中國近代史上的世界文化遺產

遺產是指由聯合國教育、科學和文化組織（una）確認的人類罕見、最不可替代的財富。這是一件寶貴的文物古跡和自然景觀。世界遺產具體可分為世界文化遺產、世界自然遺產、世界文化與自然雙重遺產、文化景觀遺產、人類口述和非物質遺產(簡稱非物質文化遺產)5個類別,由于非物質文化遺產(IntangibleCulturalHeritage)和世界遺產是UNESCO的兩項不同的計劃,嚴格來說并不包括在世界遺產的范疇內。本文研究的對象主要是指前4類。1中國遺產的發展1.1中國遺產資源現狀中國于1985年加入《保護世界文化和自然遺產公約》,1986年開始申報世界遺產,2007年當選為世界遺產委員會委員國。中國從1996年至今,幾乎每年都有世界遺產申報成功,截至2010年8月,中國已擁有包括風景名勝區、歷史文化名城、古典園林、古村落等在內的40項、65處世界遺產地,世界遺產數量僅次于意大利(44項,含跨國項目)和西班牙(41項,含跨國項目),位居世界第三,其中世界文化遺產26處,世界自然遺產8處,文化和自然雙重遺產4處,文化景觀2處(圖1)。1.2世界遺產資源中國世界自然遺產、文化遺產比例不平衡,以世界文化遺產居多,比例高達65%,世界自然遺產數僅占20%,世界文化與自然雙遺產數10%,文化景觀占5%。1.3中國沿海地區遺產資源現狀中國的世界遺產更集中地分布在人口較密集的東部,呈現西疏東密的空間分布現狀。從地域分布看,主要集中在北京周邊地區、黃河中下游、長江流域以及中國西南地區;從省域分布看,中國目前共有27個省、自治區、直轄市和特別行政區擁有世界遺產,其中,北京市最多(有6處),其次是四川(有5處),遼寧、山西、河南、江西、福建、云南等地也較多;從遺產類型分布看,自然遺產大多位于四川、云南、貴州、湖南等相對偏遠封閉的西南山區,而文化遺產大多位于中部和東部地區,尤其是六大古都(北京、西安、洛陽、開封、南京與杭州)所在地最為集中(表1)。1.4增加了對遺產資源的申報和申請申報,并對其進行擴展和聯合申請的種類中國地域遼闊,歷史悠久,所以各省(直轄市、自治區)后備候選的遺產類項目眾多。2009年,住房和城鄉建設部公布了第二批中國國家自然遺產、國家自然與文化雙遺產預備名錄,其中,國家自然遺產預備名錄18處,國家自然與文化雙遺產預備名錄8處。但實際上,據統計,目前全國約有200個申遺項目,其中約100個進入預備申遺清單。在這些后備資源中,有許多是原為世界遺產的地方政府在申報擴展項目,如“泰山”擴展項目“中華五岳(山西恒山、河南嵩山、湖南衡山、陜西華山)”、“明清皇家陵寢”擴展項目“河南潞簡王墓”、山東“曲阜孔廟、孔府、孔林”擴展項目“尼山孔廟,孟廟、孟府、孟林,顏廟,曾廟”等;也有不少是目前還沒有申請成功的省市提出的新的景區和文化景觀申請,如天津獨樂寺、廣西桂林漓江風景名勝區、海南東寨港自然保護區、新疆天山天池風景名勝區等;另外,還有不少是跨區域、捆綁式的聯合申請,如大運河(北京市、天津市、河北省、山東省、江蘇省、安徽省、浙江省、河南省)、山陜古民居(山西丁村古建筑群、陜西黨家村古建筑群)、江南水鄉古鎮(江蘇周莊、直,浙江烏鎮、西塘)、絲綢之路中國段(陸路部分:河南省、陜西省、甘肅省、寧夏回族自治區、新疆維吾爾自治區;海路部分:浙江省、福建省)等。2中國的遺產保護2.1認知錯誤2.1.1旅游經濟效應明顯,各地對遺產認識不足,保護和維護黨政干部隊伍建設方面已經取得明顯的作用世界遺產是我國歷史文化和壯麗山河的杰出代表,堪稱精品中的精品。世界遺產的申報成功往往能夠極大地提升遺產所在地的知名度和市場地位,促進當地旅游業的迅速發展,帶來非常可觀的社會與經濟收益。平遙古城被列入《世界遺產名錄》的第二年,旅游門票收入就從18萬元增加到了500多萬元,旅游綜合收入從1997年的1250萬元增加到2008年的6.7億元,增長了52倍;黃山成為世界遺產后,旅游收入由數百萬元猛增到2億元;1989年荔波啟動旅游開發,2007年申請世界自然遺產成功,僅僅一年后,2008年,荔波年接待游客量為168萬人次,同比增長71.7%,旅游直接收入1998萬元,同比增長84.32%,實現旅游綜合收入3.26億元,同比增長83.52%。