機構，民辦婚姻介紹所，民辦社區服務中心（站）等。法律服務業中主要是指民辦法律事務所、法律援助中心、合作或合伙律師事務所等。三、民辦非企業單位的成立1．申請民辦非企業單位登記的條件

（1）經過業務主管單位審查同意（2）有規范的名稱、必要的組織機構（3）有與其業務活動相適應的從業人員（4）有與其業務活動相適應的合法財產（5）有必要的場所。2．民辦非企業單位成立的程序（1）向業務主管單位申請（2）向登記管理機關申請登記

《暫行條例》第9條規定了申請成立登記當提交的申請文件：

①登記申請書②場所使用權證明③驗資報告④擬任負責人的基本情況、身份證明⑤章程草案

行政機關審查、批準3．民辦非企業單位不予登記的理由《暫行條例》第11條第2款規定了登記管理機關不予登記的幾個主要理由

（1）在申請時弄虛作假的（2）在同一行政區域內已有業務范圍相同或者相似的民辦非企業單位，沒有必要成立的。（3）擬任負責人正在或者曾經受到剝奪政治權利的刑事處罰，或不具備完全民事行為能力的。（4）有法律、行政法規禁止的其他情形的。

四、民辦非企業單位的行政管理體制

與社會團體行政管理體制一樣，對民辦非企業單位的行政管理采取分級登記、雙重管理的體制。

1、分級登記

2、雙重管理五、民辦非企業單位的民事主體地位

民辦非企業單位的民事主體地位有法人、合伙、個體三種形式：

1、法人型：可以依法獨立享有民事權利、承擔民事責任；

2、合伙型：由全體合伙人對合伙債務承擔連帶責任；

3、個體型：有舉辦者以個人財產承擔連帶責任。六、民辦非企業單位的財產關系法人型的民辦非企業單位是一個獨立的民事主體，有民事權利能為和民事行為能力。因此，舉辦者在設立時投入該單位的財產在法律上轉歸該單位所有。法人因為各種原因而取得的財產權利也都歸法人本身享有。關于民辦非企業單位接受社會捐贈的財產權利的歸屬，也應當確定地屬于民辦非企業單位法人。由于民辦非企業單位是以公益為目的的法人，所以民辦非企業單位的財產增值不能夠分配給任何人，包括舉辦者，也包括其設立后捐贈財產的人。在民辦非企業單位終止時的清算程序中，民辦非企業單位的時產在支付清算費用和清償債務后的剩余財產不得分配，必須在業務主管單位和有關部門的指導下，用于發展同類型的民辦非企業單位，不得挪做他用。民辦教育機構清算，可以將剩余財產返還或折價返還舉辦者的投入。七、民辦非企業單位的分支機構問題《暫行條例》第13條規定：“民辦非企業單位不得設立分支機構?！苯忉專好褶k非企業單位的服務對象來自于全社會。其業務往往容易超出本登記管理機關的管轄區域開展活動，業務主管單位和登記管理機關對之進行管理的難度較大。如果在民辦非企業單位再下設分支機構，更不利于業務主管單位對其進行指導和監督管理。為加強對民辦非企業單位的登記管理，避免管理失控，民辦非企業單位作為實體性機構，如進一步發展，申請成立新的民辦作企業單位即可，故條例規定民辦非企業單位不得設立分支機構。第六節基金會法律制度主要內容：一、基金會的概念二、基金會的行政管理體制三、基金會的成立四、基金會的組織機構及管理五、基金會的財產管理六、基金會資助的領城一、基金會的概念

基金會是指“利用自然人、法人或者其他組織捐贈的財產，以從事公益事業為目的，按照本條例的規定成立的非營利性法人”含義主要包括以下幾個方面：1．基金會以公益為目的2．基金會的財產來源是多方面的3．基金會是非營利性法人二、基金會的行政管理體制

