《行政訴訟法》修改解讀嘉善縣人民法院錢駿迎接司法監(jiān)督新常態(tài)書寫依法行政新篇章

2014年11月1日，十二屆全國人大常委會第十一次會議表決通過了修改《行政訴訟法》的決定，于2015年5月1日起開始實施。這是黨的十八屆四中全會后，國家立法機關(guān)修改的第一部法律，也是行政訴訟法實施24年來作出的首次修改，標(biāo)志著“民告官”正式邁入新的時代。

新修改的《行政訴訟法》歷經(jīng)三次審議，三次修改，條文從75條擴充到103條，加上對原條文的修改，《行政訴訟法》的變化可謂是“脫胎換骨”。迎接司法監(jiān)督新常態(tài)書寫依法行政新篇章行政訴訟法修改的背景支持法院依法行使審判權(quán)的制度設(shè)計加強當(dāng)事人訴權(quán)保護的新機制強化對行政機關(guān)監(jiān)督力度的新規(guī)定迎接司法監(jiān)督新常態(tài)書寫依法行政新篇章一、《行政訴訟法》修改的背景現(xiàn)行的《行政訴訟法》于1989年4月由第七屆全國人大第二次會議通過,1990年10月1日起施行。行政訴訟法在我國的法制建設(shè)史上具有里程碑意義，其所確立的“民告官”制度、行政糾紛司法解決機制和行政訴訟基本程序制度，對我國民主法制建設(shè)產(chǎn)生了巨大的影響。行政訴訟法實施以來，在解決行政爭議，推進依法行政，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益等方面，發(fā)揮了重要作用。一、《行政訴訟法》修改的背景同時，隨著社會主義民主法制建設(shè)的深入推進,行政訴訟制度與社會經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調(diào)、不適應(yīng)的問題也日漸突出。人民群眾對行政訴訟中存在的“立案難、審理難、執(zhí)行難”等突出問題反映強烈。為解決這些突出問題,適應(yīng)依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進,法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)的新要求,有必要對行政訴訟法予以修改完善。

來之不易行政訴訟制度的建立、完善是社會進步、法治昌明的表現(xiàn)。是一種觀念更新，從官管民到民告官，上管下到下告上。是人民主權(quán)和社會主義民主的重要內(nèi)容。社會主義民主法制建設(shè)的里程碑是老百姓的權(quán)利救濟機制，合法權(quán)益受到侵害時，有地方說理、維權(quán)，權(quán)利得到尊重和保護是一項法律制度安排，由法院用法律的尺子來審查行政機關(guān)的行政行為成效顯著官民平等觀念日益深入人心行政行為證據(jù)制度建立完善行政行為基本原則逐步確立問題多多1565.1萬件15.1萬件0.96%2014年全國法院行政案件占比迎來曙光2003年十屆全國人大常委會立法規(guī)劃二類項目2008年十一屆全國人大常委會立法規(guī)劃一類項目2009年啟動修法具體研究工作2012年列入當(dāng)年立法計劃預(yù)備項目2013年列入當(dāng)年立法計劃初次項目2013年10月一審2014年8月二審2014年10月三審?fù)ㄟ^2014年10月20日，中國共產(chǎn)黨十八屆四中全會在北京召開，審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，首次以全會的形式專題研究部署全面推進依法治國這一基本治國方略。一、《行政訴訟法》修訂的背景堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進；堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)；全面推進依法治國，總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家。一、《行政訴訟法》修訂的背景依法治國基本要求（新十六字方針）

科學(xué)立法嚴(yán)格執(zhí)法公正司法全民守法行政訴訟法的修改構(gòu)建和完善中國特色的社會主義法律體系一、《行政訴訟法》修訂的背景四中全會為法律的修訂提供了政策導(dǎo)向。行政訴訟法修改對四中全會提出的依法治國，司法改革等大政方針的及時回應(yīng)。立法宗旨突出訴訟特點一、保證人民法院公正、及時審理行政案件二、解決行政爭議三、保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益四、監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)二、支持法院依法行使審判權(quán)的制度設(shè)計

明確提出要解決行政爭議修改后的法律在立法目的中增加“解決行政爭議”的表述。刪除了“維護”兩字原規(guī)定“維護和監(jiān)督”，現(xiàn)刪除維護，突出行政訴訟的功能特色【解讀】行政訴訟本來有三大功能：監(jiān)督行政機關(guān)依法行政、保護行政相對人合法權(quán)益和解決行政爭議，即監(jiān)督、救濟、糾紛。過去僅注重行政訴訟監(jiān)督和救濟功能，而忽視了它的解紛功能。把解決爭議納入行政訴訟目的是對行政訴訟性質(zhì)、功能正確認(rèn)識的結(jié)果，為擴大行政訴訟法調(diào)解的適用范圍提供了立法目的依據(jù)。二、支持法院依法行使審判權(quán)的制度設(shè)計行政機關(guān)不得干預(yù)、阻礙法院立案第三條行政機關(guān)及其工作人員不得干預(yù)、阻礙人民法院受理行政案件。【解讀】雖然這是一個宣示性的條款，但把這個要求寫進來，體現(xiàn)了在行政訴訟中對法院獨立行使審判權(quán)的保障。這是四中全會精神在行政訴訟法修改中的一個重要體現(xiàn)和具體化。二、支持法院依法行使審判權(quán)的制度設(shè)計中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)