這種立竿見影的經濟效應,使得近幾年來中國出現了空前的世界遺產申報熱潮,全國有近百個項目宣布要申報世界遺產。但是,各地對于世界遺產的理解和認識存在著嚴重偏差。世界遺產是保護性、公益性事業,世界遺產最主要的功能在科研和教育等方面,申遺的目的是為了更好地保護好祖先和大自然賜予的遺產。目前眾多遺產所在地人民政府往往過度關注世界遺產帶來的知名度和經濟效益,動用遠遠超出當地經濟發展現實實力所可以負擔的資金進行申遺,而對遺產景觀大量日常性的基礎維護工作重視不夠,投入不足。例如,廣東開平碉樓為“申遺”花費1.36億元,河南安陽殷墟投入2.3億元,更是創下了12億~13億元的新紀錄。然而,相對于“申遺”期間的巨大開支,“申遺”后保護和維護費用的嚴重短缺已成普遍現象。北京五大“世遺”曾出現高達32億元的修繕資金缺口;兵馬俑博物館年均僅幾百萬元維護費用。據統計,云南石林風景名勝區2006-2008年門票收入9億多元,而用于景區日常維護的經費占門票收入不到10%。2.1.2遺產資源環境惡化,遺產資源無法持續利用和保護遺產隨著申報世界遺產的成功,遺產旅游不斷升溫,旅游業往往會成為遺產所在地經濟發展的重要支柱產業。但遺產旅游的市場化炒作、商業化經營、超容量開發,甚至建設性破壞,導致瀕危物種生存環境惡化、生物多樣性減少、歷史文化景觀變質,違背了遺產資源保護和持續利用的原則,損害了世界遺產的原真性和完整性,進而會失去世界遺產本身的價值,以至于在2007年新西蘭基督城召開的世界遺產大會上,中國故宮、天壇、頤和園、麗江古城、布達拉宮和云南三江并流6處世界遺產被“黃牌警告”。類似這樣的例子不勝枚舉,如張家界天梯事件、武當山遇真宮主殿被燒毀、泰山炸山建索道、“曲阜三孔水洗”事件、巴米揚大佛在世界遺產地樂山“復活”,等等。2.1.3保護和繼承原采過程中的文化內涵北京大學世界遺產研究中心謝凝高教授認為,世界遺產具有五大功能,即:“科學功能、教育功能、旅游功能、啟智功能和創作山水文化體驗活動的功能。”但目前國內對世界遺產旅游功能開發的重視程度遠勝于科學教育和文化保護功能。世界遺產地普遍熱衷于景區交通運輸設施、食宿接待設施,游覽娛樂設施和旅游購物等各種服務性設施和商業性工程項目的建設,過于重視景區物質硬環境的建設,造成自然文化遺產地人工化、商業化和城市化現象日益嚴重。與此同時,卻對世界遺產本身所應具備的科學、美學和歷史文化價值的挖掘不夠,對世界遺產地民族文化的獨特性和多樣性缺乏有效的保護和繼承,甚至將古樸的民俗文化、民族風情、肅穆的宗教儀式包裝成為粗俗的商業化表演,不但使世界遺產喪失了其科普教育功能,而且使珍貴的民族特色文化受到嚴重沖擊,一些珍貴的文化旅游資源面臨退化和消失的危險。例如,云南的麗江古城區2010年1-9月份旅游接待總人數即高達460.53萬人次,旅游綜合收入預測51.69億元,然而,旅游發展在給麗江古城帶來的經濟效益的同時,也給古城帶來了很大的社會文化沖擊,表現為古城商業氛圍越來越濃,在3.8km2的狹小區域內,門市林立,人聲嘈雜,居民平靜的傳統生活方式受到影響,居民外遷嚴重,古城納西文化受到了嚴重沖擊[9~10]。另外,對國內世界遺產資源的科學研究重視不足。世界遺產地建立的一個重要目的就是將其作為學術研究的基地加以保護,但是,由于片面追求經濟效益,加之人才、資金等各方面的局限,學術研究相比國外嚴重滯后,對于地質結構、地貌特點、生物多樣性保護,以及文化遺產點的歷史、地理、生態、民俗和相關聯的非物質文化遺產的研究不夠深入。2.1.4遺產保護缺乏系統性保護2002年的《世界遺產布達佩斯宣言》明確指出,應當“努力在保護、可持續性和發展之間尋求適當而合理的平衡,通過適當的工作,使世界遺產資源得到保護,為促進社會經濟發展和提高社區生活質量做出貢獻。”