《條例》規定，國務院民政部門和省、自治區、直轄市人民政府民政部門是基金會管理的登記機關?！稐l例》規定，國務院有關部門或者國務院授權的組織，是國務院民政部門登記的基金會、境外基金會代表機構的業務主管單位。省、自治區、直轄市人民政府有關部門或者省、自治區、直轄市人民政府授權的組織，是省、自治區、直轄市人民政府民政部門登記的基金會的業務主管單位。三、基金會的成立（一）基金會設立的條件1、為特定的公益目的而設立2、全國性公募基金會的原始基金不低于８００萬元，地方性公募基金會的原始基金不低于４００萬元，非公募基金會的原始基金不低于２００萬元；原始基金必須為到賬貨幣基金；3、有規范的名稱、章程、組織機構以及與其開展活動相適應的專職工作人員；4、有固定的場所；5、能獨立承擔民事責任。（二）申請人向登記管理機關提交文件的內容1、申請書；2、章程草案；3、驗資證明和住所證明；4、理事名單、身份證明以及擬任理事長、副理事長、秘書長簡歷；5、業務主管單位同意設立的文件。（三）基金會設立的登記事項

包括：

名稱、住所、類型、宗旨、公益活動的業務范圍、原始基金數額和法定代表人。

基金會還可以申請設立分支機構、代表機構，并依據其授權開展活動，但其分支機構、代表機構不具有法人資格。國外基金會可在中國登記設立代表機構。四、基金會的組織機構及管理基金會設理事會，監事，秘書長

1.理事會（1）是基金會的決策機構；（2）理事為５人至２５人，理事任期由章程規定，但每屆任期不得超過５年。理事任期期滿，可以連選連任。（3）理事會設理事長、副理事長和秘書長，從理事會中選舉產生，理事長是基金會的法定代表人。（4）理事會依法行使章程規定的職權。每年開會兩次，須2/3理事出席，決議須到會理事過半數通過，重要事項的決議須2/3以上出席理事通過。2.監事

基金會設監事。監事任期與理事任期相同。理事、理事的近親屬和基金會財會人員不得兼任監事。監事依照章程規定的程序檢查基金會的財務和會計資料，監督理事會遵守法律和章程的情況。監事列席理事會會議，有權向理事會提出質詢和建議，并應當向登記管理機關、業務主管單位以及稅務、會計主管部門反映情況。3.秘書長

從理事中選舉產生任職限制理事任職限制私人財產設立非公募基金會近親屬關系理事不超過1/3，其他基金會不得有近親；理事、理事的近親屬和基金會財會人員不得兼任監事。不參與利益關聯表決；不與基金會交易。監事任職限制不得從基金會獲得報酬理事長秘書長任職限制現職國家工作人員；刑期完畢5年內，違法基金會被撤銷5年內；法定代表人不得兼任其他組織法代；港澳臺居民、外國人在內地居留不少于3個月。五、基金會的財產管理

（一）基金是基金會運作的基拙。基金包括本金和收益

1.本金本金即基金會建立時投入的資本。本金在理論上分為不動本金和可動本金。

2.收益金收益即本金存入銀行的利息或投資所得的利潤。收益金也分為追加金和資助收益金兩部分：

（1）追加金

即作為追加基金投入本金之中成為積累本金，使生息基礎更為雄厚；（2）資助收益金

即用來資助項目和行政費用的那部分收益。

基金會的章程一般對基金的運作都有明確的規定。（二）在我國，基金會財產的取得主要有下列途徑：

1．捐助

基金會的設立人所捐助的資金為基金會的最初財產來源，也是基金會成立的基礎。2．捐贈

基金會是公益法人，一般都廣泛地接受社會各界的捐贈，也包括政府的資助?；饡敯凑铡豆媸聵I捐贈法》以及其他法律的規定和與捐贈人的約定使用捐贈財產。3．存款利息

基金會可以將資金存入銀行并取得利息。由于我國企事業單位存款的利息非常之低，為了便利基金會事業的開展，中國人民銀行在1998年6月21日《關于基金會存款利率問題的通知》中規定：凡屬于資助殘疾人、老人、兒童等的社會福利基金會和科學技術發明與學術研究獎勵基金會的存款，均按現行同檔次儲蓄存款利率執行4．進行證券投資的收入。