《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究規(guī)定》

第八條領(lǐng)導(dǎo)干部有下列行為之一的，屬于違法干預(yù)司法活動（一）在線索核查、立案、偵查、審查起訴、審判、執(zhí)行等環(huán)節(jié)為案件當(dāng)事人請托說情的；（二）要求辦案人員或辦案單位負(fù)責(zé)人私下會見案件當(dāng)事人或其辯護人、訴訟代理人、近親屬以及其他與案件有利害關(guān)系的人的；（三）授意、縱容身邊工作人員或者親屬為案件當(dāng)事人請托說情的；

（四）為了地方利益或者部門利益，以聽取匯報、開協(xié)調(diào)會、發(fā)文件等形式，超越職權(quán)對案件處理提出傾向性意見或者具體要求的；（五）其他違法干預(yù)司法活動、妨礙司法公正的行為。堅持合法性審查原則并拓展其內(nèi)涵第六條人民法院審理行政案件，對行政行為合法性進行審查。【解讀】雖然條文字面沒有變化，但結(jié)合修法第70條增加了“明顯不當(dāng)”行政行為的撤銷，擴大了合理性審查的范圍，標(biāo)志著從合法性審查到合理性審查的突破，這個理論突破會深深地影響中國的行政審判。二、支持法院依法行使審判權(quán)的制度設(shè)計關(guān)于管轄制度擴大并明確中級法院的受案范圍（第十五條）中級人民法院管轄下列第一審行政案件：（一）對國務(wù)院部門或者縣級以上地方人民政府所作的行政行為提起訴訟的案件；（二）海關(guān)處理的案件；（三）本轄區(qū)內(nèi)重大、復(fù)雜的案件；（四）其他法律規(guī)定由中級人民法院管轄的案件。二、支持法院依法行使審判權(quán)的制度設(shè)計二、支持法院依法行使審判權(quán)的制度設(shè)計關(guān)于管轄制度只能下移上，不能上移下

第二十四條上級人民法院有權(quán)審理下級人民法院管轄的第一審行政案件。下級人民法院對其管轄的第一審行政案件，認(rèn)為需要由上級人民法院審理或者指定管轄的，可以報請上級人民法院決定。深化公開審判制度第五十四條人民法院公開審理行政案件，但涉及國家秘密、個人隱私和法律另有規(guī)定的除外。

涉及商業(yè)秘密的案件，當(dāng)事人申請不公開審理的，可以不公開審理。

第六十五條人民法院應(yīng)當(dāng)公開發(fā)生法律效力的判決書、裁定書，供公眾查閱，但涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的內(nèi)容除外。

第八十條人民法院對公開審理和不公開審理的案件，一律公開宣告判決。

二、支持法院依法行使審判權(quán)的制度設(shè)計受案范圍擴大第十二條將行政機關(guān)濫用行政權(quán)力排除或者限制競爭的，違法集資、攤派費用的，沒有依法支付最低生活保障待遇或者社會保險待遇的等行政行為納入了受案范圍。【解讀】修改后的行政訴訟法將原法列舉的8項增加到12項，擴大了受案范圍，可以避免法院借口法律沒有明確規(guī)定而不予受理。三、加強當(dāng)事人訴權(quán)保護的新機制法院應(yīng)當(dāng)受理的12種情形一、對行政處罰不服的二、對行政強制措施和行政強制執(zhí)行不服的三、對行政許可不服的四、對確認(rèn)自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服的五、對征收、征用決定及其補償決定不服的六、認(rèn)為不履行法定職責(zé)的法院應(yīng)當(dāng)受理的12種情形七、認(rèn)為侵犯經(jīng)營自主權(quán)或者農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的八、認(rèn)為行政機關(guān)濫用行政權(quán)力排除或者限制競爭的九、認(rèn)為行政機關(guān)違法要求履行義務(wù)十、認(rèn)為行政機關(guān)沒有支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會保險待遇的十一、認(rèn)為行政機關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補償協(xié)議等協(xié)議的十二、認(rèn)為行政機關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的三、加強當(dāng)事人訴權(quán)保護的新機制其他可訴類型(第十二條第二款)