這就需要正確理解遺產保護和地方經濟發展之間關系。目前,國內世界遺產地一般都比較重視景區內部門經濟的發展,尤其是與旅游業緊密相關的商貿、飲食、住宿服務業以及交通業發展較快。在遺產保護方面,往往只是側重于景區內單體文物的鑒定和保護,而對遺產保護背后的形形色色的“人”的因素卻視而不見,將遺產與其所處的自然人文環境及其包含的人文現象分割開來,對遺產所在地及周邊的社區如何實現和諧發展缺乏系統全面地研究,即所謂重“物”輕“人”問題嚴重。由于我國多數世界遺產地城市化問題比較突出,不少核心景區人口居住較為集中,一方面,遺產地居民外遷缺乏資金和土地安置保障,但在發展上又因必須服從于遺產保護的要求而受到種種限制;另一方面,由于利益分配機制不公,遺產所在地通過發展旅游獲得的高收益,大部分進入投資商的口袋,當地社區居民一般難以得到相應的利益分成,而由于旅游活動帶來的各種不良影響,如環境污染、生態破壞、文化沖擊等卻留給了當地居民,這必然會引起居民的不滿,也會挫傷居民對遺產保護的積極性,出現與遺產保護區爭奪土地使用權、資源使用權、平等經營權的現象。2.2各類規劃缺乏科學性和針對性規劃失位的問題主要表現在3個方面:一是世界遺產專項規劃的制定水平有待提高,可操作性不強。目前各世界遺產地基本都有一些風景名勝區或世界文化遺產保護的專項規劃,但從實踐來看,各地規劃的制作水平參差不齊,有些規劃將世界遺產等同于一般的旅游資源,只注重旅游經濟增長的指標,忽視遺產保護和生態環境的制約指標,有些規劃指導性和原則性的內容較多,而具體化、可操作性的內容較少,有些則對世界遺產的文物保護、建筑功能、居民比例、旅游規模等缺乏科學論證,對世界遺產資源的保護利用機制缺乏有效分析,對世界遺產如何實現與周邊社區的協調發展缺乏針對性對策;二是世界遺產專項規劃與遺產所在地城鄉總體規劃、控制性建設規劃、土地利用規劃、經濟社會發展規劃的銜接不夠,各類規劃之間甚至出現內容矛盾、不相協調的現象;三是世界遺產專項規劃的執行有待加強落實。目前多數規劃都不同程度地存在著重視規劃過程、輕視規劃實施的問題,不少規劃編制花費了大量的人力、物力和財力,而一旦被評審驗收,多數便被束之高閣,難以真正按規劃內容實施,而規劃編制單位一般也較少提供持續跟蹤和后續服務,使規劃只是停留在紙面上。2.3管理體制的落后中國境內世界遺產實行的是多元化、多層次的管理體制,縱向的專業管理部門和橫向的地方政府部門相結合是我國遺產管理的基本模式,但這種模式的實際管理效率卻相對較低。一方面,世界遺產名義上屬于國家所有,但實際上主要采取屬地化管理體制,只在必要的情況下成立相應的行政管理機構,如風景名勝區管理委員會、國家森林公園管理委員會、自然保護區管理委員會、文物管理委員會等,代表國家資源所有者實施管理權。這樣一來,地方各級政府成了遺產的實際管理者,因而其管理體制也是以適應地方經濟發展的狀況而設,一些政府部門甚至盈利性的企業都可以將國家公共資源作為謀取利益的工具,將遺產資源承包開發,分片經營,既容易改變世界遺產的性質和功能,也無法實現有效的管理。如作為世界遺產地的廬山,竟然出現了海拔800m以下歸星子縣管理,海拔800m以上歸廬山管理局管理的尷尬局面。另一方面,中國世界遺產的管理實行多頭管理,缺少專門的管理機構。雖然有眾多的遺產管理機構,卻沒有一個能對世界遺產負主要責任。從國家層面來說,文化遺產由國家文物局系統管轄,自然遺產由建設部系統管理,代表中國政府與聯合國教科文組織相對應的中國世界遺產委員會卻又設在對世界遺產沒有任何管理權的教育部。從地方層面來說,長期以來,我國的世界遺產依據其資源的狀況,分別歸建設、林業、環保、文化、文物、宗教、地質、旅游等部門行使管理權。