進行證券投資是各國通行的基金會財產保值增值的主要方法之一。實務中有很多基金會都在采取這種方法。

基金管理原則：合法、安全、有效基金支出比例用于公益事業的比例，公募基金會不低于上一年總收入的70％，非公募基金會不低于上一年基金余額的8％。工作人員工資福利和行政辦公開支不超過當年總支出的10％。六、基金會資助的領城

基金會資助的領域主要在教育、文化和科學技術方面，教育往往是資助的核心領域?；饡馁Y助，一般都遵循一定的原則、程序。扶貧、健康

資助對象：對作家、劇作家、詩人、音樂家、畫家等，基金會可以直接向個人提供資助，而不考慮其是否有工作單位。對于自然科學家、人文科學家、社會科學家的項目資助則必須通過他所在的大學、研究機關，而不直接給個人。這是因為：（1）上述兩類人員工作性質有所不同。組織資源依賴程度（2）使資助的保險系數更高。（3）通過這種方式的資助可以加強基金會與受資助者所在的關系，便于以后的業務交往。

基金會在資助大學、科研機構項目時，一般有下列幾種情況：（1）所資助的項目由一個大學或研究機構單獨完成，即專家依托本單位的儀器、設備、資料進行研究，最后交出成果。（2）所資助項目由承擔者采取內外結合的形式完成，即以科研單位內部人力、物力為主，同時根據具體情況將某此部分讓其他單位負責，內外共同努力完成任務。（3）基金會本身作為項目主待人，負責聘請有關大學科研專家學者分工負責，作項目最后交出結果。本章小結1、公共事業組織法律體系主要包括登記、減免稅、資金構成、內部管理、責任制度及解散等相關內容。2、我國公共事業組織立法有歸口登記、雙重管理、分級管理、限制競爭、年度檢查等特點，存在單行法缺失、立法權威缺失、實體法缺失、立法內容缺失等問題。3、事業單位是指國家為了社會公益事業目的，同國家機關或其他組織利用利國有資產舉辦的，從事教科文衛活動的社會服務組織。4、社團法律制度包括登記、財務管理、內部管理、對社團的行政管理、變更和終止相關內容。5、民辦非企業單位法律制度包括單位成立、單位行政管理體制、單位的民事主體地位、單位財產關系及其分支機構的問題。

6、基金會法律制度包括基金會行政管理體制、基金會成立、基金會組織機構及管理、基金會財產管理及其資助領域等問題。

關鍵術語

1.公共事業管理法律制度2.歸口登記

3.雙重管理4.解散5.事業單位

6.社團7.民辦非企業單位8.基金會

復習思考題1．略述我國公共事業組織立法的特點。2．試比較中外公共事業管理法律制度的異同。3．試述我國事業單住的法律制度和民辦非企業單位的法律制度的主要內容及其異同。4．試述我國社會團體的法律制度和基金會的法律制度的主要內容及其異同。案例：

圓明園防滲整治工程事件暴露我國環保立法存在五大缺失

圓明園是文物遺址公園，圓明園防滲整治工程引起社會廣泛關注，反映出我國民眾的環境保護意識和文物保護意識已大大提高；而對這一工程的查處過程，也暴露出我國環境保護立法與文物保護法執行中存在的一些問題。國家環?？偩指本珠L潘岳指出，我國環保立法目前存在五大缺失：

一是環境立法尚不健全。二是配套立法遲緩，有關實施排污許可證、限期治理、環境監測、飲用水源保護等制度的配套法規不能及時出臺。三是對部分環境違法行為沒有規定相應的法律責任，導致違法行為得不到相應的懲處。四是行政處罰種類單一，總是以罰款為主，罰款數額又過低。五是環保部門缺乏必要的行