除前款規(guī)定外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件。【解讀】公民的基本權(quán)利除人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)以外，還有政治權(quán)利、社會權(quán)利等，除第一款規(guī)定的十二種情形外，其他權(quán)利引起的糾紛是否可以提起行政訴訟，由單行法律或法規(guī)規(guī)定。三、加強當(dāng)事人訴權(quán)保護的新機制不受理范圍第十三條人民法院不受理公民、法人或者其他組織對下列事項提起的訴訟：（一）國防、外交等國家行為；（二）行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令；（三）行政機關(guān)對行政機關(guān)工作人員的獎懲、任免等決定；（四）法律規(guī)定由行政機關(guān)最終裁決的行政行為。三、加強當(dāng)事人訴權(quán)保護的新機制延長起訴期限一般起訴期限1．公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起六個月內(nèi)提出。法律另有規(guī)定的除外。(四十六條)2．因不動產(chǎn)提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過二十年，其他案件自行政行為作出之日起超過五年提起訴訟的，人民法院不予受理。3．公民、法人或者其他組織申請行政機關(guān)履行保護其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)，行政機關(guān)在接到申請之日起兩個月內(nèi)不履行的，公民、法人或者其他組織可以向人民法院提起訴訟。法律、法規(guī)對行政機關(guān)履行職責(zé)的期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定。(四十七條)

4．公民、法人或者其他組織在緊急情況下請求行政機關(guān)履行保護其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)，行政機關(guān)不履行的，提起訴訟不受前款規(guī)定期限的限制。三、加強當(dāng)事人訴權(quán)保護的新機制起訴期限的扣除和延長

5．公民、法人或者其他組織因不可抗力或者其他不屬于其自身的原因耽誤起訴期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期限內(nèi)。

6．公民、法人或者其他組織因前款規(guī)定以外的其他特殊情況耽誤起訴期限的，在障礙消除后十日內(nèi)，可以申請延長期限，是否準(zhǔn)許由人民法院決定。三、加強當(dāng)事人訴權(quán)保護的新機制立案登記制第五十一條法院在接到起訴狀時對符合規(guī)定的起訴條件的，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟浮２荒墚?dāng)場判定的，應(yīng)接受起訴狀，出具書面憑證，七日內(nèi)決定是否立案。【解讀】“這樣做減少了對原告起訴的阻礙。”以前立案很大程度上是實體審查，以后法院立案主要是對原告的起訴是否符合形式要件要求進行判斷。新規(guī)定同時要求法院要對當(dāng)事人不清楚的地方進行釋明，給予指導(dǎo)。雖然會給法院增加工作量，但這是對當(dāng)事人訴權(quán)的一種保護。三、加強當(dāng)事人訴權(quán)保護的新機制十八屆四中全會決定改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制，對人民法院依法應(yīng)該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，保障當(dāng)事人訴權(quán)。提出行政訴訟法修改落實三、加強當(dāng)事人訴權(quán)保護的新機制三、加強當(dāng)事人訴權(quán)保護的新機制最高法印發(fā)《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》

2015年4月1日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會議審議通過了《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》。最高人民法院4月15日印發(fā)該意見，改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制，對依法應(yīng)該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，保障當(dāng)事人訴權(quán)。意見于5月1日起施行。

最高法印發(fā)《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟福盒姓袨榈南鄬θ艘约捌渌c行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織提起的行政訴訟，有明確的被告、具體的訴訟請求和事實根據(jù)，屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄的。

對不受理的制約與救濟

1.起訴狀內(nèi)容欠缺或者有其他錯誤的，應(yīng)當(dāng)給予指導(dǎo)和釋明，并一次性告知當(dāng)事人需要補正的內(nèi)容。不得未經(jīng)指導(dǎo)和釋明即以起訴不符合條件為由不接收起訴狀。

2.對于不接收起訴狀、接收起訴狀后不出具書面憑證，以及不一次性告知當(dāng)事人需要補正的起訴狀內(nèi)容的，當(dāng)事人可以向上級人民法院投訴，上級人民法院應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正，并對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。

3.人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，當(dāng)事人可以向上一級人民法院起訴。上一級人民法院認(rèn)為符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)立案、審理，也可以指定其他下級人民法院立案、審理。三、加強當(dāng)事人訴權(quán)保護的新機制最高法院《關(guān)于人民法院登記立案若干問題的規(guī)定》

第十條人民法院對下列起訴、自訴不予登記立案：

（一）違法起訴或者不符合法律規(guī)定的；

（二）涉及危害國家主權(quán)和領(lǐng)土完整的；

（三）危害國家安全的；

（四）破壞國家統(tǒng)一和民族團結(jié)的；

（五）破壞國家宗教政策的；

（六）所訴事項不屬于人民法院主管的。

四、強化對行政機關(guān)監(jiān)督力度的新規(guī)定

行政機關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴第三條被訴行政機關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。【解讀】行政訴訟是“民告官”的制度，但在實踐中常常是“告官不見官”，行政機關(guān)出庭應(yīng)訴的往往是其工作人員，甚至只有委托的律師出庭，群眾對此意見較大。修改后的行政訴訟法把行政機關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴，放到了非常重要的位置。一方面有利于化解行政爭議，另一方面也有利于提高行政機