各部門在行使管理時所依據的基本思想、法律支撐、社會環境、目標指向又各不相同,如建設部門主要依據《風景名勝區管理暫行條例》主管風景名勝區,環保行政部門主要依據《中華人民共和國自然保護區條例》主管自然保護區,林業部門主要依據《森林公園管理辦法》主管國家森林公園,文物行政部門主要依據《中華人民共和國文物保護法》主管文物保護單位,這容易導致世界遺產在管理時出現法律法規不明、管理工作效率較低,甚至經常出現政策沖突、互相扯皮的現象。如世界遺產武陵源,還是建設部的國家級風景名勝區、林業部的國家森林公園、國土資源部的國家地質公園、國家旅游局的4A級景點,諸多頭銜在表示其重要性的同時,也給管理帶來很大的不便。2.4該系統缺失2.4.1遺產保護經費不足要素保障是實現世界遺產持續發展和有效保護的重要支撐,主要涉及資金和人才等方面。首先,世界遺產保護的經費投入嚴重不足。一方面,國家的財政撥款有限,不僅保護管理經費總額較少,而且不僅僅面向世界遺產,還要面向眾多的風景名勝區、文物保護區、森林濕地等等,使得世界遺產缺少穩定而充足的經費來源。例如,20世紀80年代以來,建設部每年用于國家風景名勝區的管理經費是1000萬元,平均每個景區8.4萬元。一些比較大的風景區,如黃山、廬山等,僅職工工資一項每年就需要支付1000萬元以上。另一方面,雖然遺產旅游給遺產所在地帶來了可觀的收入,但這些收入主要作為當地財政收入的主要來源和景區自身的日常運轉,直接用于遺產保護的經費非常少。如重慶大足石刻年收人2000多萬元,其中有900多萬元需上交地方財政;武當山年門票收人1000多萬元,全部用于景區1800多名職工的工資支出和扶貧工作。也就是說,雖然國家的財政撥款非常有限,卻仍然是世界遺產保護的主要資金來源,這種國家保護、地方受益的體制不利于遺產的保護。其次,世界遺產保護的專業人才缺乏。由于世界自然與文化遺產的保護和利用,涉及到廣泛的科學知識和專業學科,而我國世界自然與文化遺產地的管理人員的專業知識水平普遍缺乏,能在第一線保護修復的專業保護隊伍數量十分有限,保護技術相對落后,即便是眾多高等院校也缺乏遺產研究與開發人才的培養。2.4.2遺產保護監測、檢測及監督體系健全我國世界遺產的監督評估制度尚不健全,主要表現在:(1)世界遺產保護的行政監管制度有待加強。世界遺產地的相關行政主管部門,對世界遺產的日常經營管理的監督還需強化,對在世界遺產內開發項目的破壞性預防不夠,對遺產地違章建設活動的整治力度需要進一步加強。(2)世界遺產監控的專業技術監督體制有待進一步完善。住房和城鄉建設部已經引入了先進的科技手段對遺產地實施監測,大部分風景名勝區均建立了以景區衛星遙感監測、景區容量監測等尖端科技監管系統為代表的科技監管體系,但專業的技術指導和監督機構較少,各類世界遺產資源的數字化管理、景區與社區經濟社會發展的信息化管理還有待加強。(3)世界遺產保護的績效評估機制尚未建立。目前我國還缺少與國際世界遺產保護監測相對接的自然、文化遺產資源保護的績效評估體系,缺少具有可操作性的遺產保護管理衡量標準。(4)世界遺產保護的專家咨詢制度有待完善。雖然國家文物局已建立了中國世界文化遺產專家庫和專家委員會,但只限于對國家層面開展世界文化遺產申報、保護和管理等工作提供專業咨詢,而各個世界遺產地政府機構在遺產開發決策時,卻較少采用專家咨詢制度,導致遺產資源的商業化開發大行其道,給遺產保護帶來負面影響。(5)遺產管理的公眾監督機制不完善。目前我國的世界遺產管理的公眾參與度較低,尤其是世界遺產地居民參與管理、監督的范圍較小,社會公眾輿論監督力度不強。2.4.3地方性保護法規、文件欠缺目前我國已有不少不同層次的涉及世界遺產保護管理的法律法規,如《風景名勝區管理暫行條例》、《文物保護法》、《文物保護法實施細則》、《森林和野生動物類型自然保護區管理辦法》等,也頒布了一系列相關文件,如關于采取切實措施加強世界文化遺產地保護管理工作的通知》、《關于加強我國世界文化遺產保護管理工作的意見》、《長城保護條例》、《世界文化遺產保護管理辦法》等,有些世界遺產地也結合本地遺產情況出臺了一系列地方性保護法規及文件,如《四川省世界遺產保護條例》、《福建省武夷山世界文化遺產與自然遺產保護條例》、《北京市長城保護管理辦法》、《甘肅敦煌莫高窟保護條例》等等。但總體來說,仍然存在以下問題:一是缺少專門針對世界遺產的國家立法。雖然有關風景名勝和文物保護的法律體系相對完善,但不能涵蓋世界遺產的全部內容,如《文物保護法》不能涵蓋對自然原生態的保存,《自然保護區條例》不會觸及歷史、考古、建筑,《風景名勝區管理暫行條例》及其《實施辦法》由于出發點不同,其“風景名勝”的概念界定與世界遺產不完全一致。二是目前有關世界遺產保護的法規文件多以國務院及其部委或地方政府及其所屬部門頒布、制定的“意見”、“規定”、“通知”等文件形式出現,大部分文件由于缺乏正式的立法程序,嚴格意義上都不能算作國家或地方的行政法規,對世界遺產的實際保護力度有限。三是這些法規文件涉及內容的廣度與深度不足,可操作性不強。現行的法規文件內容往往以明確保護的對象、保護的內容與方法為主,而對世界遺產保護運行過程中具體管理操作所涉及的法律問題不夠明確,如保護、管理、監督的機構設置、保護資金的來源和利用方式,以及違章處罰措施等均無具體內容,容易造成執行不力,甚至錯誤執行的后果。3中國遺產可持續發展的反應策略3.1遺產資源納入法制化的軌道資盡快制定《中華人民共和國國家遺產法》,將世界遺產(包括尚未進入《世界遺產名錄》但進入國家世界遺產清單的遺產資源)納入法制化的軌道。集中利用立法資源,將《文物保護法》、《自然保護區條例》、《風景名勝區管理條例》等國家法律法規的相關內容統一協調,盡快制定并發布統一的世界遺產法作為遺產保護與利用的基本法律依據,該法要明確遺產的管理體制、責權歸屬、利用方式、財政支持、收益分配、監督方式和處罰措施等具體內容。3.2對世界級遺產的管理由于我國遺產資源的門類豐富,且資源質量差別很大,因此應盡快按價值等級建立和實行遺產的分類和分級管理制度,以確保不同類型、不同等級的遺產能夠得到有針對性的不同管理,包括各自相應的管理制度、管理標準、營銷系統、監測系統等。對于世界級遺產和國家級遺產,應像發達國家那樣,組建“國家遺產管理局”或“國家遺產委員會”,走單一部門主管之路[15~16];對于低級別遺產(尤其是具有遺產要素的土地資源),考慮到遺產地范圍內居民的管理和服務,以及行政區劃和地方利益的問題,可考慮在堅持遺產資源保護的法規和準則的前提下,完善以地方管理為主的遺產管理體制。3.3對遺產保護規劃有關的立法建議首先,在戰略思路上,要樹立“保護第一”的思想,明確保護管理的原則、目標和對象,同時,在編制規劃時必須注意與聯合國教科文組織世界遺產中心和國際古跡遺址理事會對世界遺產監測的標準相對接,避免我國的世界遺產被列入《瀕危世界遺產清單》。其次,在詳細規劃中,必須與一般的旅游發展規劃有所區別,應充分吸收當今世界遺產保護規劃的先進理念,突出世界遺產的真實性和完整性,突出地域特色和文化內涵,科學確定旅游環境容量和可接受變化的極限,根據遺產資源的價值、類型、空間分布及其保護利用性質實施功能分區,進行分級分類保護,要編制遺產地保護性開發建設和旅游項目設計的相關技術規范,提出遺產地景區與社區協調發展的合理對策。第三,世界遺產的規劃編制,要注重加強與遺產所在地的國民經濟和社會發展規劃、城鎮規劃、土地利用規劃以及生態環境保護規劃相銜接。3.4建立和完善遺產保護的監督與監督一是要建立世界遺產的保護能力評估機制和預警機制。要以國際監測標準為依據,建立科學合理的評價指標體系,對全國世界遺產類資源的保護狀態進行全面評估,摸清遺產資源保護的本底狀況,并按其受破壞程度進行分級分類警示,既可協助開展世界遺產的反應性監測,又有利于強化遺產地的長期保護和科學保護。二是建立全國重大自然文化遺產的信息管理系統,對遺產資源的保護狀況和規劃實施情況進行遙感動態監測,積極推進遺產地數字化管理基礎工程建設,完善技術服務支撐體系,全面加強遺產保護的科學研究。三是建立健全世界遺產保護利用的專家咨詢制度。建議設立國家世界遺產管理的決